| 标题 | 行政公益诉讼举证责任分配的问题探析 |
| 范文 | 摘 要 2017年7月1日，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》开始实施，检察机关提起行政公益诉讼制度正式建立。举证责任分配是行政公益诉讼制度中的重要内容，关系到对当事人权益的保护和诉讼公平正义的实现。本文从行政公益诉讼参与主体角度对举证责任分配问题进行探析，并对举证责任如何分配提出设计方案，力图为行政公益诉讼司法实践提供借鉴，让行政公益诉讼制度更好地发挥保护公益的作用。 关键词 行政公益诉讼 举证责任 调查取证权 作者简介：冯桂波，天津市宝坻区人民检察院民事行政检察部检察官助理。 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.287 一、举证责任分配的理论分歧 在检察机关提起的行政公益诉讼中举证责任如何分配，目前学界有不同的观点：一种观点认为应与行政诉讼法确立的举证原则保持一致实行举证责任倒置。因为2017年7月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，既然行政公益诉讼制度被写入了行政诉讼法，那么其举证责任分配就应遵循行政诉讼法所确立的举证责任分配原则，由被诉行政机关承担主要举证责任，即我们所说的举证责任倒置;另一种观点认为应由检察机关承担主要举证责任。因为在行政诉讼中被告是代表国家行使行政职权的国家机构，在行政活动中占据主动地位，最清楚地掌握作出具体行政行为的法律依据和证据材料，实行举证责任倒置的初衷是平衡原被告双方不平等的法律地位的需要。而行政公益诉讼中的原告是检察机关，与被诉行政机关具有对等的法律地位，拥有足以与行政机关抗衡的公权力，并非诉讼中的弱者。故举证责任倒置在行政公益诉讼中并不适用，应实行“谁主张，谁举证”，由检察机关承担主要举证责任。 二、检察机关的举证责任 关于检察机关在行政公益诉讼中应承担的举证责任，两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本;（二）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;（三）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。”虽然此规定比较简单，但不难看出立法的本意要求检察机关承担一定的举证责任。另外，因法律赋予了检察机关调查取证权，检察机关在行政公益诉讼中并不像普通行政诉讼中的原告处于相对弱势地位，所以在行政公益诉讼中检察机关有能力承担相应的举证责任。 根据目前行政公益诉讼工作相关程序规定，“人民检察院发现行政机关违法行使职权或者不作为导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当先向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议，在行政机关收到检察建议书后仍不履行职责时，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此可知，提出检察建议是检察机关提起公益诉讼前的必经程序，而检察机关在提出检察建议前就已经收集了行政机关未依法履职的相关证据。进入诉讼程序后，检察机关将已经收集到的证据直接提交到法庭进行质证，不仅可以作为人民法院审理案件的重要证据，而且可以节约司法资源。检察机关作为原告向人民法院提起行政公益诉讼，除了需要证明诉前程序已经履行完毕外，还应提交以下证据：一是证明诉讼主体适格，即提起公益诉讼的检察机关应证明自己具有正当授权，且具有该案管辖权;二是证明损害事实客观存在，主要体现在国家利益和社会公共利益受到了侵害且受侵害状态持续存在。主要有现场勘查笔录、调查笔录、询问笔录，现场照片、录像、卫星云图等;三是针对因行政机关不作为造成公共利益受到损害的行政公益诉讼案件，检察机关还需要证明被诉行政机关具有防止此损害发生的职责。 三、行政机关的举证责任 因行政诉讼中原、被告诉讼力量对比悬殊，以及所涉及到的法律法规和相关司法解释数量众多且内容复杂，非专业人士一般难以准确掌握。