| 标题 | 公益林投融资市场化的法律分析 |
| 范文 | 摘 要 目前公益林投融资以政府财政支出为主导，本文将从补偿制度、投融资渠道、市场准入监管与退出程序、风险防范机制等方面分析公益林现状并提出相应的对策，探索市场化运行机制，实现资源最优配置。 关键词 公益林 投融资 市场化 法律分析 作者简介：宋浩，中国计量大学法学院。 中图分类号：D922.28 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.268 一、公益林投融资现状及问题分析 目前我国公益林投融资渠道研究主要集中在政府财政领域，投融资市场化渠道的内容并不多见。而公益林投融资问题从来不是一个孤立的问题，它涉及公益林的所有者、管护者、开发利用者、投资者、消费者甚至政府等法律主体之间的利益纠纷。它需要民法、合同法中平等原则的考量，需要的是通过一系列法律规制实现权利义务交换成本的最小化，以促进交易的发生，激发公益林市场的活力。只有符合法律主体理性期待的法律，才容易被人们接受和自觉遵守。 （一）补偿制度存在局限，投融资渠道单一 以桐庐县为例，非国有损失性补偿资金支出占公益林总支出均超过80%，其中大部分资金用于补偿林权所有者，公益林管护的支出不足20%。根据另一组数据，桐庐县公益林有1054946亩为省级以上重点公益林，占比88.32%;一般公益林只占比11.68%。2017年重点公益林补偿标准是31元/亩，市级公益林25元/亩，县级3元/亩。以上数据可以得出初步结论：重点公益林占比极大且政府对重点公益林的财政投入力度较大，这说明桐庐县从2015年开始的公益林扩面工作是比较成功的，但也反映出公益林投融资的渠道和结构单一。越来越多的森林变更为公益林，补偿标准也在逐年提升，但目前公益林建设经营资金仍然依靠政府财政，政府通过补偿与计划拨款将资金注入公益林行业，而利用补偿资金进行公益林开发经营的项目制度设计不尽如人意。 现行法律对于公益林的补偿制度在不断完善，但在扩大公益林建设资金来源方面仍有不小的限制。我国《森林法》中规定对提供生态效益的防护林和特种用途林进行国家补偿。2004年正式实施中央生态公益林生态效益补偿基金制度。2014年修改的《环境保护法》中也提出了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。虽然补偿制度在不断完善，但无论哪部单行法都没有很好地体现出公益林投融资市场化的思想，公共财政投入与建设经营实际需要之间的不平衡问题日益突出，补偿资金之于公益林建设不过是杯水车薪，法律制度对于公益林市场化期待的激励结果似乎事与愿违。另外，由于公益林本身就具有生态价值和经济价值，因此讨论公益林的生态补偿问题不可忽视的便是市场因素，所以割裂市场机制而依赖政府内部财政预算和政策来调节公益林投融资是剑走偏锋而又缺乏效率的行为。 （二）市场准入、监管、退出程序不够规范 公益林具有公益性、社会性，或者说环境本身就具有公共物品属性。相比于为了满足自己的目的而消耗公共物品的权利，人类之于自然共同体的特殊之处应在于对生态保护的责任。 现行的公益林投资行为中，投资主体主要是国家和地方政府，公益林的营造和管护主要是由国家委托国有林场承担，而且由国家财政承担林场的护林员工资和公益林管护费用，社会资本在投融资中的作用非常微弱。2018年国家发展改革委和商务部发布的《关于印发〈市场准入负面清单（2018年版）〉的通知》规定“未获得许可，不得从事林木经营或在林区开展生产经营活动”，但公益林市场准入与退出的程序含糊不清，企业等社会资本在公益林的门口徘徊，却始终迈不过这道市场准入的门槛，政府的监管职责也就无法落实。 （三）风险防范机制不完善 通过分析2017年度省级以上公益林受益情况 得知，桐庐县受益人口数为213698人，而受益人口人均年补偿金额只有123元，远低于农村居民人均纯收入。依托公益林资源开办农家乐的有466户，占受益农户数的0.46%。由此可知，单纯的资金补偿“治标不治本”，用补偿资金弥补公益林经济价值的损失，不仅无法满足人们对于预期经济收益的期待，而且尚未开发的林地、林木、森林环境也是一种资源的闲置。而鉴于公益林生态效益具有产权界定困难，计量水平限制等的特点，投融资主体对公益林生态效益直接参与市场的认知程度不足， 社会资本难以主动流入。目前林权所有者及附近居民可以通過开办农家乐实现额外收入的成本风险转嫁，但在生态服务交易市场、碳汇市场、水文市场等如果不能开拓其他投资风险较小、收益回报率较高的公益林项目，经营成本难以得到弥合的话，就会降低公益林对企业和社会投融资的吸引力。 二、公益林投融资市场化相应对策 （一）在公益林评估分级基础上拓宽市场化投融资渠道 公益林有优劣之分，在面积、林分 质量、生物多样性等不同属性上可能也存在较大差别。对公益林进行分级并完成不同阶段的投融资以使公益林资源得到合理充分的利用。目前，对森林资源资产评估主要包括对森林、林木、林地、森林景观、森林生态等的评估，评估方法也有市场法、收益法和成本法三种资产评估基本方法， 但要适用于公益林就需要结合公益林的特有属性分析。 