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我国地方土地财政问题研究

范文

张若愚吴培豪

【摘要】本文基于我国地方政府目前面临的土地财政问题，从增长和经济发展辩证关系的视角分析了土地财政的成因和导致的问题，阐述了增长与发展的辩证关系，并从政策法规和土地财政的经济方面提出了对策建议。

【关键词】土地财政；经济发展；居民福利

一、引言

当前，我国土地财政对于地方政府财政收入的贡献越来越大，并呈现不断上涨的趋势。据统计数据显示，房价上涨，地价上涨明显。党的十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”，再次强调了住房社会属性而不是经济属性，土地财政对于住房和居民福利的影响不容忽视。

二、土地财政的构成因素

1、现行制度存在的问题

（1）土地财政是指政府依靠出让土地使用权而获得财政收入以维持公共预算和支出的财政。由于在我国土地属于国有资源，故能够转让的只有土地有期限的使用权。这就使得国有资产的代表人——政府成为了唯一有权可以向其他社会阶层转让土地第一手使用权的特殊利益阶层。政府主导的土地财政的不断转让，价格的不断上涨导致改革开放40年来中国土地价格翻了30余倍，使得中国时至今日土地价格依然居高不下，数次试图平抑地价的政策成效都不十分明显。

（2）现行的财税制度也是造成中国土地价格高居不下的重要原因之一，事权与财权严重的不匹配，财权的向上集中，地方政府所辖人民群众对生活质量更高的要求使得地方政府不得不寻找其他的途径以弥补巨大的财政资金缺口。

（3）现行行政官僚体制的弊端也使得土地财政和高价问题日益突出。政府之中行政第一长官几乎拥有对行政事务绝对的权利，主管各个行政事务的领导也很少遇到外力的干涉，这为权利寻租提供了便利的条件。土地财政本就是地方政府财政的重要组成部分，经济规模相当可观。主管土地财政的官员腐败问题自然不会少发。

此外，中国行政績效考核体制在改革开放以来的数十年中一直坚持以片面的经济增长为指标衡量政府官员的政绩，造成政府官员为了增加所在地区的经济总量而盲目的发展一些产业，出让土地就是一个增长政绩的主要来源。

2、历史根源

1994年实行分税制改革，将中央和地方税制体系分开管辖，将消费税的全部、增值税的75%纳入中央财政之中。2002年又将所得税改为中央与地方共享。这些税制改革措施使得中央与地方财政比例急转直下（从1993年的78%下降到1994年的44.3%）。与此同时，地方政府的事权不减反增，财政支出的比例一直维持在70%左右。[1]这也是造成地方政府财政收入巨大缺口的根源。

但这样的历史根源也并不是没有理由，中国上世纪自改革开放以来，社会经济持续发展，现代的财税体制也在不断地探索与实践之中。1988年，对土地的使用实行有偿使用制度，按照使用面积来交税。税收由中央和地方之间五五分成。1989年，凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政。其收入40%上交中央财政，60%留归地方财政，并且将国家获得的土地使用权有偿收入，界定为土地使用权的出让金。这样的土地财政政策，与改革开放以来中央政府的巨大投入等一系列因素造成了中央财政的严重不足，才有了后来的分税制改革。

三、地方政府土地财政造成的问题

1、住房方面

由于住房面积在一个城市之中所占的比重是最大的，故城市新建设用地的大部分也被用来修造住宅楼群，所以政府对土地财政的出让问题必然引起住房问题的变化。

2016年四季度末，全国105个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价分别为3826元/平方米，6937元/平方米，5918元/平方米和782元/平方米，环比增速分别为1.43%、0.96%、2.48%和0.64%。[2]从数据中可以看出，2016年中国城市用地价格中增长速度最快的是住宅价格。但从居民收入增长的角度来看又是怎么样的呢？全年全国居民人均可支配收入23821元，比上年增长8.4%，扣除价格因素，实际增长6.3%；全国居民人均可支配收入中位数20883元，增长8.3%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入33616元，比上年增长7.8%，扣除价格因素，实际增长5.6%；城镇居民人均可支配收入中位数31554元，增长8.3%。[2]

从国民收入增长的角度来看，城镇居民收入的增长快过了城镇房价的增长。即假设国民经济的增长在全体社会成员之间是平均分配的，国民将收入的部分都用于增加自己的住房消费，这样国民经济的增长就可以抵消房价的上涨。但这种假设在发展资源本就配置不均的市场经济之中是不现实的，经济增长在全民之中分配不均性更导致了低收入阶层在住房等方面的不均性。

