| 标题 | 矿产开发与环境保护的法律博弈 |
| 范文 | 曾鹏 徐优夫 张蓓 摘 要 资源开发与环境保护永远是一个博弈的过程。我国幅员辽阔，是重要的资源输出地。然而，资源的过度开发不仅导致了生态环境的严重破坏，还使政府、企业、居民出现矛盾，影响社会的和谐稳定。矿产开发极易对水环境造成严重的破坏。协调资源开发与环境保护的冲突，建立矿区水环境保护制度，加大环境保护执法力度，才是走可持续发展的必由之路。 关键词 矿产开发 水环境 环境保护 博弈 作者简介：曾鹏，三峡大学法学与公共管理学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向：宪法学与行政法学；徐优夫，三峡大学2014级硕士研究生，研究方向：行政法学；张蓓，中央民族大学法学院法学专业2013级。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.087 礦产资源作为地球上极其重要的自然资源，是推动经济社会持续稳步发展的重要物质基础，在社会生产生活的各个方面都具有极其重要的地位。过度开发矿产资源，必定对环境造成严重破坏。要制定科学合理的矿产资源开发中的水环境保护制度，协调二者之间的矛盾，需要深入分析我国现行制度中的缺陷，在借鉴外国先进经验的基础上提出合理的完善措施。 一、我国矿产开发利用与水环境保护制度现状 尽管我国长期以来对矿产资源开发效率低下、综合利用率不高、部门监管不力，但依然建立起一套矿产开发利用和水环境保护的制度。 （一）矿产资源开发利用制度 我国矿产资源开发利用制度主要包括： 1.探矿权制度。我国于1986年出台《矿产资源法》，并于1996年对《矿产资源法》进行重要的修改和完善。1998年，《矿产资源法》的三个配套法律《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》同时发布施行，标志着我国矿权制度的初步建立。 2.勘查、采矿登记管理制度。我国通过《矿产资源法》规定：对矿产资源的勘察实行统一规划、综合勘察，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘察、开采的监督管理工作。 3.矿产资源开发监管制度。矿产资源监督管理是对矿产资源采选活动的全过程进行监督，其基本内容包括产权监督和行为监督。国家实行矿产资源开发与环境保护监督管理相结合的原则，要求执法监督主管部门与企业主管部门的监督管理相结合，各主管部门的监督管理与矿山企业自身的监督管理相结合专职与兼职管理人员相结合。 （二）水环境保护制度 水环境保护制度主要包括： 1.排污许可证制度。排污许可证制度是指国家行政机关根据当事人的申请或申报，规划排污单位排放污染物、排放量、许排放去向的一项行政管理制度。 该制度主要包括排污申报登记和排污量的确定。排污许可证是总量控制的基本依据，可以保证区域排污总量不突破环境容量。 2.排污收费制度。排污费是为了促进排污者加强经营管理，采取措施治理污染，以达到改善环境目的。根据“污染者负担”原则，对排污者征收相应费用。排污费收费制度是控制环境污染的一项重要环境管理制度，有利于促进经济效益、社会效益和环境效益的统一。 3.“三同时”制度。“三同时”制度指一切正在开展的基建项目与其它可能对环境产生不利影响的建设项目，其相关保护工作应该与主体项目同时设计、施工、运行的法律制度。这项制度强调一切企业、事业单位或个人在开发建设活动中必须贯彻到建设项目的各个阶段，这对建设项目建成后减少周围环境的影响有着积极意义。 4.环境影响评价制度。环境影响评价制度是对矿产资源开发项目在实施后可能对环境造成的影响进行分析、评估，提出预防措施和方案的制度。该项制度体现了我国“预防为主、防治结合、综合治理”的环境保护方针，对于预防矿产资源开发对生态环境带来的不利影响具有积极意义。 二、宜昌磷矿开发与水环境保护的冲突 磷矿开发在为宜昌经济发展做出巨大贡献的同时，也对水环境造成了严重污染。