1.基于不断完善的公益林大数据分析以及实践调查建立起一套相对完整而灵活的公益林评价体系，以政府专门部门为监管机构，以专业研究机构或者企业（无利益冲突）为评估机构，对项目进行评估与监测并进行公示。在评估过程中，厘清多方的权利义务关系与政府权利义务的边界，将评估分级交给规范、严谨的合同规制，可以很大程度地避免“由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务” 这种由违约造成的消极责任。 2.制定资源配置规则，使投融资主体与公益林项目完成合适的匹配，达到帕累托最优，避免项目过大或过小造成资源的浪费。公益林资源大多属于国家或集体所有，因此公益林资源的配置离不开国家（政府）的作用，政府通过较成熟的招投标和拍卖制度选择能使公益林资源达到最优配置的主体，各种类型、不同能力的企业也可以根据公益林项目的不同情况和自身的基础能力来决定是否参加招投标和拍卖，这种公私合作治理模式将市场与政府的优势结合起来，实现公益林资源的最优配置。 （二）规范市场准入、监管、退出程序 社会资本的进入与退出需要法律上的程序性规范，政府的监管是保证权利得以完整、义务得以履行、责任得以承担的必要路径。公益林投融资需要有一个良好的法律与政策环境，规范市场准入、监管、退出程序。 1.市场准入：对私人主体参与投融资的资格进行审查，对其真实性进行确认，即不仅要保障“所有受影响的公民有平等的机会和权利来表达他们的想法和利益”，而且还要建立相应的环境民事诉讼、环境刑事诉讼等机制来保障他们权利的落实。私人主体通过真实的表达参与到公益林的管理和经营过程中，有利于权利与义务的恰当对接。 2.市场监管：公益林投融资的内容应该用合同加以规制，政府需要灵活转变角色定位。比如在作为具体的利益相关人参与公益林投融资时，政府应与私人主体处于平等地位，尤其需要避免对合同的随意废止行为。政府随意废止制定的文件或合同，如果没有适格的法律程序，显然就是违法的行为，这会对合作方的利益造成损害。而在政府作为监管者时，中立与公平就显得尤为重要。政府作为监管者，应当明晰交易各方的法律责任，还有义务协助处于弱势的公益林经营个体筹募到资金。 3.市场退出：进入市场的参与主体的资格不符合要求时将会启动退出程序，在合同废止或者满足退出条件时，一方的退出应当避免对公益林本身造成太大的损害。而违法行为的被迫退出带有惩罚性与补偿性，违法者对相对人、公益林的赔偿以及被迫退后弥补相应的损失都需要在交易中明确法律责任的承担问题。 （三）降低公益林建设项目风险 任何投资都是有风险的，我们不能指望依靠某个或者某几个工具就可以完全消除风险，只能尽可能减低风险。公益林建设具有产权划分不明确、林业信息高度集中、建设周期长、投资需求量大、交易市场不规范等特点，种种因素制约了社会资本进入公益林行业的资格与机会。因此，建立起一套风险金融工具来保障项目的完成与公益林的发展是有必要的。参考美国农业风险管理机构——农业风险管理局（Risk Management Agency，RMA），在国家林业局增设林业风险管理机构，以协调各有关职能部门间的关系和政策。 我国公益林建设可以尝试通过林业保险降低项目风险。 对于林业保险可以从大型综合保险企业和专门林业保险企业两方面考虑。一方面通过政府鼓励大型保险企业设立林业相关险种，降低公益林建设中可能出现的各种风险。大型企业一般保险能力强，业务多因而利润赚取的方式多样，可以支持林业险的增设。另一方面，建立专门的林业保险企业，专项的单一的險种可以保证专业能力的厚实，对公益林的管理经营也能给予指导作用，而盈利方面就需要政府的阶段性补贴，提高对森林保险的保费补贴比例。 三、结论 公益林投融资渠道和主体单一，也缺乏有效的风险防范机制。因此，想要解决这个问题，就需要拓宽渠道，吸引社会资本进入公益林市场，并规范市场准入、监管与退出程序，完善风险防范机制。唯如此在公益林建设中才可能吸引多元化资本，保证资金流通以及防范风险、稳定资金链。 注释： [美]罗德里克·费德泽·纳什.大自然的权力[M].杨通进，译.青岛：青岛出版社，1999年版，第7页. 《关于上报桐庐县2017年度公益林建设和管理自查总结的报告》（桐农林﹝2017﹞199号）. 向建红.我国生态公益林市场化投融资渠道研究[D].福建农林大学硕士论文.2006年，第20页. 林分，指内部特征大体一致而与邻近地段有明显区别的一片林子。一个林区的森林，可以根据树种的组成、森林起源、林相、林龄、疏密度、林型等因子的不同，划分成不同的林分。不同的林分，常要求采取不同的森林经营措施。 《中评协关于印发〈资产评估执业准则--森林资源资产〉的通知》（中评协〔2017〕41号）. 张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社.2011年版，第122页. 秦涛.中国林业金融支持体系研究[D].北京林业大学博士论文.2009年，第221页以下. |
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