| 标题 | 旅游发展与生态环境保护机制的完善 |
| 范文 | 摘 要 我国西部地区是国内旅游的热土，旅游给当地经济和本地居民带来的经济收入日益增长，尤其国家实施西部大开发战略以来，西部的旅游业获得了前所未有的发展机遇，但是旅游业对西部旅游地区生态环境保护的冲击也波澜起伏，形成了社会热点。本文从当今西部地区旅游发展现状、存在的生态环保问题入手，分析了云南等西部地区在旅游发展中出现的一些具体问题，结合国家新颁布的旅游、环保等法律规定，针对西部旅游地区完善生态环境保护规制方面，提出了有可行性的建议措施。 关键词 西部 旅游发展 生态环境 作者简介：李庆，云南法阳律师事务所。 中图分类号：D922.6 ???????????????????????????????????????????????????????文獻标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.137 我国西部地区蕴藏了丰富的旅游资源，悠久的历史文化、独特的民俗风情、多彩的自然风光都为西部地区发展旅游业提供了有利的条件，近年来随着西部生态旅游业的迅猛发展，旅游开发与生态环境保护的冲突日益显现，旅游地区政府部门对旅游业带来的生态环境影响冲击也倍感无力，还需频频应对民间社会舆论的批评。 一、旅游业对西部生态环境的影响 旅游作为一种特殊的社会、文化、经济现象，自身的发展使其容易受到资源环境、生态环境、社会环境等因素的制约。旅游业的发展务必依托于旅游资源的开发，旅游资源的开发就必然会对生态环境带来不利影响，由目前反映出来的具体现象可看出，主要存在以下几方面不良影响： 1.对生态旅游资源的直接破坏。旅游业目前主要是以市场经营模式在运作，作为旅游经营者，经济效益最大化是经营的主要目的，旅游项目借开发生态旅游之名对生态环境开发利用，竭泽而渔，必然对生态环境产生长远影响和不同程度的破坏。在我国西部的一些著名风景名胜区，违法建设的客栈、餐馆、酒吧、娱乐会所等旅游接待场所，对旅游环境的总体生态格局和风景结构的整体性、统一性造成了严重影响。由于盲目开发的旅游经营项目和过量的游客远远超过了风景区的接待承受力，大气、水体污染物和各种物质消耗所产生的固体污染物、废气物总量必然增大。众多旅游设施（含客栈、餐馆等）所带来废水废渣、油污排放、以及生活垃圾、汽车尾气、各种噪声等正在污染和破坏环境。 另外，一些游客缺乏保护环境的公德意识，行为不文明，随地扔垃圾（如易拉罐、塑料袋、饮料瓶等），常常使景区里垃圾遍地，并随意踩踏毁坏树木花草、捕鸟捉虫、挑逗野生动物等，对生态环境造成极大破坏。 2.文化生态资源流失严重。我国西部地区所表现的文化独特性与多样性非常多，非物质文化遗产蕴藏量丰富。而如何保护好这些人类共有的文化遗产，更成为我们自身不容回避的一项历史重任。旅游业能推动当地经济的发展，为了迎合游客的各种消费需求和消费欲望，旅游地区不可避免的会进入一些与当地文化不协调的经营项目。 3.旅游社会冲突日益增多。目前比较多见的冲突是当地居民和旅游项目投资者之间的矛盾，由于旅游的升温，西部热点旅游地区景区附近的经营性房租暴涨，一年一个价，付款方式由逐年支付演变为一次性大额付款，当地居民通过互相攀比后，单方撕毁租赁合同强制驱离经营者的现象也屡见不鲜，有的甚至发展为互殴等刑事案件。加之一些投机投资者的涌入，任意倒卖房屋土地，打破了相对稳定发展的居住与商业生态，导致本地居民生活成本变高，传统生活方式受到影响，有人说这就像是一场大卫与巨人歌利亚之间的对抗。2014年6月底，四川峨眉山景区的当地村民因为门票收入分配、就业、养老待遇等问题将景区道路封堵，暴露出了景区经营管理者和当地群众之间长期存在的利益矛盾。 另外，旅游地区的政府以招商引资为名，将有限的自然生态资源交予开发商进行旅游地产、高端酒店等商业项目开发，极容易导致社会各界、民间的反对，形成社会舆情。近年在云南多地曾经发生的利用高原湖泊、湿地保护范围开发商品房事件，在景区拍摄影视作品污染环境事件，都引起全国舆论一边倒的批评，虽然事后给与了一定的处罚，但已造成的破坏不可挽回。 二、各地的应对措施及效果 目前从国家层面来看，一方面大力支持鼓励旅游业的发展，一方面也要求重视生态环保，但是对于旅游业发展已经出台了很多的扶持政策，对于如何在旅游发展中守住环保底线，却只有较为原则的要求没有具体的严格规定。 作为西部旅游地区的地方政府，为了增加地方税收和所热衷的政绩效应，加之少数领导干部环保意识淡薄，直接或间接的纵容了以发展旅游为名义的滥用环境资源行为，把商业地产项目冠以旅游、养生、度假等名目进行圈地开发，而作为环保监管的具体职能部门，对于政府高层的不良决策只能顺从甚至支持，不可能质疑或反对。 就现在西部地区已发生的多起热点环保事件来看，大多数政府在问题曝光后采取的态度，只是有针对性的采取一些临时应变措施，对企业给与一定的经济处罚，而对产生的环境深远破坏，仅避重就轻的对社会有所交代，尚未曝光的问题依然存在、延续，旅游发展工作思路也没有因个别不良事件而发生大的改变。 