| 标题 | 我国终身教育立法问题研究 |
| 范文 | 摘 ?要2010年7月，我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中明确将“构建体系完备的终身教育”作为我国教育发展的战略目标之一。虽然《纲要》确立了建立终身学习体系的教育发展目标，也为实现这一目标做了大致的措施安排，还在实践层面推动了大量终身教育活动的开展。但迄今为止，我国除了包括福建省、上海市、河北省、太原市、宁波市在内的五个地方出台了内容相对简单的终身教育促进条例外，国家层面上仍然没有相对成熟的立法方案。本文在明确终身教育基本内涵及其意义的基础上，分析国家为终身教育立法的必要性，探讨终身教育立法需要先行解决的一些问题，并就我国终身教育立法的制度提出了自己的设计思路。 关键词 终身教育 终身教育立法 制度设计 作者简介：冷荣芝，北京市石景山区业余大学，副教授，研究方向：经济法、知识产权法。 中图分类号：D920.4 ???????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.128 在我国的改革开放进入新阶段、全球竞争环境日趋复杂的今天，国家之间的竞争以及企业之间的竞争都变成了以人才为基础的科学技术竞争。各国都希望借助终身教育的发展来推动国民素质以及劳动力水平的提升，终身教育的发展水平已经成为关系各国长远发展的关键问题。我国在整体教育水平有待提升、终身教育起步较晚的情况下，如何通過终身教育立法为终身教育的发展提供更大的制度空间、激活各类社会资源进入终身教育领域以为终身教育发展注入强大动力成为我国必须尽快解决的问题。本文在明确终身教育基本内涵及其意义的基础上，分析国家为终身教育立法的必要性，探讨终身教育立法需要先行解决的一些问题并就我国终身教育立法的制度设计提出了自己的思路。 一、终身教育相关问题研究 （一）终身教育及其意义 根据瑞典T.胡森和德国T.N.波斯尔思韦特主编的《教育大百科全书》第4卷中的表述，终身教育是指贯穿人的一生所进行的学习活动，这种学习不局限于儿童和青少年，也不只限于在教育机构中进行，是从婴儿开始贯穿人一生的教育 。 曾任联合国教科文组织终身教育部部长的E.捷尔比对终身教育给出的定义是：“终身教育应该是学校教育和学校毕业以后教育及训练的统和;它不仅是正规教育和非正规教育之间关系的发展，而且也是个人（包括儿童、青年、成人）通过社区生活实现其最大限度文化及教育方面的目的，而构成的以教育政策为中心的要素。” 根据上述表述或者定义，“终身教育”最重要、最基本的观点就是每一个教育活动、教育阶段都只是终身学习的一个部分。终身教育以及终身学习的理念或思想之所以在被提出以后就迅速得到认可并被积极推广，是因为，时代的发展、科技日新月异的变化要求人们不断地学习、充实和完善自己。越来越多的人意识到，无论是在工作还是生活过程中，人们都需要不断的学习各种知识以满足工作和生活的需要，仅仅依靠在学校教育阶段所学的知识和技能根本无法适应社会领域日新月异的变化和需求。 站在国家层面上分析，在当今世界经济形势和竞争格局中，越来越多的国家深刻意识到，全球经济发展已经进入新阶段，经济发展的动力已经由之前的资源、资本转换为科技创新和科技应用。无论是国内企业之间的竞争还是国际上国家和国家之间的竞争，都已经变成了依靠科技和制度创新的竞争，而这种竞争的核心是人才竞争。只有那些拥有更多具有创新意识和创新能力人才的企业或者国家、那些拥有更多高素质劳动力的企业或者国家，才能在激烈的竞争中占据竞争优势。因此，高端人才、适应经济发展需求的高素质劳动力的培养成为各国教育活动确定的、不可动摇的目标。同时，各国也都已经意识到，人在不同的阶段有不同的学习需求，完全依靠传统的包括小学、中学、大学在内的学校教育已经无法让社会公众获得可以应对经济、社会和技术等变化的全部知识和技能。