| 标题 | 我国业主自治模式的困境及其完善 |
| 范文 | 摘 要 本文通过分析我国商品房住宅小区的业主自治现状，深入了解小区与业主需求，探求法律上的灰色地带，同时研究美国业主自治制度的产生、发展与特点，比较两者制度上的不同，探索小区业主如何形成自我管理、自我推进、自我发展的商住区运营模式，以求提出对于业主自治具有针对性、时效性和可操作性的建议和意见。 关键词 业主自治 业主协会 业主委员会 物业管理 作者简介：杨婕，绍兴文理学院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.105 改革开放前，我国未出现住房商品化，对于业主自治的立法和研究起步较晚，业主自治观念和自治制度也发展缓慢。近年来，政府为加强构建和谐小区，改之前以“政府为主导”的治理模式为“政府通过出资将民营投资管理纳入社区服务”的模式，这为小区业主自治开拓了更为自由的方向。这均表明：业主自治是城市商品房住宅小区的业主以民主和法治为架构施行的对于小区公共事务的组织治理。讨论如何降低业主自治制度的运行成本，增进社会整体公共效率，从而发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，有利于促进城市小区自治建设，维护业主权益，推进城市基层自治的民主化和法治化进程。 一、我国现有业主自治模式考察 本文的小区，特指商品房住宅小区，这是一种以特定规划区域为地域特性、以业主购置的房屋及共有财产为共同利益、以建筑物区分所有权为法理基础、以居住生活为主要取向的新型的城市社区或共同体。 本文的业主，是《物权法》中基于建筑物区分所有权产生的专有部分所有人。根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，业主还包括“基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人”。业主自治组织现主要存在业主大会和业主委员会 ，由该当地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立 。在具体管理中，可归纳为三种基本模式： （一）直接聘请物业服务企业进行管理 这是现在的商住区普遍采取的管理模式，包括日常管理和特约服务。日常管理是经济性的管理和服务，具体包括对小区硬件的日常养护、清洁绿化、安全保卫、消防工作、日常维护、征收各类费用等。特约服务是指根据业主和住户需要，提供各类特别服务，这些通常是有偿的，比如：接收快递、看护老人、修理业主家中坏的家电。 （二）小区业主自行管理 这是一种新型的、完全摒弃物业服务企业的自治模式，一般以业主委员会为核心，独立对小区内公共事务进行管理。在业主委員会成立后，由其组织管理小区，其成员是从热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主中选举产生，代表广大业主履行对建筑物及其附属设施的具体管理职责。 （三）聘请具有管理能力的小区业务相关公司进行分类管理 这是前两者的折中办法，由业主委员会牵头，对小区各事务分别进行雇佣。例如，小区绿化由业主委员会专门聘请绿化公司管理，小区卫生聘用保洁公司进行打扫。这种模式在一定程度上，能够避免物业服务企业因包办小区事务而侵害业主合法权益与业主委员会因专业能力不够强而造成小区管理混乱的情况。 二、现有业主自治模式的利弊分析 仅仅了解现状是不够的，需要对其逐一进行利弊分析，才能够对症下药，明白各种模式的可取之处与其形成的原因，挑选最适宜完善的模式，减小改革成本。 一是直接聘请物业服务企业的优势显而易见，基于小区与物业公司之间的服务合同关系，物业服务企业应对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。业主给予一定的物业费，将小区事务托管给有专业化的物业公司，省事省力。 但是，长期以来，物业管理模式的简单复制、体制机制的粗放设计，正把30年来的物业管理实践根基推向整体坍塌的边缘。业主与物业公司的矛盾中，开发商不当获取利益、物业管理权利义务错位、业主监督缺失等因素都使得许多小区处于与物业公司不停斗争的恶性循环之中。具体有：第一，物业公司主体错位。根据签订的服务合同，物业公司对小区事务的管理应围绕业主权益展开，然而在全面托管后，普遍出现物业公司疏于管理、财务混乱、鲜有人对其监督而不作为的等情况。第二，业主之间因此缺少联系。由于所有事物都托管给物业公司，又加上以建筑物区分所有权基础下的小区业主，相互不认识，关系淡漠，业主之间几乎没有交流。