| 标题 | 贵州铜仁市江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局不依法履职案解读 |
| 范文 | 谢丹 杨俊 徐全兵 刘辉 案情回顾 （一）基本案情 杨家屯—上堰沟一带紫袍玉带石矿区处在贵州梵净山国家级自然保护区科学实验区内。2006年5 月江口县国土资源局在接到铜仁地区国土资源局的批复后与铜仁紫玉旅游工艺有限公司（以下简称紫玉公司）签订《江口县采矿权出让合同》。2006年6 月，贵州省铜仁地区国土资源局向紫玉公司颁发《采矿许可证》。2006年6月以来，紫玉公司进入江口县德旺乡坝梅村大火堰组杨家屯至上堰沟玉带石矿区进行探洞及建设，并开采紫袍玉带石。紫玉公司在保护区内采用凿岩爆破空场采矿法，导致生态、地质环境严重破坏，并且该公司没有矿山开采方案和环境保护措施，每开采1吨矿石产生10吨以上尾矿，全部覆盖在山间植被上，造成无法恢复的生态环境破坏。 （二）诉前程序 2016年9月29日，江口县人民检察院将此案作为行政公益诉讼案件立案审查，于2016年10月26 日分别向铜仁市国土资源局（2110年10月22日，撤销铜仁地区设地级铜仁市，故以下正文均统一表述为铜仁市国土资源局）、梵净山国家级自然保护区管理局发出检察建议，督促铜仁市国土资源局撤销其在自然保护区的科学实验区违法发放的采矿许可证，并督促梵净山国家级自然保护区管理局履行其管理职责。铜仁市国土资源局否认其存在违法发证的行为，梵净山国家级自然保护区管理局虽责令紫玉公司拆除土地上建筑物及恢复被占林地，但紫玉公司未进行拆除与恢复，梵净山国家级自然保护区管理局未履行有效监督和管理，怠于履行职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。2016年12 月29日，江口县人民检察院针对铜仁市国土资源局违法行政、梵净山自然保护区管理局怠于履职向贵州省遵义市播州区人民法院提起行政公益诉讼。 （三）诉讼情况 2017年8月23日，遵义市播州区人民法院作出一审判决，支持了江口县人民检察院提出的全部诉讼请求，即确认铜仁市国土资源局未经国务院授权的有关行政主管部门同意，在梵净山国家级自然保护区设置采矿权，许可紫玉公司开采江口县杨家屯—上堰沟紫袍玉带石矿的行为违法；确认铜仁市国土资源局和梵净山国家级自然保护区管理局在2016年10月25日之前对紫玉公司开采江口县杨家屯—上堰沟紫袍玉带石矿怠于履行管理法定职责的行为违法；由铜仁市国土资源局对紫玉公司开采江口县杨家屯—上堰沟紫袍玉带石矿环境修复治理工程履行监督管理职责到环境修复治理工程验收合格；由梵净山国家级自然保护区管理局对环境修复治理工程进行全程督促管理。 宣判后，贵州省铜仁紫玉公司提出上诉，贵州省遵义市中级人民法院于2017年12月15日作出二审判决，维持原判。现判决已生效。 特色解读 （一）本案的特点 1.本案公益性强 本案作为一例环境行政公益訴讼，其目的不仅仅是监督行政机关的行政权力，最主要的目的是保护生态环境公益。杨家屯—上堰沟一带紫袍玉带石矿区处在贵州梵净山国家级自然保护区科学实验区内，同时又是铜仁母亲河锦江的发源地之一，该区域是动物与微生物赖以生存的家园。由于破坏性的开发利用活动，使得生态环境遭受严重破坏，良性物质循环被打断，特别是大量的废渣被随意丢弃，大面积植被被乱石掩盖而无法生长，碎石随雨季洪水不断冲刷至下游，造成下游河床增高，洪水灾害频发，地质灾害隐患不能得到有效排除，人民群众生命财产安全时刻处于黄色警戒。 2. 本案损害具有渐进性、累积性 紫玉公司进入江口县德旺乡坝梅村大火堰组杨家屯—上堰沟玉带石矿区开采矿石， 2006年该公司有12个矿洞，到2017年梵净山自然保护区管理局共封闭紫玉公司在上堰沟、新堰沟、杨家屯开采的矿洞就有25个。紫玉公司生产后的废砂废石堆放在周围沟谷中，目测形成长约200米、宽约90米、深约20米的三角形堆放带，堆放废砂废石的土地受到严重污染，恶化了土壤原有的理化性。