三、在旅游发展中完善生态保护机制的建议 1993年，国际生态旅游协会把生态旅游定义为：具有保护自然环境和维护人民生活双重责任的旅游活动。实践证明，实现西部地区经济可持续发展首先要从保护环境入手，只有在推进发展中充分考虑资源和环境的承受力，统筹考虑当前发展和未来发展的需要，既积极实现当前发展的目标，又为未来的发展创造有利条件，实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环。为此在西部旅游发展中首先应当确立保护优先于利用的基本原则和理念，并从以下几方面去完善良性规制的建立： 1. 西部地区旅游发展规划中应当科学合理界定景区环境容量，对游客、旅游经营业的数量进行总量规划控制。旅游规划是促进旅游业健康发展的重要条件和管理依据，旅游景区规划是形成旅游吸引力的根本保证，它使得旅游景区产生更大的经济、社会和环境效益。高水准的旅游规划能使旅游发展的方向和目标更加明确，旅游资源得到优化配置和合理开发利用。旅游规划可以有效地引导和控制旅游发展，规避旅游投资风险，遏制急功近利的不良开发行为，保障旅游业的可持续发展。按照2013年10月1日实施的《中华人民共和国旅游法》第三章相关规定以及国家旅游局2000年发布的《旅游发展规划管理办法》，地方各级人民政府应当制定组织编制旅游发展规划，规划中应包含旅游资源保护和利用的要求和措施。但是据了解，目前在各地的旅游发展规划中，内容主要以界定景区范围、旅游发展前景、市场开发、基础设施建设等方面进行，而对于景区容量和游客、旅游经营者数量没有科学合理的进行测算规划，以致在实际管理中没有控制的有效手段和依据。又根据《中华人民共和国旅游法》第四十五条：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”的规定，旅游主管部门也应当在旅游发展规划中确定最大游客容量以利于景区管理执行。目前在西部旅游热点地区，一些著名景点已呈现出人满为患的现状，客栈酒店等过多过滥恶性竞争，这种杀鸡取卵式的发展，将一方面导致景区资源可能遭到破坏，存在安全事故隐患，另一方面难以给游客留下好的印象影响持续发展。另外作为景区的经营管理者，如果为了经济利益不愿限制人数，其实是一种短视的行为，所以景区旅游经营者和管理者也应当积极配合限量规划的制定和执行。 2.积极推行生态补偿机制保护生态旅游资源。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条明确规定：“國家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”为此生态补偿制度的建立现在已有了国家层面的法律依据，作为西部旅游地区应当积极贯彻执行该条规定，及时对地方性法规进行修正或出台规范性文件、政策，制定生态补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务等配套性规定，以尽快推动生态补偿机制的实施，确实保护生态环境资源。 3.设立景区生态保护综合执法机构，加强对环境违法行为的执法惩处力度。我国目前在旅游地区对生态环境保护有直接或间接行政管理职责的部门较多，环保、卫生、工商、旅游、文化、林业、土地、建设、规划、公安、食品监督、技术监督、水利、景区专门管理机构等行政机关以及辖区人民政府均有相应的行政管理和执法权，虽然各部门都有自己的执法权限和依据，但在实际操作中，对于热点景区内井喷式的游客和旅游经营者，其中任一个执法部门鉴于我国行政体制中机构人员编制、装备等限制，大都处于执法难、执法效果不好的状况，没有其他部门配合很难做到根本性解决问题，社会各界也经常对政府在生态保护方面的监管失职提出质疑。比如景区范围内违法建设房屋开展经营活动的问题，土地、规划、公安、环保、工商、景区专门管理机构、乡镇人民政府均有不同的管理职责，这就很容易出现多头执法或互相推诿的状况，最终往往是采取所谓的联合执法来解决，而对于迅猛增加的违法建设事件，如果每一件都通过联合执法解决，一方面在执法程序上对联合执法没有相应法律规定，其次各有关部门人员的组织配合较难协调，执法成本相对较高，执行效率较低。而各地通过地方立法设置的景区专门管理机构，由于执法主体及职能职责与环保、林业、土地、旅游等行政机关的职责权限交叉重叠，在实际管理中形成了执法较为混乱的状态。为此，建议可将景区综合执法机构单独设立或设置于现有的景区专门管理机构等其中一个行政机关内，这将会对景区的生态环境保护和行政执法工作产生积极的作用，可以充分改变目前执法力量单薄、执法人员不足、执法效果差的现状，充分有利于旅游地区生态资源的保护。 总之，旅游能陶冶人的性情，让人们在领略景观风情的同时感悟生活的意义，但只有能促进生态环境资源保护的旅游模式才是旅游业的健康和可持续发展方向， 这需要社会各界的共同努力。 |
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