较之于宜昌现行发展的“矿产经济”来说，磷矿开发利用制度与水环境保护制度之间仍然存在很多问题亟待解决，主要表现在： （一）保护制度不能完全适应磷矿开发的要求 1.立法理念冲突。我国现行《矿产资源法》依然没有彻底摆脱计划经济体制下的“管控本位论”，其重点在于坚持资源国家所有权，取得须经审批。而我国以《环境保护法》水环境保护制度为基础，构建了以水污染防治和水资源可持续利用为核心的法律体系，两者根本的立法目的都是为了环境的可持续发展，但是两者在实施手段上有着较大的差异，形成制度冲突。 2.部门利益冲突。地方立法实践中，大多数地方立法工作是委托相关的政府主管部门，由主管部门作为起草主体或者起草小组的核心成员，因此起草的地方法不可避免的存在部门利益。相对于起草草案，实践中利益冲突显得更为突出。污染物排放、污水收集处理及水污染事件处理等功能往往是由环保、国土、水利等不同的部门承担，在履行职能时往往会造成冲突。在宜昌市确立的“河长制”中，市环保局负责河流污染防治和水环境保护执法工作，市水利局负责督促落实水资源管理保护制度和组建河道巡查制度，市财政局负责落实河道巡查。然而在实践中，河道巡查与环保执法工作往往容易重合，造成各方利益的冲突，难以发挥其功效。 （二）磷矿开发中水环境保护存在的制度缺失 1.缺乏完善的水环境评价制度。水环境影响评价报告书是水环境评价的基础 。目前我国环境影响评价制度还未制定统报告书格式，在管理矿区水环境影响时难以形成制度化的管理，会导致采矿企业选择有利于矿产开发的方式去陈述事实，使得矿区水环境遭受灾难性的毁坏。 2.缺乏开采过程中的检查制度。相比于其他矿产资源造成的水环境污染程度，磷矿对水环境污染的影响较为缓慢，然而磷矿主要是对水环境造成水富营养化。因为具有滞后性，当磷矿开发造成水环境污染事件时，很难及时进行处理。 3.缺乏矿区“修养规划”制度。矿区“修养”指的是对矿区进行关闭，以停产后终止生产活动并以解除租约为标志 。开发矿产对水环境破坏的程度不亚于对矿山土地的破坏。宜昌磷矿开发主要是通过“井工开采”方式进行，在开采期间需要疏排矿井废水，以便保证生产的正常进行，但是闭矿后，矿井废水的水位会大幅度回升，从而污染地下水环境。 （三）水环境保护的相关政策法律缺乏执行力 执行力的缺乏主要表现在： 1.执法部门执法权分散。《黄柏河保护办法》、《水土保持细则》等文件对磷矿开发利用与水环境保护确定了基本的原则，但是缺乏对执行权的明确规定，导致在实践中，相关部门很难进行处罚。 2.责任主体处罚力度弱。环保部门的执法权力受法律约束，处罚种类不多。尽管新《环境保护法》对处罚条款做出了新的修订，被称为“史上最严《环境保护法》”，但是对于环保部门而言，处罚措施仍然匮乏，对于矿产企业的处罰力度仍显不够，使得矿产企业违法成本低，更容易造成水环境污染程度的加深。 三、矿产开发中水环境保护制度的域外考察 （一）美国 1948年，美国国会制定了《水污染控制法》，这是美国历史第一部专门针对防治水环境污染的法律，随后又于1955年制定了《控制污染控制法》。在上述法律的基础上，美国1965年制定了《联邦水质法》。1969年出台的《环境政策法》强制性的规定了矿区环境影响报告制度，规定对水环境影响进行预测、报告，同时规定了水环境保护和恢复的减轻措施制度。虽然美国通过立法改善了局部水环境问题，但是水环境问题仍然不断恶化，于是1972年美国又出台了《1972年联邦水污染控制法修正案》。正是由于该法的出台，为管理水环境污染问题奠定了基础。 （二）英国 1876年，英国政府出台了第一部关于水环境防治的法律——《河流污染防治法》。1973年的《水法》首先确立了以流域为单位对水环境污染进行防治的基本原则，实行按流域进行分段管理的模式。其次，将流域内所有的管理单位合并成全新的管理机构——泰晤士河水务局，下设水资源规划处、水资源管理处等6个管理机构来管理水环境问题。新成立的水务局采取“自然资源开发利用与防治环境污染统一管理”的模式，对流域内所有涉及水环境的事件进行统一管理。 （三）德国 鲁尔区作为德国乃至西欧最大的产煤区，在鲁尔区发展初期，忽视对环境的影响，矿区排放的污水严重污染水质，使鱼类曾一度绝迹。