该案的损害长达10年，损害结果亦进一步累积、加重。 3.本案判决具有溢外效应 本案一、二审判决作出后，作为行政机关的铜仁地区国土资源局从最开始的坚决否认存在违法履职行为到后来充分认识到了在法律理解方面的欠缺，并在随后作出的颁证行为中严格依法依规履行法定职务。同时，案件判决后，亦引起了铜仁市人民政府对风景名胜区环境保护的高度重视。随后，铜仁市林业局、铜仁市旅游发展委员会牵头对铜仁生态文明建设和环境保护工作进行了“全面体检”，查处风景名胜区各种违法违规行为，逐一核查梵净山、佛顶山、麻阳河国家级自然保护区内目标地理位置、所在功能区、设施名称、设施类型、设施规模、建设时间和设施现状。重点整治采矿、采砂、工矿企业和保护区核心区缓冲区内旅游开发、水电开发等对生态环境影响较大的活动。据此本案的判决在统一法律适用上及客观上起到了超出个案的辐射作用。 4.对案件的监督延伸到了执行监督 检察机关在起诉本案时，不仅考虑到确认行政机关的违法行政行为，要求其负责修复环境，而且在起诉中要求判令被告负责对修复过程中的监理、修复后的验收作出安排。在法院判决后，检察机关仍然对铜仁市国土资源局、铜仁梵净山国家自然保护管理局的履职情况进行跟踪、跟进，以确保案件的执行及后续的环境修复得以落实。 （二）案件办理过程中存在的难点及对策 1.调查取证方面 （1）调查取证难。检察机关对案件的取证既无强制措施也无救济方式，调查核实权不具有刚性的法律强制性，而本案涉及的被告为两个行政主体，一个第三人，且案件的违法行为时间长，从2006年至2016年长达10年之久，很多证据的调取难度随着时间的延长而增加，同时本案需要调查的证据相当繁杂，证据需要到多个行政部门调取，因此大量的协商沟通就是调取证据的“前置程序”。另外本案的损害具有复杂性和累积性的特点，有时由多个原因导致一个结果，受损害机理各异，导致了检察机关在因果关系的举证上存在很大的困难。 （2）对策。针对调查取证难的问题，检察机关采取了以下多种措施解决。一是主动向当地党委汇报本案工作开展情况，自觉将公益诉讼工作置于党委的绝对领导下，争取党委对公益诉讼案件的有力支持。二是注重案件基本事实的证据收集和固定。 具体的做法是，首先，省人民检察院办案组指导铜仁市人民检察院、江口县人民检察院按照证据固定的“四步审查法”，即在调查中紧扣侵害公益事实已发生、明确履职责任主体、行政机关违法事实、国家和社会公共利益持续受损四个要件，组织相关证据。 第一步，围绕侵害公益事实已发生的要件，调查重点为江口县德旺土家族苗族乡坝梅村杨家屯—上堰沟矿区是否属贵州梵净山国家级自然保护区科学试验区内；紫玉公司在江口县德旺土家族苗族乡坝梅村杨家屯—上堰沟矿区开采紫袍玉带石是否造成生态环境和资源严重破坏。 第二步，围绕明确履职责任主体的要件，调查重点为对紫玉公司在江口县德旺土家族苗族乡坝梅村杨家屯—上堰沟矿区开采紫袍玉带石活动，铜仁市国土资源局是否履行了法定监督管理职责；贵州梵净山国家级自然保护区管理局对此是否具有法定监督管理职责，是否履行了法定监督管理职责。 第三步，围绕行政机关违法事实的要件，调查重点为铜仁市国土资源局向紫玉公司颁发采矿许可证是否取得国务院授权的有关主管部门同意，颁发采矿许可证是否满足颁证条件；紫玉公司成立、变更、经营等情况，以及背景和其公司办理相关手续情况。 第四步，围绕国家和社会公共利益持续受损的要件，调查重点为紫玉公司在江口县德旺土家族苗族乡坝梅村杨家屯—上堰沟矿区开采紫袍玉带石活动是否还在持续；江口县德旺土家族苗族乡坝梅村杨家屯—上堰沟矿区附近村民民意，及紫玉公司与当地村民之间的各种关系。 江口县人民检察院于2016年4月至2016年11月29日期间，向铜仁市质量技术监督局、铜仁市工商管理局、铜仁市国土资源局、梵净山国家级自然保护区管理局等多部门调阅复制了违法企业的营业执照、组织机构代码证，划定矿区范围申请书、占用矿产资源储量登记书、矿权申请登记表、矿山开采协议、梵净山国家级自然保护区管理局对涉及梵净山自然保护区矿区坐标的说明、现场检查笔录等书面证据，并及时收集了利害关系人的证人证言，走访矿区附近村民了解民意，采取拍照、录像等方式对证据进行固定。 