所以值得我们思考的是，国民生产总值和人均国民收入之中有多少是赋值在贫困人口身上的，这一年的国民经济增长使得国家有多少资源被用于住房福利和保障，这两者才是解决住房问题的关键。理论依据为经济增长的影响，在很大程度上取决于经济增长的成果是如何使用的。[3]效率固然很重要，但同时不能忽视分配的作用。由土地财政导致的住房问题，相关政策的制定者应该了解到，一线城市里的住房价格上涨不到百分之一，对于这个城市里面的中产阶级及以上阶层的成员来说当然不算什么，但是对于社会阶层之中后三分之一的人来说，上涨的这一点可能就会给他们的生活带来问题，在考虑买房子的同时就不得不去考虑降低自己对其他事情分配的收入，降低自己的可行能力，这就是对于一个经济增长的社会来说，经济增长没有带来发展，人民尤其是社会较下阶层的人民生活质量反而降低了。

从图中我们可以看出，居住已经成为了居民消费中仅次于食物支出的部分，一旦房价进一步上涨，在保证温饱的前提下，其他类似于文化娱乐、交通之类的自由将会被无形的剥夺。这也说明，经济增长和经济发展是有区别的，增长不一定意味着发展，有时甚至会带来倒退。土地财政对住房带来的问题，会进一步对城市居民的生活带来一系列的连带问题。

2、地方政府运营方面

（1）售卖土地对于地方政府来说可能会带来一定程度上的财政收入和地方经济指标增长，为地方政府公共设施建设提供资金。但是无论一个地方还是一个国家，土地资源都是非常有限的，具有很强的稀缺性。对于土地的出让应该具有科学性和计划性。长期依靠大规模售卖土地对土地资源来说是一种无形的、无规划的浪费。一旦土地售罄，地方政府财政收入来源将难以保证，依靠土地财政资金维持的各类公共设施项目将难以为继。

（2）同时，市场本质上是无序的，各个经济个体之间缺乏统一的规划，在促进竞争的同时也存在着资源浪费的现象。从各个城市的角度来看，当今中国城镇土地被地方政府大量地、垄断式高价出售给开发商，这些土地资源被过量的开发成房地产项目，地产商人为了收回成本并同时取得一定的利润，在出售价格的基础上大幅度抬高价格，这样使得作为城市消费主体的中产阶级消费不起住房，同时大量的住房堆积又造成了土地资源的浪费。以陕西省为例，2016年陕西省商品房待出售面积增长29.4%。[4]本该用于发展新兴科技产业用地、扩展公共服务用地被用于建造住宅区，而这些住宅区却又不能被充足的消费。从整个国家宏观上来看，城市住房用地的进一步扩大使得国家总体耕地更加紧缺，国家的粮食安全也受到了不同程度的威胁。

3、政府财政代际之间的不均

由于土地资源的有限性，某一届政府如果将土地资源转让过多，导致原有的土地资源存量不足，使得下一届政府没有可用于出让的资源。或者转让土地资源更少，使得在市场之中的地价上涨到不合理的程度。对于下一任政府来说，就会面临着土地资源不足的资源供给问题或者地价过高导致的民生问题，土地财政在代际之间就具有明显的不可持续性。长久永续发展才是政府财政政策对于一个地方，一个国家的社会经济发展之中应有之意。

四、增长与发展关系的辩证表述

1、增长对发展的影响

经济的增长对于一个国家提高人民生活水平具有重要的意義，经济总量的增长可以使得一个地区有更多的物质财富用以分配。以土地财政为例，地方政府出让土地财政的收入有相当的比例被用于投资于地方所辖区域内的基础设施建设，用于发展地方的经济和民生。从这一点来看，土地财政确实也为地方政府和群众带来了一定的积极影响。但同时，这种投资是片面的，据统计显示，土地财政收入的增长显著提高了投资周期短、资本化程度快的生活性公用设施供给水平，如城市的燃气和绿地建设等。土地财政并未对投资周期长的教育、医疗类公共服务的供给水平产生显著影响。[5]这种由土地财政引发的增长也未必使得一个地区的社会服务体系得到全面发展，这就是发展的全面性问题。