社会公众或者劳动者想要应对主要由科技创新和科技应用带来的瞬息万变的经济、社会发展状态，就必须要不断的进行知识更新和技能提升，需要不断地学习。而这种学习需求需要由持续贯穿人的一生的终身教育活动来满足。因此，各国都意识到了终身教育对于国家发展的重要性，并且开始在国家层面上确定终身教育的发展目标、制定终身教育发展战略。 （二）立法上终身教育的范围 从前述关于终身教育的理论界定可以看出，终身教育是涵盖人的一生所接受的所有教育的概念。但是，从“终身教育”概念的产生背景和人们对它的认知和理解来看，终身教育又显然与先前已经存在的诸如小学教育、中学教育、大学教育等传统教育形式不同。 我们认为，理论上的终身教育应当包括人的一生所接受的全部教育当然是没有问题的。但从立法上讲，我们要在法律上对上述定义下的终身教育活动做出规范和引导，目前的状态下是无法实现的。主要的原因是，我国目前包括学前教育、义务教育、高中教育、大学教育等不同阶段的教育承担着不同的教育功能，也具有不同的特点，很难用一部统一的终身教育法涵盖具有不同特点、承担不同教育功能的不同教育阶段的教育活动。另外，现有的针对前述各种教育形式的法律制度已经在教育内容、教学对象、教学形式以及监督管理等方面形成了各自不同的制度。而且，由于国家要通过不同阶段的教育实现不同的教育目标，这些被分阶段、分散确定的教育目标很难融入到一部统一的法律当中，或者融入统一的法律当中设置统一的目标或者行为规范可能是不科学的。比如，将义务教育和高等教育放到一部法律当中，如何设定教育目标、教育管理制度、如何监管和评价教育活动效果等都是考验立法者的大问题。 因此，我们认为，应当将终身教育区分为广义上的终身教育和狭义上的终身教育。广义上的终身教育包括人的一生在各个阶段接受的各种类型的教育;而狭义上的终身教育应当被界定为“现代国民教育体系”以外的后续教育。 我们是要为哪种终身教育活动立法，这是首先必须要明确的问题。如果我们要为广义的终身教育活动立法，需要推翻或者重构现有的教育法律体系;而如果我们只为狭义上的终身教育活动立法，则是对现有教育法律制度的调整和补充。显然，我们应该选择后者。我国终身教育发展成熟之后，国家要不要站在更高的战略高度就全环节的终身教育实现问题进行制度规划和设计，会不会产生一部涵盖广义上的终身教育活动的法律未可知。但是，在当前状态下，我们应当仅为狭义上的终身教育立法。 在立法层面将终身教育确定为狭义上的终身教育的观点应该也是我们国家在当前阶段的观点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中将终身教育放置在与学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育等教育形式并列的“继续教育”形式中，而不是用终身教育来涵盖现有的各种教育形式，这确认了其中的终身教育活动应属“狭义”的终身教育范围。另外，我国在终身教育领域已经产生的五部地方性法规，都无一例外的把终身教育限定为“除现代国民教育体系外”的教育活动。可见，目前，在国家规划和地方立法层面上，终身教育都被确定为现代国民教育体系外的为社会公众终身发展服务的其他教育活动，属于狭义的终身教育活动。 美国1976年实施的《终身学习法》是目前世界范围内公认的第一部具有较为完备内容的终身教育成文法。该法也并没有在广义终身教育的范围上构建一个庞大而完整的终身教育体系，而是将终身教育放置在某一个教育领域（如高等教育尤其是高等职业教育）进行深度推进。这一做法不仅可以避免（立法）可能出现的“大而空”的弊端，而且以一个需要发展的领域作为切入口，也便于以点带面、突出重点 。 美国《终身学习法》将“终身教育”界定为某一教育领域的教育活动的选择也为我们在本文中的观点提供了支持。 