其次，根据案件推进状况，及时补强相应证据。人民检察院诉前跟踪监督中发现紫玉公司在起诉前存在偶尔的开采行为，随即制作了视频资料及现场图。2016年12月起诉后，人民法院建议检察机关补充现场勘查报告，江口县人民检察院立即到现场进行了勘查并制作了现场勘验笔录。 再次，灵活运用取证手段，综合运用多种调查取证方式，全方位多角度展现案件事实。检察机关综合运用调阅、复制行政执法卷宗材料、询问行政相对人、利害关系人以及证人、收集书证、视听资料、勘验现场等多种调查取证方式，使案件事实更加立体清晰，特别是针对国家和社会公共利益遭受损害的举证。 2.法律适用方面 （1）专业性强，案件的法律適用存在难点。本案涉及矿产领域中采矿权的设置、出让、登记、许可等程序，亦涉及矿产储量、开采回采率、开采标高及如何界定自然保护区矿区坐标等专业性强的问题，同时行政法律法规、地方性规章条款众多、发展变化快，法律适用上存在一定的难点，如铜仁市国土资源局取得贵州梵净山国家级自然保护区管理局同意，是否就是取得国务院授权的有关主管部门同意，还比如本案在选择公益诉讼类型上及怎样确定被告上均存在难点。 （2）对策。一是由于这些问题存在分歧意见，因此省人民检察院指出，这些存在的分歧意见，将来必定是控辩双方的争议焦点，务必要研究透彻。对这些问题，办案人员高度重视，及时进行讨论会诊，真理越辩越明，通过集体反复论证，查阅大量司法解释，收集类似案例，适时商请相关省级行政部门给予解惑，存在的问题逐一得到解决。例如，对于铜仁市国土资源局是否违法颁给紫玉公司采矿证的问题，检察机关在查阅大量的司法解释、相关案例及调查取证后，得出梵净山自然保护区的行政主管部门应为国家或者贵州省相应的行政主管部门，梵净山管理局是贵州省林业厅在自然保护区内设立的专门管理机构，负责自然保护区的具体管理工作，不是国务院授权的行政主管部门。因此，本案中梵净山管理局在紫玉公司的采矿申请上签字，同意完善法定手续后建设和生产，超越了《中华人民共和国自然保护区条例》的授权，其同意行为不能发生“国务院授权的有关主管部门同意”的效力，铜仁市国土资源局对紫玉公司颁证的行为属于违法的行政许可。最终两审法院的认定均与检察院的认定一致。 二是上下联动，严把案件质量关，严格层报审批标准。该案从江口县人民检察院层报至贵州省人民检察院，经过了县、州、省三级检察院共5次集体讨论，其中，江口县人民检察院就该案先后8次到铜仁市人民检察院汇报工作进展情况，同时，江口县人民检察院、铜仁市人民检察院多次就案件相关问题请示贵州省人民检察院。 三是从细节入手，本着“把案件剖析得细一点”、“把困难估计得充分一点”的办案思路，铜仁市两级检察机关克服跨区域起诉的困难，在短时间内完成了证据收集、呈报审批、证据论证等多项工作。特别是起诉后，承办检察官发挥攻坚克难的精神，查阅了大量行政法律和行政法规，反复论证、推敲检察机关的起诉意见、质证意见、辩论意见等，抠字眼，磕细节，使检察机关面对行政机关、第三人在事实、法律各方面提出异议时做到了沉着应对，有理有据。 3.社会影响方面 （1）案件社会敏感度高，办理难度大。紫玉公司是招商引资企业，享受当地较多的优惠政策，从而负有监督管理职责的保护区管理局、国土部门、水务部门、环保部门、安监部门以及当地政府等对其开发利用并没有从严依照法律法规进行监督和管理，致使紫玉公司无证或行政许可手续办理不全及无生物多样性评估、环境影响评价和未缴纳植被恢复费、矿山修复治理费、水土保持费等情况下仍能大量开采，且是破坏性、浪费性开采，加之市场炒作，紫袍玉带石价格抬升，公司经营管理不善，附近村民铤而走险，肆意盗采现象时有发生，人与自然矛盾突出。