第三，前期物业企业由房地产开发商指定，在开发商确定前期物业到业主大会召开决定更换前期物业公司期间，前期物业对其应有职责不落实，但又因为业主委员会未成立，也没有具体的领头人组织进行维权，业主对其无可奈何。 二是小区业主自发形成业主团体，召开业主大会、成立业主委员会，有助于发现小区业主的实际需求与利益，相比雇佣物业服务企业，更精细化与个体化，在扩大业主参与、反映业主诉求方面具有积极作用。 但业主自治组织无论在产生还是运作方面，都产生了一系列的问题，甚至严重侵犯业主利益与社会稳定。小区业主自行管理的弊端有：第一，对进行管理的业主委员会成员素质要求较高。由于业主委员会成员必须要在小区业主中选拔，这大大缩小了“专业人士”的范围。第二，业主委员会法律地位不明确。在我国法律法规中，业主委员会被认为是业主大会执行机构，是其内部组织，除非业主大会授权，否则其行为能力受限，在进入诉讼程序后，是否作为独立民事主体，拥有独立诉讼资格，在同市的各基层法院也各执一词。第三，难以建立监督机制。如果雇佣物业服务企业，还能有业主委员会出面，代表业主进行监督，业主委员会自行管理过程中，没有人能对其进行制约。 三是聘请具有管理能力的小区业务相关公司进行分类管理，能够让小区公共领域的每个部分被更专业、更具有条理性的管理，使业主有更高的生活品质保障。但该模式也存在一定弊端：第一，小区公共区域的哪些部分需要聘请公司、需要聘请公司管理的部分又由哪家公司进行管理等问题，因业主人数众多，重口难调，难以确定。第二，确定以上问题的成本过高，与多家公司进行谈判协商也会耗费大量人力物力。 三、我国业主自治模式改革方向 通过探究业主自治制度现有的利弊，大致能够确定通过何种模式的基础进行变革最易于业主权益。同时，业主自治作为舶来品，其国外的先进实践及经验应被借鉴。美国作为业主自治的发源地，业主自治理论及实践经验丰富，吸收其趋于成熟的业主自治模式，有利于推进我国的基层民主建设，探索中国特色商住区。 （一）国外业主自治模式经验考察 美国立法规定，在业主签訂住房合同的同时，业主就便自然成为小区业主协会的一员，需强制遵守开发商设立的“总协议书（CC&Rs） ”等管制文件 。CC&Rs 规约是业主协会的法律核心，也是住宅小区管治文件中最重要的部分。它通常涉及处理财产问题，并需要在当地政府相关部门登记。 这是在限制性契约的基础上逐步完善的一种内容更加丰富的限制性契约，其一巨大卖点是：通过限制业主的一部分权利来获取生活的安宁和财产的保值。 在业主协会下，设立董事会，即业主协会执行机构，主要管理业主财务，进行年度预算并据此预算向业主收取相应物业费用，同时制定、修订、执行业主协会规章制度，监督风险管理程序等。董事会相当于业主行使权利的保障，其成员组成的选举由总协议书决定。另外，董事会还下设5个专项委员会，用以协助董事会，具体分为：建筑委员会、法律委员会、财务委员会、沟通委员会和社会委员会。委员会成员需是非董事会成员的业主，不能够直接做出决定，只能够调查、评估业主需求，为董事会提供相关数据及建议，提供持续不断的指导和支持，以便董事会能够在掌握全面信息的情况下制定决议，提高业主自治的水平与董事会的服务质量。 （二）我国业主自治模式选择 从分析我国业主自治模式的现状和研究美国业主自治的先进经验中，可以知道，我国实现业主自治制度的理论完善和实践应用并非一蹴而就，但我国设计出一套行之有效且能够保障业主权利的业主自治模式，不是没有可能。笔者认为，可以在小区自行管理模式的基础上借鉴美国经验，进行改革。理由如下： 1.改革成本角度。必须明确的是，无论选择何种模式，业主自治组织都必须存在，否则业主对于小区管理中的纠纷投诉无门。 在我国法律中，已规定业主大会与业主委员会的成立流程，各地也有相应的管理条例。在我国实践中，许多小区的业主自治组织均已成立，未成立自治组织的小区中的业主也已有了成立后进行维权的意识。另外，在此种模式下，牵涉主体较少，避免了与外雇公司之间发生矛盾与利益纠葛，有利于改革的进行与新制度的建立。并且，在借鉴美国相关制度上，中美两国业主自治组织虽存在差别，但已有许多相似之处。例如，我国的管理规约相当于美国的业主“总协议书”；我国的业主大会类似美国业主协会，均由全体业主组成；我国的业主委员会类似于美国的董事会，均承担执行业主大会或业主协会决定的职能。而区别点是，美国的业主自治组织已有细化的职责，使得各机构之间相互协调制约，而我国的业主自治制度中，各组织具体权责依然不清晰。我们只需从这些差别着手，进一步讨论其在我国是否有可行性。 2.改革效果角度。良好的业主自治组织，不仅仅体现对物权的享有，在整个机制运行过程中，更有利于业主之间的交流联系。