另外，我们认为在对立法上的“终身教育”进行界定时，还需要把终身教育与其他可以为学习者提供学习途径的一般社会活动区分开，比如，新闻媒体的新闻活动、商家为了增加消费者对商品或服务的了解而对商品进行的宣传推广活动、企业为上市而进行的宣传、路演活动等。这些活动在客观上会为社会公众传递很多信息、知识，也会成为某些社会公众学习的途径。但是，由于这些活动虽然起到了“教育”的效果，但是本质上并不是教育活动，不应成为终身教育立法的调整对象。为了终身教育立法更有针对性，我们也不宜盲目扩大对“终身教育”活动形式的解释，致使终身教育失去边界。 综合以上分析，立法上应当规范的终身教育是现行教育形式以外的其他教育活动。它首先是具有教育目的的、有组织的教育活动;其次，此类教育活动满足的是社会公众在其他教育形式中未完成或者不能获得满足的学习需求，比如有些劳动者在工作过程中为了提升职业技能而继续学习一些专业知识的学习需求，社区居民为了丰富精神生活、提升对艺术的欣赏能力而学习艺术鉴赏的学习需求等。 二、终身教育立法的必要性研究 我们想从终身教育立法对我国终身教育发展的作用的角度来分析终身教育立法的必要性或意义。 （一）通过终身教育立法可以为终身教育领域建立法律秩序 终身教育立法可以在终身教育领域建立基本的社会秩序，这是法的秩序价值在终身教育领域的体现。 终身教育作为一类社会活动，而且可以预见的是，基于越来越明显的、突出的和迫切的终身学习需求，在国家的大力推动下，终身教育活动的发生范围会越来越广、参与人数会越来越多、活动内容以及活动方式会越来越复杂，对社会经济发展的影响也会越来越深入。这样一类发生范围广泛、参与人数众多并且对国家各方面都会产生重要影响的社会活动，对其中社会关系的确认以及基本秩序的建立、维系都是法律必须面对和解决的问题，因此，终身教育活动本身就必然会被纳入法律的规范体系中。换句话说，国家当然要为社会领域开展的各类终身教育活动立法，在确认该领域社会关系的同时，也为了在该领域建立符合统治阶级意图或者社会治理意图的社会秩序而设置针对终身教育活动的管理制度等，目标都是为了在终身教育领域建立法律秩序。 终身教育立法的目的或者必要性在于为终身教育这种社会活动设定法律基础，推动终身教育領域形成法律秩序。而终身教育领域法律秩序的形成对于终身教育平稳、有序的发展以及教育效果的发挥都具有基础性作用。 （二）通过终身教育立法可以推动终身教育发展 作为法律体系中的一部分，终身教育法属于上层建筑的范畴。这一点决定了终身教育立法当然要考虑社会物质条件或者通俗的讲是经济和社会发展水平，具体就是我国的教育发展水平以及终身教育社会实践情况等。根据经济基础与上层建筑的理论，作为上层建筑的终身教育法的制定虽然在很大程度上由经济基础即我国的经济水平、社会公众整体的受教育程度、终身教育社会实践活动的开展情况等决定，但是，终身教育立法也并不是完全被动的反映上述经济基础的内容，终身教育立法在制度上的设计会反作用于终身教育社会活动。 这种反作用可能是积极的推动作用，也可能是消极的限制作用。终身教育立法应当发挥立法的积极作用而避免或者抑制其消极作用产生。国家可以在终身教育法中通过顶层制度设计来为终身教育的发展设定目标，激发各类社会主体参与终身教育活动，对终身教育主体的终身教育活动以及终身学习者的学习活动进行引导，以推动终身教育发展、提升终身教育发展质量。在我国的基础教育还比较薄弱，终身教育又起步比较晚、发展水平还不能满足社会经济发展需要的状态下，通过终身教育立法的相关制度设计来推动终身教育发展已经成为我国国民素质和劳动力水平提高、国民经济发展的迫切需要。 （三）通过终身教育立法可以为终身教育活动突破现有制度限制、确定发展的制度空间 之所以这样说，是因为我们通过研究发现，我国现有的教育法律、法规所确定的基本教育制度的内容不能满足终身教育的发展或者会限制实践中终身教育活动的开展。