| 标题 | 我国环境公益诉讼制度的完善 |
| 范文 | 摘 要 环保公益关乎我们每个人的切身利益，维护环境是我们每个人的责任。环保公益诉讼制度为我们参与环保维护公益提供了司法路径。本文从环境公益诉讼的概念和特点出发，分析了我国当前环境公益诉讼存在的六方面问题，并有针对性地提出了对策建议，希望对我国环境公益诉讼制度的完善有所启示。 关键词 环境保护 公益诉讼 完善建议 作者简介：徐畅，中央党校研究生院，法学博士，研究方向：法理。 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.127 一、我国环境公益诉讼的现状 （一）立法方面 我国现行民诉法规定了公益诉讼制度，破除了传统诉讼理论要求的“原告须是直接受害者”的桎梏，将公益诉讼纳入我国诉讼法体系当中，形成了“一体两翼、统筹兼顾、全面发展”诉讼法格局。我国最高法的司法解释专门对公益诉讼制度进行了细化，从案件受理、管辖、告知程序、起诉主体、诉讼的调解和解与撤诉、判决效力作了规定。2015年的环保法空前严厉，不仅增加了环境污染公共检测预警机制，划定了生态红线，而且扩大了诉讼主体、制定了“按日计罚”制度，明确了政府职责和伪造环境监测数据的责任追究。对于建设项目未批先建的，不允许“补票”审批；环保部门可采取查封、扣押等措施进行监管；还鼓励社会公众参与环保和环保监督。 （二）实践方面 对于环境公益司法保护，我国云贵苏等省份较早进行了探索。这些省份的环保主管部门、检察院、公益团体和组织以及个人都进行过环保公益司法行动。但2012年环保法修订后，全国各地法院对于环境公益诉讼都不敢受理，原因是立法对于“法律规定的机关和有关组织”不明确，也就是原告资格不清楚，贸然受理有违法嫌疑。2015年修订的环保法以及相关司法解释破解了这一难题，但环保公益诉讼并未显著增加，当年前8个月全国受理案件仅仅二十余起。究其原因，是环境公益诉讼的举证难、审理难、判决难和执行难等问题。 二、我国环境公益面临的困境 （一）实践方面 首先，环境公益诉讼受到地方保护主义的影响，存在立案难的问题。以腾格里沙漠污染案为例，立案上可谓历尽艰辛，案件由中卫市中院受理后以原告不适格为由不予受理，后案件上诉到自治区高院被维持原裁定，最后到最高人民法院才予以立案。该案之原告为中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“绿发会”），显然是环保组织，符合“法律规定的有关组织”的要求。但案件受理法院却以“法无明文规定”为由不予立案。出现这种情况，一方面是受理法院比较保守，怕担责，这无可厚非，另一方面恐怕也有地方保护主义的因素在里面。 其次，举证难。一方面，如前所述，环保组织能力有限，而环境损害的调查认定非常之难，使得取证和举证都非常困难。另一方面，环境损害本身具有特殊性，很多环境破坏是多种因素造成的，如何准确判定被告之责任是非常困难的。此外，很多污染企业是本地的纳税大户，受到政府明里暗里的保护，要获得它们破坏环境的证据非常困难，环保组织得到的往往是这些企业假的环保数据。 最后，执行难。纵然环保组织最后侥幸胜诉，判决执行仍然是一个非常困难的问题。很多污染起义会以入不敷出等理由拖延履行赔偿义务，使得判决得不到执行，破坏行为得不到制止。 （二）诉讼主体方面 一是原告资格问题。我国现行法规定，法定的有关组织可以提起公益诉讼，并明确了检察院的原告资格。也就是说，自然人是不享有环境公益诉讼的诉权的，不具有原告资格。对于环保主管行政部门是否具有原告资格，现行法并未规定，司法实践中争議也较大。笔者认为，环保行政部门本身具有环保管理职能，通过环保行政行为即可实现对破坏环境者的惩处、实现对环境的修复和保护，无需赋予其原告资格。对于有关组织，我国现行环保法作了如下要求，即地级市以上的专门从事环保公益且连续五年没有违法记录的组织。 二是缺乏专家陪审员制度。如前所述，环保诉讼是一种技术性很强的诉讼活动，要解决审理难的问题，必须有专业的环保领域的人士参与，但我国目前在这方面比较欠缺。 （三）诉讼费用方面 我国现行法规定，检察机关提起公益诉讼，诉讼费用直接免除。相关司法解释也对其他具有原告资格的组织的诉讼费作了尽量优惠的规定。但环保诉讼费用占比最大的往往是调查取证、专家咨询、检验鉴定等专业技术性费用，这些费用往往很高。如果没有事先的补贴，很多组织根本无力提起诉讼。但如果事前补贴，又可能存在滥诉的问题。这种两难困境需要立法去解决和平衡。 （四）证据方面 我国现行法明确了环境公益诉讼中原告方需提供的证据，包括：被告的排污行为以及其对社会公益所造成的损害或带来的损害风险。但环境侵害行为的后果往往具有潜伏性和间接性等特点，很多损害是当前科技无法检测和确定的。如果严格按照现行法规定要求被告举证证明自己没有责任或减轻责任的情形，对被告是不公平的，也有违立法初衷。这就需要立法在举证责任方面作更细致的考量。此外，在举证方面，我国现行法还没有确立专家证人出庭作证制度，不利于环保公益诉讼举证难问题的解决，也不利于确保案件审理的公正性。 （五）审理程序方面 尽管我国现行法规定了环境污染损害赔偿之诉讼时效是三年，但并未就环境公益诉讼的时效做出规定。对于环境公益诉讼和环境私益诉讼，究竟应当审理哪个，现行法也无规定。