根据青木昌彦的研究，在传统的村庄存在社区规范实现的信任关系，主要的内容是互惠合作，也即村民之间在节日活动、农忙时的互助，盖房子或家人生病等特殊困难时期的互助。 商品房小区中的业主具有不同生活背景，整个小区相当于一个小型的法理社会，业主之间平日交流很少，邻里之间也可能不熟悉，交往趋于碎片化，缺少人际关系的稳定性，导致业主相互之间的不信任感，从而业主的集体意识不高，直接影响业主自治的实现。业主自行管理能够使业主积极参与社区管理，促进邻里关系，在日常生活中进行有效沟通。这在一定程度上可减少纠纷的产生，从而提高小区生活品质。此外，业主自行管理有利于实现业主的民主参与、民主监督，提高社会的民主自治意识和能力，扩大基层群众自治的范围，进一步提高主人翁意识。 四、我国业主自治模式的制度完善 国内外业主自治制度与模式相比较的目的在于如何完善本国制度。因此，笔者从我国国情出发，即着眼于现已颁布的各法律、行政法规、部门规章及地方行政法规的实施情况、业主自治各主体所承担的责任与业主自治实践中遇到的诸多问题，探索属于我国可行的业主自治具体制度。 一是从业主自治组织的成立条件上，可借鉴美国相关的法律条款，即一经签订买卖合同，确认加入业主大会，并同意遵守业主大会的规章制度。 我国现有法律中，对于一般共同管理事项，应按照住建部的《业主大会与业主委员会管理条例》中规定“经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意”。而在“选聘和解聘物业服务企业”、“筹集和使用专项维修资金”上，“应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意”，虽然原理上是为全体业主考虑，规避因轻易改变现有状态而损害业主安宁生活的风险，但诸如此类的规定，对于有着成百上千户、邻里关系淡漠的小区来说，达到标准困难。而美国的业主协会在历史上与立法上就强制规定，从管制合同签订之时业主加入协会，具有开发商制定的先行契约。 房地产开发商作为业主自治的主要推行者，在销售房产前，需要先准备好利益不动产小区总协议书、业主协会公司章程或社会章程、小区规约、业主协会规约，并到政府相关部门登记。这直接避免了因无法达到成立业主大会与业主委员会的数额，而没有代表致使业主维权困难。另外，政府相关部门能有专业人员对协议书规定各主体权利义务进行把控，防止开发商侵犯业主权益的行为。 二是从业主自治组织的机构组成上，业主大会下设业主代表大会，由其选出业主委员会，由业主委员会执行业主决议，对小区进行日常管理。 首先，业主代表大会制度已在个别省份推行。这不仅使得业主决策更为方便，还能够把小区事务议深议透。虽然，业主已在购房时便加入业主大会并了解章程，但在业主自治的过程中，仍会出现许多重大事项需要业主决议，如：对业主大会章程的变更等事项。而业主代表大会在一定程度，能避免业主从“间接民主”到“直接民主”的无从适应，防止表决机制不易形成统一意见，业主自治机制纷纷停摆，形成恶性循环。 其次，明确业主委员会的法律地位，否则，业主委员会无法落实业主决议，更无法切实保障业主权利。在实务中，业主委员会进行诉讼时大多被认定为“其他组织”。作为其他组织，需要证明自己的主体适格，而业主委员会没有法律规定的其他组织所拥有的登记证或营业执照。而在此时，再去取得广大业主的授权书，难免会耗费一定时间精力而可能错过最佳时机。因此，可直接在选举出业主委员会后，到民政部门登记为作为“社会团体” 的“其他组织”，有利于其进行救济时及时起诉應诉，并承担相应法律责任。 三是从业主自治组织的运行机制上，业主代表大会与业主委员会的选举程序由入住时签订的协议决定。该协议直接规定了业主与业主之间、业主与各业主自治组织之间、业主与开发商之间以及业主自治组织与开发商之间的权利义务。运行机制应当要求协议中的内容得以实现。 首先，有关部门可定期对业主委员会委员进行培训。由于法律规定，业主委员会委员的身份必须是该小区业主，因此，难免会出现该委员没有相应专业能力，却被选为委员的可能。小区所在地域的居委会、街道办、房管处等，可定期对业主委员会委员教授与业主自治相关的法律、会计、管理等知识或组织有经验的小区业委会委员开展讲座，传授实践经验，加强他们处理小区事务的认知，有利于从源头改善业主委员会委员素质参差不齐的情况。 其次，建立对业委会成员的奖惩机制。业委会委员为小区全体业主谋福利，理应获得适当的报酬，这符合市场经济的公平原则。业委会委员的薪酬可从小区公共部分收益所得中支出：其一，能够促进委员们在管理小区公共部分的积极性，使共益部分能够发挥更大价值；其二，能够在一定程度上，鼓励有相应专业能力的业主进行业主委员会成员的竞选。