我们认为，包括《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等现有法律确定的我国现有的教育制度对现实中相关教育活动的监管有余、激励和激活不足，这在客观上导致了我国教育资源的使用效率偏低，致使我国的整体教育水平与经济发展水平不匹配，制约了经济社会的发展。 而终身教育需要教育主体、各类教育资源以及学习者都要保持足够高的热情和积极性参与终身教育活动。因此，国家需要专门结合终身教育的特点为学习者范围广泛、学习内容多样、需要更加灵活多样的教育服务形式的终身教育活动制定专门的法律，以让终身教育活动可以摆脱现有教育制度的束缚，获得更大的发展空间，以在更大程度上激发我国终身教育领域的活力。 三、终身教育立法需要先行解决的问题 根据法学的一般原理，立法的目的是为社会活动设定行为规范，以保证社会秩序，提升社会管理效果。国家想要在终身教育领域立法为该领域的社会活动设定制度框架和行为规范，需要先明确或者解决以下几个问题。 （一）明确国家在终身教育立法上的目标 国家想要通过终身教育立法实现什么样的目标是终身教育立法首先要明确的问题。站在终身教育的角度，国家是要规范终身教育的秩序还是激活社会资源在终身教育领域发挥作用、推动终身教育的发展，立法目标不同、出发点不同决定了立法包括指导思想、基本原则在内的制度设计基础的不同，也影响国家在终身教育上的法律条文的最终呈现。如果国家的立法目标是要规范终身教育领域的社会活动，那么立法主要采取的方法或者核心特征是设定针对终身教育活动的监督管理制度和很多非常细致具体的行为规范;而如果国家的立法目标是激活各类社会资源进入终身教育领域、鼓励各类教育主体在广泛范围内采用各种灵活多样的教育方式开展满足学习者各类学习需求的终身教育活动的话，则多会在立法中采取开放态度，多设置鼓励性的规范，而较少设置限制性规范。 虽然在国家和地方政府以及很多社会力量的大力推动下，我国的终身教育确实已经有了快速的发展，但是，不得不承认的是，由于我国的整体教育水平发展不够，国民整体受教育程度偏低，这在很大程度上影响了公众对参与终身学习的必要性和重要性的认知，进而限制了他们参与终身学习的热情和积极性，当然会制约终身教育质量的提升，致使终身教育无法发挥其应有的效果。可以说，我国的终身教育发展水平还不高，不但远远不能满足我国经济和社会发展对国民素质和劳动力水平的要求，落后的教育发展水平尤其是落后的终身教育发展水平与经济、社会的快速增长状态不匹配，甚至可以说落后的教育水平制约了经济和社会的发展。 在今天，非常显而易见的道理是，仅靠以义务教育、高中教育、高等学校教育以及学校的职业教育等的现有教育体制中的教育形式，根本无法帮助民众和劳动者一次性获取将来的生活提升和职业发展所需的所有知识和技能。无论是自身的发展、职业的提升还是生活水平的提高，都需要社会公众或者劳动者在工作和生活过程中不断的补充新的知识和技能。而获取新的知识、技能以促进个人发展、进行职业提升等的重要途径就是接受终身教育服务，参与终身学习，不断根据发展需要进行各方面的学习。 基于上述分析，我们认为，在确定终身教育立法的目标时，国家站在推动经济和社会发展的高度确认终身教育的重要性和必要性是非常重要的。而且，在我国终身教育的社会实践尚未成熟、尚未有充分的展现、大量社会教育资源尚未被激活的现实状态下，在认识到终身教育对国民素质和劳动力水平提高以及国家发展的重要性之后，国家在终身教育立法中所持的态度当然首选“推动发展”而不是“监督约束”。 因此，我们认为，国家在终身教育立法时应当将激活各类社会资源进入终身教育领域、鼓励各类社会主体开展满足社会公众各种学习需求的终身教育活动为目标，在制度上为终身教育领域确定足够的发展空间。这在给各类终身教育主體开展教育活动的主动性、灵活性的同时，也有利于他们通过更有针对性的学习内容、灵活多样的教育形式、个性化的服务方式等激活社会公众的终身学习需求，在根本上推动我国终身教育的发展。 （二）明确终身教育法应当归属的法律部门 法律部门属于法学理论上的概念，是根据一定的标准和原则对现行法律进行归类和划分，同类法律规范形成某一个法律部门。