从而引发了矿区所在村民组与附近其他村民组之间，村民与企业之间，村民与政府之间的各种矛盾，较为突出的就是2013年6月19日，江口县有关部门在矿区开展矿山安全检查后，因利益争议等问题发生群体性打砸事件。如何办好本案，让案件的判决结果达到法律效果与社会效果有机统一成为检察机关办理案件的难题。 （2）对策。一是直视案件敏感度，加大对紫玉公司、杨家屯—上堰沟附近村民的法制宣传，并且对负有监督管理职责的保护区管理局、国土部门、水务部门、环保部门、安监部门的执法行为给予法律上的建议。 二是注重与法院的沟通协调。该案受理的一审法院是遵义市播州区人民法院，二审是遵义市中级人民法院，两级法院的管辖均属跨行政区域管辖，尽管本案跨区域管辖对免除地方政府干预具有明显意义，但对于提起公益诉讼的检察机关来说，不仅增加了诉讼成本，而且在沟通及举证方面也带来了一定的困难。本案的起诉时间为2016年12月29日，一审判决时间为2017年8月23日，二审判决时间为2017年12月15日，案件历经一审、二审，却仅用时不到一年，案件的及时诉出与及时判决，与检法两家的全程沟通协调密不可分。 三是贵州省、州、县三级检察院三级联动，审查案件时，对于案件的诉讼准备工作，与法院的沟通协调贯穿案件的审批、起诉、审理、宣判全过程，沟通协调的内容包括如何实现办案效果、如何最大限度发挥该案的正能量效应等重大敏感问题。为此，铜仁市人民检察院的相关负责人、江口县人民检察院办案人员先后6次到遵义市播州区人民法院沟通案件的办理工作。为使主审法官对案件事实有更加直观的了解，江口县人民检察院不仅对现场进行了勘察制作了勘察图，并且对现场进行了视频录像。扎实的沟通交流工作为该案的成功办理打下了坚实的基础。 （三）后续监督情况 本案判决生效后，铜仁市国土资源局于2017年6月即委托有资质的贵州地矿103地质大队制定《贵州铜仁紫玉旅游工艺有限公司杨家屯—上堰沟玉带石矿矿山地质环境治理恢复工程实施方案（闭坑）》，该修复方案载明了贵州地矿103地质大队根据国家有关技术要求、规定、规范，按照基本恢复矿山环境原则进行设计制定的全部流程。该流程包括了排水沟设计、硝方整理工程、复绿工程、施工便道、废弃建筑拆除等。2018年4月10日该治理恢复项目已开工建设，目前正进行硝方工程，预计5月底完成该治理项目。铜仁市国土资源局局长、分管副局长，梵净山管理局负责人多次到现场对铜仁市国土资源局的修复治理工程进行适时跟踪，以确保如期完成生态修复治理工作。市县两级检察机关对两被告的判决履行情况进行全程跟踪监督。 （四）案件办理过程中存在的遗憾 一是本案起诉前，紫玉公司在位于贵州梵净山国家级自然保护区科学实验区内的杨家屯—上堰沟一带紫袍玉带石矿区开采矿石已达到10年之久，给自然保护区带来的损害短时期是无法恢复的。二是检察机关最初想通过鉴定机关或者专家对涉及的生态环境的损害进行评估并量化，但因为检察机关经费的问题及鉴定机构资质的问题，最终没有实现。 专业点评 徐全兵（最高人民检察院民事行政检察厅行政检察二处处长） 该案是检察机关提起公益诉讼试点期间起诉的案件，完整经历了立案、调查、提出诉前检察建议、跟进监督、提起诉讼、一审、二审、执行等诉讼程序，体现了检察公益诉讼案件的特点和规律，很好的检验了检察公益诉讼的顶层设计。该案有以下几个突出特点： 一是全面调查收集证据。调查是检察机关提起公益诉讼的基础，雖然行政诉讼法规定了行政机关对行政行为的合法性承担举证责任的举证规则，但从司法实践情况看，检察机关承担了较重的举证责任，在收集证据时，行政机关的行政行为违法也是重要的待证事实，庭审也主要围绕检察机关的举证进行。本案中，检察机关采用了调阅、复制行政执法卷宗、询问、现场勘验等调查手段，全面收集了证明铜仁市国土资源局和梵净山国家级自然保护区管理局行政行为违法，侵害国家利益和社会公共利益的相关证据，厘清了两个行政机关的各自监管职责和权限，体现了检察机关对行政违法行为进行监督的公权属性。 二是采用一体化办案模式。检察公益诉讼是新生事物，涉及行政机关依法行政，涉及国家利益和社会公共利益的保护，敏感而复杂。