不过，最高法的司法解释却给了一个建议，允许私益诉讼原告暂时中止其诉讼，等到公益诉讼判决做出后，再借助判决进行私益起诉。当然也可自主决定进行私益诉讼。此外，最高法的司法解释还规定，诉讼双方可进行调解，但调解协议须经法院审查后方可对外公告。既然对外公告，那就允许社会公众特别是利益相关者提异议。那么问题就来了，如果有人提出异议应当如何解决？我国现行法对此并无明确解释。 （六）判决执行方面 环境公益诉讼的判决往往都会涉及资金赔付。这些赔付资金如何管理和使用，我国现行法并无明确之规定。此外，环境公益诉讼的本质是公益行为，需要耗费大量的时间、精力和金钱。如何激励具备资格的诉讼主体积极主动行使其诉权，特别是补偿其诉讼中的损失，是需要我们深入考虑的一个问题。 三、完善我国公益诉讼制度的建议 （一）健全诉讼主体 我国现行法并未将公民个人列为公益诉讼之主体，使得这些有责任心的现代公民失去了通过司法维护社会公益的途径和方式，对于促进社会公益是不利的。有鉴于此，笔者认为有必要将自然人列为环境公益诉讼的主体。检察机关是当之无愧的公益诉讼主体，在此不做赘述。 对于环保组织，我国现行法明确了法律法规规定的组织可提起公益诉讼，也就是说地方性法规规定的组织具有公益诉讼之原告资格。对于此类组织的诉讼能力，笔者认为有必要通过立法和制度健全强化其诉讼能力。一方面可以修改现行的有关社团组织的法律法规或者直接制定一部非营利组织法，明确此类组织的注册登记和法人地位，强化其独立性；另一方面，鼓励当地企业、政府与环保组织合作，加大政策支持和资金捐助，扩大环保组织资金来源渠道，同时健全财会制度和审计监督制度，在确保资金充足的同时加强监管，使得环保组织有能力依法开展公益诉讼活动。 此外，还有加强专业人才建设，聘请环保领域专家担任环保组织的技术顾问，定期对组织人员进行技术和专业知识培训，同时加强与有关鉴定机构的合作，提升环保组织的技术能力和胜诉能力。环保行政部门是否可作为原告，笔者认为没有必要。因为我国现行法已经对这些部门的职能作了明确规定，它们只需各司其职、各尽其责即可，如果赋予它们诉权，反而可能导致它们“不务正业”，以诉讼代替环保行政职能。 （二）完善诉讼程序 对于环境公益的诉讼时效，笔者认为应当使其不受时效限制。环境损害往往具有潜伏性和长期性等特点，如果强行规定诉讼时效，显然不利于环境公益的维护，因此不宜设置时效限制。关于公益诉讼的举证责任，笔者认为应当让原告担负一定的举证责任，以避免对被告造成不公平。如果原告是环保部门或检察院，则应适用“谁主张谁举证”之原则。对于调解协议公开后发生异议的情况，笔者认为，应当通过立法或司法解释进行明确，要明确提出异议的主体资格、可提异议的内容范围、异议的内容和依据、异议人的情况、异议的受理及处理等，使异议得到及时处理，环境公益得到及时维护。对于环境公益诉讼的受理法院，笔者认为应当适用我国现行法中有关诉讼管辖之规定。对于跨行政区域的案件，可由上级法院指定管辖。对于环境公益诉讼的赔偿，笔者认为可引入惩罚性赔偿机制，对于故意严重损害生态环境的行为，可参考损失额或获益额的两到三倍给予加重惩罚。 （三）建立配套制度 为解决公益诉讼费用高的难题，笔者建议设立环境公益诉讼专项基金给予支持。可由财政部牵头，环保部、最高院、最高检共同参与，协调重点领域涉污企业（如石油、化工、汽车制造行业企业）筹措资金，建立环保基金。要健全制度设计，明确基金的管理和使用，建立监督审计制度，确保资金使用合理合法。同时，要建立生态修复机制。环境公益诉讼胜诉后，有关赔偿费用要用到恢复生态环境中去，这就需要一套制度机制来确保落实，否则环境公益诉讼的效果难免大打折扣。笔者认为，应当由中央部门对生态环境修复机制进行统一设计、统一规划和统一实施。完善专家证人出庭作证制度和专家陪审员制度。现实的公益诉讼实践中己有专家辅助人作证的先例，对于环保公益诉讼，笔者认为有必要建立专家证人出庭作证制度，聘请专家教授出庭作证并作说明解释，以提高相关证据的证明力和审判的公正性。鉴于环境诉讼的技术难度，专家陪审员对于案件审理非常重要。在案件审理过程中，法院可延聘专业的专家教授参与案件庭审，向法官提出专业技术等方面的参考建议，进而提高审判的公信力和判决的专业性、公正性。此外，还有建立激励机制，对提起环保公益诉讼并对环保事业做出突出贡献的组织给予奖励，以调动全社会参与环保的积极性。 参考文献： [1]薛艷梅.美国环境公民诉讼制度对我国的启示——以环境民事公益诉讼为视角.科技与法律.2012. [2]李玉娟.环境民事公益诉讼中环保NGO法律地位的反思与重构.南昌大学学报（人文社会科学版）.2011. [3]别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》〉修改之评析与《环保法》修改之建议.法学评论.2013. [4]戴敏.探巧检察机关的环境公益诉讼原吿主体资格.法制博览.2016. [5]潘继材、陈溪.浅论公益诉讼之诉讼费用问题.法制与社会.2013（22）. [6]孙凤.关于建立我国环境公益诉讼制度的思考.法制与社会.2016（1）. [7]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析.中国法学.2016（1）. |
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