为了治理环境污染，德国出台了4000多条有关环保和资源保护的法律条款，迫使矿产企业更新生产工艺，使其符合环境保护的要求。同时，州政府投资设立环境保护机构和鲁尔煤管区开发协会，对整个区域进行统一协调管理。机构设立之后，州政府首先对于环境污染、资源浪费严重的企业，或予以关闭；或在内部技术更新升级的同时，按照整体规划搬离市区。其次就是改造河流，先在鲁尔河上建立了完整的供水系统；又在埃姆舍河口设立微生物净水站，所以至今尚未发生过污水危害居民健康的状况。 四、矿产开发中水环境保护制度的完善 借鉴国外有益经验，结合我国实际，从理念更新、制度设计、法律执行等方面加大变革，才能加大环境保护力度。 （一）更新立法理念、协调利益冲突 立法理念的厘清和整合是协调磷矿开发利用与水环境保护制度冲突的前提。从循环经济的角度来看待经济发展与环境保护之间的关系，是妥善处理矿产开发与环境保护两者矛盾的最佳视角。 国土资源、水利和环境保护等部门在协调两者制度之间的矛盾时，应当从封闭的“单独专断”转变为开放的“协同合作”的立法模式：对于交叉管理事项应当由相关部门联合制定，避免部门利益倾向；通过政府令或者多部门联合发文的形式厘清部门的职责权限，建立部门协同管理和执法的合作机制；注重立法过程中各方利益的协调，从源头上应该保证起草程序公开透明。直接涉及某部门、单位或个人利益的，应当回避，不得主导立法进程，如有问题应召开听证会，还应当多邀请专家、学者参与立法，改变由政府单独立法的局面。这样就有利于明确入河排污口设置审批与环境影响评价的关系，把资源开发与环境保护两个制度有机地结合起来。 （二）建立矿区水环境保护制度 建立矿区水环境保护制度，主要应从以下方面考虑： 1.完善矿区水环境评价制度。美国1969年出台了《国家环境政策法》，该法对矿区环境影响报告书在形式和内容上做出了严格的规定。 这样的方式有助于严格管理矿产资源开发，形成统一的制度管理。宜昌应该确立矿区水环境影响评价制度，由相关部门联合制定统一的报告书格式，便于统一分类管理。在内容方面，应当对水环境作出更为细致的规定，杜绝通过模糊的表示方式，获得更大的利益。 2.确立矿区开采过程检查制度。监督检查是政府加强矿山环境管理的重要环节，其目的在于查明矿山企业遵守各项环境保护规定的情况，应当制定矿区开采过程中的监督检查制度，及时掌握开采过程对水环境造成影响的实时数据，以便更有效的作出处理。 3.建立矿区闭矿计划制度。在宜昌整个区域范围内有计划的实施闭矿计划，闭矿计划应包括关闭矿区计划、闭矿过程中的管理、闭矿后的环境监测和管理等方面。 （三）强化环境保护部门执法权力 尽管“河长制”的出台，对于宜昌在治理水污染方面有着巨大的作用，但是该制度仅仅规定相关部门的任务分工，未规定相关细则，需要通过制定环境执法的配套法规，进一步细化环保、国土等部门的职能。水环境保护需要建立起一个全方位的配套法律体系。仅仅靠行政监察、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、环境公益诉讼等救济机制是远远不够的。首先，作为设区的市，宜昌应仅仅抓住环境保护方面的地方立法权，制定符合宜昌本地特色的环境执法细则，进一步细化环保、水利、国土等部门的职能，进一步强化这些部门的执法措施，以弥补“河长制”的不足。其次，要加大责任主体处罚力度。国土部门、环保部门和水利部门在各自职责范围内，对于违反环境法律、法规的要设立相关的罚则。只有责罚分明才能使环保法规的严肃性落到实处。 注释： 王立.中国环境法的新视角.中国检察出版社.2001.173. 蓝楠.国外矿区水环境影响评价制度及启示.2015 年全国环境资源法学研讨会（2015.7.17-20·上海）论文集.2015.412. 刘昌华、胡振琪.闭矿规划及其意义.中国矿业.2003.70. 李君浒、董永观、葛伟亚，等.简论我国矿山环境恢复补偿机制的理论与实践.生态经济.2008（3）. |
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