为平衡双方利益，我国行政诉讼法证据规则实行举证责任倒置，即针对原告所提出的特定事实主张，由被诉行政机关就该事实主张承担否定其成立的举证责任，否则将承担败诉的法律后果。 根据“先取证后裁决”原则，行政机关在作出行政行为前应当充分收集相关证据，然后根据获取的证据和相关法律法规作出具体行政行为。因此行政机关往往是第一手信息资料的占有者，在作出行政行为之前就已经掌握了证据，尤其在没有具体受害人的行政行为中，证据一般是行政机关单方面收集并认定的。在传统的行政诉讼中，行政机关需要对被诉的具体行政行为的合法性承担说服责任，须证明作出的行政行为具有相应的法律法规依据以及程序合法，如果行政机关拒不提供或者逾期未提供证据，视为被诉具体行政行为没有相应的依据。行政公益诉讼虽属于行政诉讼范畴，但行政机关在诉讼中承担的举证责任有别于行政诉讼。在行政公益诉讼中审查行政机关的行政行为遵循的是“违法规则”原则，即无论行政机关是否严格依照法律法规的规定以及经过合法的程序作出具体行政行为，只要客观上造成了国家利益和社会公共利益受到损害，就认定该行政机关对此损害承担相应的责任。所以在行政公益诉讼中行政机关的举证责任分配，既应遵循行政诉讼法关于举证责任分配的基本要求，又应该体现行政公益诉讼区别于传统的行政诉讼制度的特点，具体有：一是提供行政機关的法定职权范围，即行政机关履行或不履行相关职责的 法律规定，用于人民法院判断行政机关是否具有防止公益遭受损害的职责;二是对行政行为的合法性承担举证责任，即由行政机关向法庭提供其作出具体行政行为所依据的法律法规、司法解释或其他规范性文件;三是证明检察机关指出的公共利益受到侵害的情形不存在;四是对检察机关提起诉讼没有达到或超过起诉期限承担举证责任。 四、行政公益诉讼举证责任的实践 （一）完善检察机关的调查取证权 调查取证是检察机关开展公益诉讼工作的重要环节。司法实践中，检察机关在开展行政公益诉讼工作时拥有调查取证权，但该项权力不同于侦查部门的调查取证权具有强制性，它是一种非强制性的调查权。然而在行政公益诉讼中作为被调查对象的行政机关却拥有查封、扣押财务，冻结存款甚至限制人身自由等强制性权力，一定程度上阻碍了检察机关依法开展调查取证工作。鉴于检察机关在行政公益诉讼证据收集过程中存在调查取证难度大以及行政机关经常不配合的情况，笔者认为应赋予检察机关适当的强制性调查取证权，具体而言就是检察机关在行政公益诉讼调查取证过程中遇到当事人、行政机关不配合或者证据有可能灭失等紧急情况需要马上予以调查收集时，通过强制性的调查取证手段将证据予以固定，从而保障行政公益诉讼工作的顺利进行，充分发挥检察机关在维护公益中的作用。 （二）支持赋予人民法院独立的调查取证权 新修订的《行政诉讼法》第三十九条、第四十条规定了人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。此规定明确了在行政诉讼中人民法院为了查清案件事实，可以积极主动地调查取证。行政公益诉讼制度设计的目的在于维护国家利益和社会公共利益，人民法院作为国家的审判机关，同样担负着维护公共利益的职责，在行政公益诉讼中理应赋予人民法院独立的调查取证权。 我国行政诉讼证据规则赋予了人民法院调取证据的权利，但是这种立法倾向性也容易导致人民法院调取证据来支持行政行为的合法性。为了避免这种情况，新修订的《行政诉讼法》第四十条对人民法院的调查取证权进行了限制，即“人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。由此可知，行政诉讼证据规则中人民法院调取证据并非不受限制，而应秉持客觀中立的态度来调取证据，以便查明案件事实。行政公益诉讼亦不例外，为了实现原被告双方利益的相对平衡，应对人民法院依职权调取证据进行限制，即在审理行政公益诉讼案件时难认定国家利益、公共利益是否受到侵害，人民法院可以主动调取相关证据。 行政公益诉讼作为一种新兴的诉讼制度，有别于传统的行政诉讼，能否对行政公益诉讼举证责任进行合理配置，关系到对国家和社会公共利益的保护以及诉讼公平正义的实现。需要尽快从立法层面上建立起符合司法实践需要的行政公益诉讼举证责任分配制度，从而使公益诉讼更好地发挥保护公益的作用。 |
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