另一方面，制定业主委员会内部工作章程，规定主任及各部门的年度总结、报告，并对其进行公示，用以监督业主委员会的高效合理运作，给已担任业委会成员的业主一定威慑力。 再次，上述涉及的物业费用明细、预算报表均应主动公开，确保业主知情权，也为业主进行监督提供基础。现有法律只是规定，单个业主及业主大会有权监督业主委员会的行为，但因业主之间合作意识缺乏、业主“搭便车”心理作祟等原因，没有业主愿意主动要求获得相关信息。因此，唯有协议中直接约束业主委员会主动公开财务信息，才能使业主被动获得信息，并监督业主自治的运行，从而维护整个业主群体的利益。 五、结语 如今，商品房数量日益增长，小区物业管理差强人意，诸多小区不断摸索自治之路。现阶段的三种业主自治模式均无法适应中国社会现状，矛盾凸显，其中不乏业主维权意识缺乏、行政部门不作为等因素，但法治意识的培养毕竟是长期且艰巨的过程，需要社会各主体共同促进，且收效甚微。因此，我国需通过制度构建和机制创新，“自上而下”地突破业主自治困境。通过对现有模式的利弊分析，结合美国领先于世界且相对成熟的业主自治制度，发现中美两国的业主自治制度具有非常大的相似性。同时，在改革的成本与效果两方面，分析其可行性。因此，本文重点论述如何在小区自行管理模式的基础上借鉴美国经验，分别从成立条件、机构组成、运行机制三方面进行制度完善。 无疑，推行业主自治进而创建和谐小区是一个长期、复杂的过程，需要各专业和行业的力量。笔者以法律的角度，审视业主自治运行中各主体权利义务关系、在制度层面得到行之有效的管理模式并解决其法律适用的根本问题，在这一过程中显得尤为重要和迫切，这将为日后的业主自治提供最根本的法理支持和法律保障，最终扩大社会主义民主、落实基层民主自治，完善法律灰色地带。 注释： 杨玉圣.论业主自治与小区善治.清华大学学报（哲学社会科学版）.2010，25（3）. 业主大会与业主委员会在2009年12月1日我国住房和城乡建设部出台的《业主大会和业主委员会指导规则》中有明确规定。第二条：“业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权利，履行相应的义务。”第三条：“业主委员会由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会决定的事项，接受业主的监督。” 2007年，国务院对《物业管理条例》作如下修改：将第十条第一款修改为：“同一个物业管理区域内的业主，当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，选举产生业主委员会。但是，在只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，在决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。” CC&Rs 规约（Conditions， Covenants and Restriction）：在某些管辖区，一种经过登记的用以载明业主协会内的财产权益的基本文件，类似一种声明。 管治文件（Governing documents）：由开发者向当地相关政府报送的用以确认所使用土地、建立和管辖某个业主协会的一组法律文件。 赵宇、王婧菁.中美住宅小区业主自治比较.个案与制度.2009（9）. 街道办、居委会等并非专门懂得小区管理的组织，若是鸡毛蒜皮的小事，业主一般不会进行诉讼，即使选择公力救济，业主耗费大量时间精力。 青木昌彦.比较制度分析.上海远东出版社.2001.45-53. 《社会团体登记管理条例》第10条规定社会团体成立条件：成立社会团体，应当具备下列条件：有50个以上的个人会员；有规范的名称和相应的组织机构；有固定的住所；有与其业务活动相适应的专职工作人员；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；有独立承担民事责任的能力。业主委员会能够符合“社会团体”的要求，会计人员等相信机构能够设立，其资金来源可以是物业费以及小区公共部分收益。 参考文献： [1]鲍香竹.社区治理：从物业管理到业主自治——以W小区为例.经营管理.2014（52）. [2]张农科.关于我国物业管理模式的反思与再造.城市问题.2012（5）. [3]杨爱兵.美国业主自治制度及对中国业主自治的启示.河北学刊.2009（3）. [4]刘彬彬.论我国业主自治制度框架的建立——兼谈美国业主自治制度的借鉴.2009（3）. [5]聂瑜琳.物业管理中业主自治法律制度研究.中国科学技术大学.2014. |
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