法律部门的划分标准首先是法律调整的对象，其次是法律调整的方法。法律的调整对象即法律所调整的社会关系或者社会活动的类型。如调整行政主体与行政相对人之间行政管理关系的法律规范的总和构成行政法部门，调整平等民事主体之间法律关系的法律规范的总和构成民法部门等。 国家在通过立法对某类社会行为或社会活动进行规范时，需要首先明确所要规范的社会行为或社会活动的属性，即这些社会行为或社会活动属于民事行为、行政行为还是犯罪行为，对于不同类型的行为，国家在立法时的态度是不同的，而这种立法态度的不同反映到法的调整方法上就是不同的。要为终身教育立法，必须首先要明确要为终身教育立什么性质的法或者将终身教育法归属于哪一类法、哪一个法律部门。不同类型的法或者不同法律部门的法，调整对象不同、调整方法不同，反映到具体的立法上就体现为立法原则不同、立法技术不同，最终呈现的法律制度的科学性和合理性程度也不同。 目前，我国的法学理论上以及实践中都把教育类的法律归属在行政法这一法律部门内，因此，终身教育法也会被确定性地归入行政法部门并且具有行政法的属性。这一归类和属性的认定会让终身教育立法在基本原则、法律框架、法律规则的内容以及调整方法等很多方面具有行政法的特征，这一点在理论上和立法实践上可能都无法突破。 但是，基于对现有教育法律制度内容的分析和我们对终身教育发展所需要的制度空间、制度环境的期望，我们认为，虽然作为终身教育立法的法律应当归属于行政法，更多体现国家在终身教育领域的行政管理体制，但是，对于社会领域大量发生的终身教育活动和学习者的终身学习活动来说，他们的行为更多的应该归属于“民事行为”的范畴。因此，终身教育立法在明确确立我国在终身教育领域的行政管理制度的同时，应当尊重终身教育服务主体和学习者在开展终身教育活动、进行终身学习行为过程中的“意思自治”。尊重终身教育活动中教育者和学习者的“意思自治”，一方面是因为我们无法穷尽社会领域具体的终身教育活动和学习活动的行为表现形式，因而也就无法为此类社会活动设定清晰明确的行为规范（而法律规范应当清晰明确。）;另一方面，为了激活各类社会资源，提升终身教育水平，为我国的劳动力水平提高、国民素质的提高发挥积极作用，法律应当鼓励和引导各类社会资源以各种方式开展内容丰富多样的终身教育活动，以激发和满足社会公众的终身学习需求。“意思自治”在很大程度上给了社会主体活动空间，有利于激发其行为活性，当然也有利于相关资源效率的发挥。 结合以上分析，终身教育立法会毫无悬念的被归属于行政法范畴，其核心内容是确立终身教育领域的行政管理体制。但其中包含对终身教育领域社会活动的立法态度，主要体现的应当是对各种社会资源参与终身教育活动的鼓励、支持、引导和规范。两部分内容的立法目的不同，法律条文的设计方法也不同。关于终身教育管理体制的法律条文更多的应该属于强制性规范，以保证我们管理体制的确定性以及管理主体职责的明确;而关于终身教育主体活动的法律条文更多的应该采用任意性规范，终身教育主体的类型、终身教育主体的产生或者资格、终身教育主体的活动方式、服务内容等等，均应当采用开放性条款，以调动各方面的教育资源、激发各类主体创新终身教育方式、手段、措施，为终身学习者提供能够满足其学习多样化需求的终身教育活动。 （三）明确终身教育法与现行其他教育法律制度的关系 我国现有的教育法律体系包括《教育法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等涉及国家教育制度的法律，还包括《教师法》《民办教育促进法》等针对专门群体或者社会活动的法律，这些构成我国现有的教育法律体系。要为终身教育立法，还必须要明确终身教育法与现有的其他教育法律、法规应当是什么关系。 在我国现行教育法律体系中，包括《义务教育法》《高等教育法》等在内的针对具体教育形式或者教育阶段的法律，因为属于行政法的范畴，所以，立法技术上主要呈现的是确立监管制度类的规范。