而且，与诉讼监督案件办案特点不同，检察公益诉讼是全流程办案模式，现有民行检察人员业务素质和能力难以满足办案的需要。一体化办案模式成为破解这些难题的有效办案机制。本案中，贵州省、市、县三级检察机关联动，协同推进办案进程，充分发挥了检察机关上下级领导关系的优势，探索了有效的一体化办案机制。 三是体现了特殊的诉讼规则。检察公益诉讼是民事诉讼法、行政诉讼法规定的特殊诉讼制度，无论是民事公益诉讼，还是行政公益诉讼，都是检察机关履行法律监督职能的一种新方式。对于行政公益诉讼而言，检察机关发现行政机关的行政违法行为后，首先通过检察建议的方式，督促行政机关主动纠正违法行为；在行政机关拒不整改、国家利益和社会公共利益没有得到有效保护的情况下，检察机关通过提起诉讼的方式，启动人民法院的审判程序，由人民法院对行政机关的行政行为是否违法作出实体上的裁判。在诉讼活动中，虽然检察机关同样和被告承担相同的诉讼义务，但与普通原告相比，检察机关享有符合其特殊诉讼地位要求的特殊诉讼权利。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的主要内容就是这一特殊性的具体反映。对于司法解释没有明确的内容，解释规定了遵守宪法法律规定、遵循诉讼基本原则、遵循检察权审判权运行规律的原则，指导各地在办案实践中探索完善。 本案中，除了检察机关起诉时不提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书，用出庭通知书而不是传票通知检察机关出庭等特殊诉讼权利外，在具体诉讼规则方面也有一些创新，如检察机关的诉讼请求和人民法院的判决内容既包含确认违法的情形，也包含督促铜仁市国土资源局、梵净山国家级自然保护区管理局继续履行职责的内容，确认违法和督促履职两种诉讼请求的并用，既起到了督促行政机关依法行政的警示作用，也能督促其依法继续履行监管职责，体现了检察公益诉讼确保法律统一正确实施的客观诉讼的属性。 本案也有一些需要改进的地方。如允许第三人参加诉讼并不符合行政公益诉讼的客观诉讼属性。行政诉讼中的第三人制度，目的是保障与诉有利害关系的第三人的诉讼权利，并有利于人民法院查清案件事实。在检察公益诉讼中，提起公益诉讼的检察机关与诉没有利害关系，人民法院也仅就行政机关的行为是否合法、是否损害公益进行审理和判决，不针对行政相对人的私益。即使案件处理结果间接导致行政相对人承担义务或者权益减损，该相对人对本行政公益诉讼也没有提起上诉等诉讼权利，而是应当另行提起行政诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已经体现了这样的原则，其规定“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。”在行政公益诉讼案件审理过程中，如果需要行政相对人参与以查清案件事实，该相对人可以作为证人而非第三人参与诉讼。 刘辉（国家检察官学院教授） 2017年修法完成了检察公益诉讼制度的初期构建，2018年3月“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，在司法解释层面，进一步细化了程序运作。但现有规范对处于成长期的检察公益诉讼而言，制度供给仍显不足。最高人民检察院公布的十大典型案例，展示了类型化案件的成功做法，无疑发挥了制度完善的引导作用。 本案因关涉国家级自然保护区梵净山的生态环境保护，格外引人关注。梵净山拥有黔金丝猴、娃娃鱼等众多国家重点保护珍稀动植物，有“空气罐头”和“绿宝石”的美誉。梵净山生态环境的破坏，从表面看，是由于上世纪90年以来开始的非法采矿行为，但其背后，是相关行政主体的违法行使职权或者不作为。对于生态环境类检察行政公益诉讼案件办理，本案的示范性体现在： 其一，案件类型选择上的行政公益优位原则。