| 标题 | 行政执法中的法律适用问题 |
| 范文 | 齐 锐 摘要行政机关在适用法律的过程中,往往表现出“逆位选择”的情况,因此对其他规范性文件的准确定位就显得尤为重要。本文认为应该侧重于通过备案及行政复议制度对行政机关的法律适用问题予以规制。 关键词法律适用 行政立法 其他规范性文件 中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-109-01 一、问题性探讨 行政机关的执法活动实际上是一个将抽象的法规则运用于具体的社会关系之上,进而产生行政法律关系的过程。但是在行政机关的具体的执法实践中却遵循“逆位选择”的规律,也就是优先选择低位阶的规范,并且呈现出大量使用其他规范性文件(行政处罚法用语)态势。 当然,这种选择的做出有其合理性依据。首先,法律是对一类社会现象经由高度概括而做出,具有抽象性,模糊性,原则性的特点。而那些位阶越低的规范,涉及事项的范围较为狭窄,并且往往从程序的角度为行使行政权力提供了明确的指引,执行性较强。同时,从语言的角度,由于法律的高位阶的原因,在法律语言的运用上较为规范,也就是我们通常所说的法言法语,但这种语言结构模式与生活用语还是存有区别的。而在行政执法过程中,不能要求每一个行政执法者都是研习法律的专家,他们接触更多的生活语言,因此,从这个意义上,执法人员对于法律是抵触的。但是低位阶的规范,制定主体更多的从事执法工作的机关,制定的目标更多的将抽象的法律落实下去,因此,在制定的过程中更多的考虑到执法人员对规则的理解程度。所以,执法人员更加接受低位阶规范。另外,行政系统内部还有一个重要的规则,就是服从上级,并对上级负责。这里的上级更多指的是该行政机关的直接上级,因为它控制着该行政机关的人事权以及财权,而这两项权力在行政系统内部是至关重要的。行政系统的层级性决定了对于上级行政机关的任何规范性文件的发布,下级行政机关以及执法人员定会毫不犹豫的完全落实。正是由于这三个原因,行政机关在执法的过程中才出现了适用法律的逆位性。 在我国,对于规章以及其他规范性文件的效力法院是不予认可的。但这两类恰恰是行政机关在执法过程中经常适用的规范性文件。当然,在法律保留和法律优先的原则下,上下位阶的法规范是统一协调的,法律漏洞以及规范冲突的情况是不会出现的,并且就算出现,执法人员也可以依据法律适用的规则加以解决,就算执法人员没有作为,行政相对人也会通过行政复议或者行政诉讼的方式加以补救,这时不会有什么问题。但是,在现实中,法律的漏洞,规范之间的冲突不可避免,执法人员运用适法规则解决问题的可能性往往会因多方原因稀释掉,而从我国行政案件的数量上看,通过行政相对人的角度起到的间接作用也微乎其微。因此,问题便产生了:如何对于规章及其他规范性文件进行准确定位,使得行政执法活动能够顺利进行并且还要满足依法行政的要求。所以,解决的入口在于对行政立法活动进行规范。 二、其他规范性文件 法治主义要求,任何下一层级的规范性文件都需要有上级规范性文件为依据的。但是,纸面上的规则往往会在具体运作的过程之中出现异化。传统的官本位思想,部门利益的追逐,权力制约机制乏力,行政问责机制欠缺,种种原因使得其他规范性文件呈现出混乱的局面。同时,又加剧了部门之间以及地方之间利益的较量。 但是,上述现象并不能成为我们否定其他规范性文件的理由。其一,随着社会关系的复杂性易变性,对行政活动的范围以及模式提出了全新的要求。而立法机关也在应对同样的形势,但是他们更多的是考虑法律体系的完备性稳定性,这与行政领域的要求是不相吻合的。于是,行政立法兴起。但仅依靠行政法规规章进行管理远远不可满足社会需要,更不能适应各级政府及其多数部门的需要。因此制定可反复适用的、具有普遍约束力的规范性文件则是各级地方政府乃至其部门进行高效社会管理的必然选择。其二,在行政执法过程中,需要面对大量的社会事实,而我们的法律法规以及规章更多的提供了原则性的指引,每个具体的执法人员都会基于自己对上述规则的理解做出一定的判断进而处理该行政事务。因此,上级机关根据本部门或地方的执法实践制定出一套较为具体的规定便于执法人员的执行是有必要的。 许多学者都提出了建立起一套完善的机制对其他规范性文件的制定前、中、后进行全方位的监控。我认为这是有必要的,但是上述方式更加强调了法规范之间的协调性,而忽视了行政领域更需要的是将法规范切实的执行下去。同时,它束缚了行政权的活性。理想的规范模式应该是在不束缚的基础之上对行政权进行规范。这只有事后的监控模式可以做到。 (一)备案制度 首先,要从法律上明确行政机关的法制部门的职权和职责,并且需要给予相应的人财物方面的支持,树立起法制机构在行政系统内的应有的权威。其次,建立起多元的审查启动机制。不仅依靠行政机关的主动备案审查,而且更要重视公民法人其他组织提出的审查要求。再次,在审查的过程中需要以合法性审查为主,兼顾合理性审查。最后,建立备案审查工作责任制。我们以往讲到责任制往往提到的是机关责任,但是机关是一个抽象的概念,要求这个概念就某件事负责没有任何实质上的意义,也就是说在人人都需要负责任的时候,责任就被虚化了。因此行政系统内部更多的应该是与领导责任制相匹配的, (二)行政复议制度 《行政复议法》第7 条部分地解决了规章以下规范性文件的合法审查问题,但由于理论准备的不足和制度规定过于原则化,其所发挥的作用十分有限:首先,可申请复议的规范性文件范围比较狭窄,国务院及法律、法规授权组织制定的规范性文件不在审查范围;其次,排除了对规范性文件的适当性审查,降低了行政监督的力度,抑制了复议的纠错功能;再次,对于复议结果不能继续求助于司法救济,最终导致行政复议制度中的规范性文件审查流于形式,因此需要更近一步的扩大行政复议的受案范围,以及审查的深度,并且同时扩大行政诉讼的受案范围,使得复议与诉讼能过更加充分的衔接。 上面所提及的从事后对其他规范性文件进行制约,只是一种治标不治本的策略,我认为最关键的还是应该在消除引发行政权的异化的因素上——最核心的就是官本位思想。黑格尔说中国是一个“空间的国家”,这与中国延续了2000多年传统文化有很大的关系,而官僚政治又伴随着传统文化的始终。“(官僚政治)就逐渐把它自己造成一种思想上、生活上的天罗地网,使全体生息在这种政治局面下的官吏和人民,支配者与被支配者都不知不觉地把这种政治形态看为最自然最合理的政治形态。”而这种2000多年来积淀下来的智识,并非能够通过当权者的改革,或是企图通过启发民智的革命来完成的,它是人民大众各类行为模式合力的产物,因此这不是一朝一夕能够实现的。 注释: 杨解君. 走向法治的缺失言说. 北京:法律出版社.2000年版.第155页. 王亚南.中国官僚政治研究.中国社会科学出版社.1981(6).第43页. |
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