另外，为了保证国家基本的教育水平，我国在《义务教育法》《高等教育法》等教育法律制度中都确立了比较严格的监管制度，这使我国的主要教育制度呈现出明显的重监管、轻激活的特点。即便国家在《职业教育法》中给我国的职业教育发展提供了相对宽松的制度环境，比如职业学校、职业培训机构可以举办与职业教育有关的企业或者实习场所，职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员担任兼职教师等等，但是，主流职业教育学校或其他职业教育机构面对基本算是整齐划一的入学标准、相对严格的教学规范要求，这些职业教育类的教育主体想要灵活开展各类职业教育活动仍然受到诸多的限制。 我们认为，因为终身教育活动具有与传统教育活动完全不同的特征，面临不同的问题，因此，终身教育法也理应有不同的制度设计。同时，我们目前也不具备打破现有的教育体系构成，或者，在现有的教育体系的各个部分已经相对成熟和稳定的状态下，强行在各个部分嵌入终身教育内容的立法条件。因此，我们能够明确的态度或者思考的方向是：一方面，终身教育立法不能采取国家在其他法律制度中针对其他教育形式的监督管理制度设计。另一方面，终身教育立法是在我国现有教育领域法律体系已经比较成熟和稳定的情况下出现的新的教育立法，理应融入当前的教育法律体系、形成《教育法》的下位法。 我们目前不具备对现行教育法律制度进行大调整和大变革的社会条件以及立法能力，在这种情况下，要大力推动我国的终身教育发展，可以在保持现有教育体系构成稳定的情况下，单独研究终身教育问题。终身教育法在坚持教育法律基本属性的前提下，制度设计上力争有所突突破，为终身教育发展提供空间和动力。 在持续学习成为国民或劳动者适应社会发展的必然选择，鼓励或者帮助国民或劳动者参与终身学习活动成为国家发展的重要策略的今天，终身教育已经成为我国教育体系的重要组成部分，与此对应，终身教育立法也理应成为我国教育法律体系中的重要构成部分。而且随着终身教育活动的广泛开展、也随着终身教育在劳动力水平提升、国民素质提高过程中的作用日益明显，终身教育法律在我国教育法律体系中的地位和作用也会更加突出。 四、终身教育立法的主要制度设计 我们在前期大量研究工作的基础上，就我国的终身教育立法形成了以下的制度构思或者设想。我们认为，除我们在前面陆续提到的一些观点和想法以外，我国的终身教育立法中应当重点做好以下制度设计。 （一）建立由教育行政部门主管、其他行政部门协同的管理体制 这是因为终身教育活动首先属于教育事业，理应由国家的教育行政管理部门来主管。但是，由于终身教育活动涉及的领域非常广泛，需要其他部门就各自领域内的社会公众的终身学习活动与教育行政部门进行协同推动。举个很简单的例子，由于民政部门负责包括社区居民各种学习活动在内的各种管理活动，那么，在针对居民开展的终身教育活动就可能需要民政部门的牵头或者协助开展;由于人力资源和社会保障部门负责企业的用工关系以及就业、劳动力素质提高等工作，那么，面对下岗失业人员的再就业培训或者企业员工的综合素质提升、职业技能拓展等培训，可能需要由人力资源和社会保障部门出面组织和推动，由具体的终身教育主体开展教育教学或者培训活动;而针对妇女儿童的一些诸如家庭教育、预防青少年犯罪等等的教育培训活动，妇联等社会组织在其中的组织和推动作用就不可或缺或者有了妇联的介入、推动，相关教育活动的开展可能就会更顺利、效果有更大的提升等等。 总之，终身教育活动的广泛性、多样性特点决定了单靠教育行政部门无法有效实现管理和推动，因此，终身教育法应当建立由教育行政部门主管、其他行政部门在各自职责范围内配合教育行政部门做好终身教育管理和推动的协同管理体制。 （二）在教育行政部门建立专门机构管理和推动终身教育发展 鉴于终身教育法律制度不但是我國现有教育法律制度的重要补充和完善，而且直接关系到我国终身教育的发展质量、发展速度以及终身学习者的学习效果，并将对我国学习者自身素质和劳动力水平产生重大影响，进而会对我国社会和经济发展产生深远影响，因此，建议国务院教育行政部门设立专门机构管理终身教育活动，以官方力量推动终身教育发展。专门机构行使专门的管理职责，有利于实现高效率的管理，提升管理的科学性和针对性。 根据教育部网站的资料，目前我国教育部内部设置26个司局机构，这些司局机关的具体职责我们不去研究，也不讨论这样的机构设置在教育管理上存在的问题。在教育部机构设置中，与现行各种教育制度相适应的是基础教育司、职业教育与成人教育司、高等教育司，这些是专门针对不同教育制度或教育形式的管理部门，在各自的职权范围内对义务教育、职业教育和成人教育、高等教育等实施专门管理。由于终身教育活动的广泛性、多样性以及对国家教育发展的重要性，我们认为目前这样的机构设置不能满足对终身教育活动的管理需要，在教育行政部门建立专门机构负责终身教育的管理和推动工作是十分必要的。因此，我们希望国家能够针对终身教育建立专门管理机构。这个专门机构可以在管理终身教育活动、推动终身教育发展的同时，建立专门的研究和监管平台，开展针对终身教育活动的数据收集、统计、分析和数据应用工作，动态评估各方面的效果，包括政府管理效果、服务提供者的服务效果、学习者的学习效果等。这些有针对性的、专门的工作可以为我国终身教育发展积累数据、经验，为我国终身教育的后续发展奠定基础。 （三）坚持终身教育领域相关制度的开放性 我们认为，鉴于终身教育本身具有的广泛性、多样性特点，终身教育领域的服务主体、服务内容、服务形式或方式以及教师队伍等，都应当具有很大程度的开放性。终身教育法应当在这些方面保持开放性，给终身教育留出足够的创新和发展空间。 1.坚持服务主体的开放性 终身教育法应当允许各类主体进入终身教育服务领域，以激活社会领域的各种资源进入终身教育领域，满足社会公众具有广泛性、多样性的的终身学习需求，推动终身教育的发展和教育质量的提高。 作为国家教育体系的一部分，在终身教育领域，国家应当在坚持政府主办教育、推动终身教育发展的基础上，鼓励各类社会主体利用各类教育资源参与终身教育活动，激活各类社会资源在终身教育领域发挥积极作用。 政府投入設立的包括高等学校、职业学校等在内的各类教育主体均可以参与终身教育服务的提供，或者即便不具体开展终身教育服务活动，也应当在自身的教育业务范围内对学习者开展与终身教育、终身学习有关的知识、观念的教育，为学习者的终身学习奠定知识或者思想基础。但是，我们仍然坚持认为这些已经被赋予专门教育职责的教育主体应当保持主要精力做好本质范围的教育工作，为实现国家在不同领域的教育发展目标发挥各自的作用。因此，这些教育主体不能因为提供终身教育服务而影响自身教育职能的实现，仅在自身教育职能范围内承担终身教育责任。 在国家主导设立的学校或者其他教育机构中，除了一些国家认为有必要限定其在特定领域发挥教育职能、不希望其活动范围过于宽泛的学校或其他教育机构（如清华大学、北京大学或者其他的诸如985、211类的大学）以外，国家可以把其他包括成人学校、开放大学、职业类高等学校或者应用技术类高等学校、社区学院、老年大学等在内的各类学校及其他教育机构规定为终身教育活动的主要主体，范围可以非常广泛。这样一方面可以让国家在最大范围内调动可以利用的教育资源进入终身教育领域，另一方面也可以让尽可能多的教育主体在法律上获得参与终身教育的机会以及发展空间。 国家还应以《民办教育促进法》为依据在终身教育立法中允许并且鼓励各类民间资本进入终身教育领域，允许这些民间资本以市场化的方式为学习者提供灵活多样的终身教育服务，在市场规律的作用下为终身教育挖掘和积累更多优质、高效的教育资源。我们认为市场化主体在终身教育中扮演着不可替代的角色，在减轻财政压力、弥补财政投入不足问题的同时，市场竞争也会优化教育资源配置、提升资源的使用效率，终身教育收费服务会激发市场主体的积极性、创造性，为社会公众提供优质的学习资源。