如果造成生态环境损害的主体，既有民事侵权主体，也有不依法履职的行政机关，检察机关则面临公益诉讼案件类型的选择问题。对此，规范层面并未予以明确。 从检察公益诉讼制度顶层设计的初衷，以及2015年试点以来实践运行的效果来看，一般情况下，行政公益诉讼应优位于民事公益诉讼。一方面原因是民事公益诉讼中需要对生态环境造成的损害进行评估鉴定，以支持环境修复费、服务功能损失费等诉讼请求。但鉴定难一直是检察公益诉讼案件办理中存在的突出问题之一，即使是在环境公益诉讼起步早、基础好的贵州，本案也因为检察机关经费问题和鉴定机构资质等原因，没能对生态环境的损害进行评估量化。另一方面更主要的原因是，当存在较为严重的生态损害时，因为专业性强、成本高和历时长等多种因素，一般情况下，侵权民事主体恢复环境的能力较弱。而负有监管职责的行政机关在资源配置方面则更有优势，效率性更高，同时又可以产生以点带面的效果，有利于促进依法行政。本案中，梵净山生态损害非一日之寒，如以紫玉公司为被告提起民事公益诉讼，对公益保护的效果远不及行政公益诉讼。后者不仅能产生判决效力外的附随性效果，而且代履行后，行政主体还能依法要求直接造成损害的民事侵权主体承担责任。因此，行政公益优位的效果在本案中得到了较好的体现。然而，从全国情况看，2017年检察公益诉讼全面开展以来，生态环境类刑事附带民事公益诉讼案件比例過高，这一做法虽然提高了起诉案件数量，但从保护环境公益实际效果而言，未必是理想的选择。 其二，在涉及多个负有监管职责的行政机关情况下，责任主体的确定。由于生态环境类行政公益诉讼涉及法律法规繁杂，对某一生态环境损害，极有可能存在多个负有监管职责的行政机关，本案就属于这种情况。紫玉公司是招商引资企业，享受当地较多的优惠政策，负有监督管理职责的保护区管理局、国土部门、水务部门、环保部门、安监部门以及当地政府对其开发利用并没有从严依照法律法规进行监督和管理，致使紫玉公司无证或行政许可手续办理不全及无生物多样性评估、环境影响评价和未缴纳植被恢复费、矿山修复治理费、水土保持费等情况下仍能大量开采，且是破坏性、浪费性开采。 由于现有规范没有对负有监管职责行政机关的数量作出规定，本着抓主要矛盾的策略，实践中检察公益诉讼大多选择起诉单一行政主体，但并非一定之规，还应因事而异，出发点是公益保护的最大化，以实现公益诉讼的双赢多赢共赢。根据法律规定，检察行政公益诉讼的程序运行有明显的两阶性：一方面要充分发挥诉前程序的功能，如果多个行政机关对生态损害负有责任，可向多家行政机关发出检察建议，督促其依法履职。另一方面也要考虑诉前与起诉的承接性。通过诉前程序，已履职到位的行政机关，可不列入起诉被告；但对被诉行政机关，则必须经过诉前程序。本案在调查方面的亮点是：在有两个主要行政责任主体，且有第三人的情况下，检察机关通过细致调查，理清了行政机关各自的法定职责，并根据其职责和履职情况，以公益保护为目标提出检察建议。检察建议期满后，跟踪调查发现公益损害仍在持续状态，于是决定提起诉讼。从裁判结果看，分别针对两机关提出的确认违法、要求履职的诉讼请求全部获得了法院支持。 本案需要进一步思考的问题是行政公益诉讼中的第三人。根据《行政诉讼法》的规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼”“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”目前由于公益诉讼规范较为粗疏，没有规定的内容需要参照《行政诉讼法》有关规定。但由于公益诉讼是客观诉讼，是以维护公益为目的，将与被诉行政行为有行政私益利害关系的主体列为第三人，是否混淆了两种不同的诉讼目的？行政公益诉讼与行政私益诉讼在诉讼构造设计上是否也应有所区别，不宜简单套用？鉴于第三人问题是行政公益诉讼中的普遍性问题，应通过相关立法加以明确，以保证执法的规范和统一。 |
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