在社会力量进入终身教育领域的问题上，国家应当实施负面清单制度，明确不允许社会主体进入的领域以及不允许出现的行为，其他则“非禁即入”，允许各类社会主体在法律允许的范围内开展各种形式的终身教育活动，以激活各类社会资源为终身教育的发展发挥积极作用。 2.服务内容、服务形式的开放性 基于终身学习需求在内容上的广泛性、多样性以及学习者在学习方式上的多样化需求，在教育内容以及服务形式的问题上，终身教育法也应当采取“负面清单”制度，即只要不是法律禁止的，终身教育主体可以针对终身学习者的学习需求就各种内容、以各种形式开展终身教育服务活动。 3.服务收费的开放性 服务收费上的开放性，一方面是指国家在终身教育领域无须在终身教育服务是否收费以及如何收费上进行统一的规定，另一方面是就服务的收费标准上不做统一的规定或者要求。之所以持该观点，是因为终身教育确实具有不同于其他教育的特点。义务教育是国家为了保证基本的国民素质和国家的基本教育水平的制度，为了实现国家要保障所有适龄儿童和青少年都必须接受必要的义务教育这一目标，国家在义务教育采取强制的免费教育，不允许教育机构向学习者收取学杂费。国家为了提升国家整体的劳动力水平，在职业教育领域也坚持大力的财政投入，进行职业教育的资源建设。而终身教育是满足全体社会公众基于各自的工作、生活需要而产生的学习需求的活动，该类教育活动虽然在整体上仍然是国家发展的重要保障和迫切需求，但是，却与其他教育阶段不同，具有明显的满足个体需求的特征。在这种情况下，国家在坚持教育由国家主要投入，在很多影响国民整体素质和劳动力水平的教育项目上，如农村劳动力人口的职业技能教育、社区居民的基本文化知识培训等方面可以采取不收费、低收费政策以外，其他诸如丰富文化生活、提升职业技能的终身教育服务应当采取市场化的收费方式。在通常情况下免费或者低收费的教育服务所取得的教育效果往往比较低，影响相关教育的投入或者教育资源的使用效率。因此，坚持必要的收费制度，既可以避免国家财政承担过重压力，也可以提升教育资源的使用效率。 对于民办营利性终身教育主体的教育服务收费问题上，国家更应该尊重市场的作用，依据《民办教育促进法》给予民办教育主体提供教育服务时的收费自主定价权。这样虽然有可能在客观上会限制有些学习者的学习机会和学习选择，但是，整体上和常远看，都更加有利于市场产生优质的教育资源、提升资源的使用效率、促进我国终身教育向高质量发展。 当然，国家可以就收费设置相应的管理制度，比如公办学校收费标准的审批制以及民办学校收费标准的备案、公示制度等等。这些制度的设置不是为了限制终身教育服务活动的收费以及收费标准，而是为了在获取相关信息的基础上进行必要的管理以及在出现有关纠纷或者社会问题时进行事后的审查和监管。 4.教师队伍的开放性和灵活性 我们认为，无论是终身教育活动的广泛性、多样性的需求，还是教师队伍自身带有的局限性，都使得国家统一的教师资格制度下建立或产生的教师队伍不足以满足终身教育活动的开展要求。为了满足终身学习者各种各样的学习需求尤其是他们对实践性很强的知识和技能等的学习需求，国家在积极加强终身教育教师队伍的培养、培训的基础上，应当允许具备开展终身教育服务活动能力的、符合条件的专业技术人员、企业高级管理人员、高级技术工人等人员进入终身教育的“教师”队伍。在允许哪些人进入终身教育“教师”队伍、允许其作为“教师”为终身学习者提供终身教育服务这个问题上，我们认为国家仍然应当持开放态度，即不设置具体条件而只设置“负面清单”，即只规定哪些人或者具有哪些情形的人不得在终身教育活动中担任“教师”角色，除此之外，其他人都可以利用自己的或综合能力或一技之长在终身教育活动中承担教学工作。 |
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