2、发展的全面性

发展其本身就具有经济量的增长难以替代的全面性。经济增长是经济发展中的一部分。改革开放以来，我国土地财政在收入上确实是十分可观的，但与此同时，土地财政的发展同时也具有以下两个问题：

（1）土地出让的政策民主性不足。地方政府在出让土地时考虑的因素是以获取大量的转让费收入为主，而较少考虑所在地区群众的民主力量，往往上级政府对于各地区的土地利用做出的规划，下级的民众没有一定的参与，很少了解甚至不了解情况，这也造成了在征地过程中的强拆强征等违法操作。（2）缺乏保障性经济住房建设。政府在土地财政收入增长、城市商品房供给量不断攀升的同时，保障性住房的建设却迟迟没有大的进展。以2009年为例，全国廉租房投资770亿元，竣工65万套，与目标建设的177万套还相差甚远，住房预期目标的实现并不顺利。[6]与此同时，建设的商品房数量却在不断攀升，以至于在一些城市里商品住房出现了供过于求的现象。

3、增长与发展的辩证关系

增长在某种程度上带来的物质财富增长可能会对经济社会发展带来一定的积极作用，但是在某种程度上也会加剧两极分化，漠视分配，忽视有关发展的其他变量的增长不会对发展起到正面的影响。

五、土地财政带来的住房问题：调还是不调

1、土地财政及住房的市场价值基础

土地作为重要的公共资源，有其形成市场，并在其中进行分配的必要性。改革开放以前，我国土地实行绝对的国有制，严禁土地的私人出让，住房问题也由国家统一解决，虽然为全国城市人口提供了基本的住房需要但这样行政命令式的分配方式使得行政级别从社会延伸到了住房领域，严重限制了居民住房更高层次需求的满足。改革开放以来，特别是建设社会主义市场经济以来，我国土地出让制度逐渐完善，由供求决定的土地价格使不同的需求得到了满足。行政式的僵化在一定程度上得到了剔除。

2、土地财政及住房的社会价值基础

土地和住房的经济价值只是这两类资源价值的一部分，改革开放以来我国土地出让确实为公共财政带来了大量的收入。然而，住房制度的货币化和市场化在推进过程中矫枉过正，住房供给由原来的国家统一分配几乎完全变成了个人化的市场选择。[6]土地资源更为重要的是社会价值，保证社会低收入成员能够享受居住房屋的自由。我国房地产行业发展带来的巨大财富促进社会中的一部分阶层富裕了起来，同时还有公务员阶层、大型国企高管等，增长对于他们来说带来了发展，有能力去行使他们的自由。但无论一个经济体系运行的多么好，总会有一些人由于物质条件起了对他们生活不利的变化，而处于受损害的边缘。对于这一部分人来说整体所带来的增长并未带来发展，显著地两极分化使得中国住房福利水平总体不高。因此，加大对物质生活条件不利的这一部分人的投入，加快建设保障性住房，才能从总体上推动我国住房福利水平的提高。

根据以往的历史经验，住房问题既不能完全由行政力量调控使住房市场失去活力，又不能完全地进行货币化和市场化造成严重的两极分化。因此，适当地对房地产和土地财政进行调控是必要的，但又不能全盘接收，过犹不及。

六、政策启示

本文分析显示，地方政府土地财政对地方政府以及地区的发展带来了一些问题，这些问题很大程度上是由土地财政增加的经济增长在很大程度上并没有带来经济的发展导致的。地方政府的土地财政收入在征收和使用上都带有一定的不科学性。要改正地方土地财政政策所带来上述的一系列问题，促进土地财政的和谐发展，本文提出以下几点建议。

1、政策法规方面

（1）事权的根源性方面。地方政府不能既担当土地的所有者又担当土地的管理者，要通过从国家立法层面对地方政府这两项权利进行分离，将地方政府与土地出让和管理相关部门的职能分离。建议通过国家层面设立垂直的土地管理机构，对土地的出让、运营进行管理，对于土地出让和运营得到的收入对所在地方政府进行财政上的资金供给。土地财政运用方式的发展也是发展的重要层面，而不仅仅是以往所关注的土地财政收入的增长。

（2）权力的执行性方面。地方政府部门在出让土地过程中存在着权力寻租、腐败现象、土地财政资金收入不能足额到账等问题。在土地出让的公开招投标、拍卖中也存在着有失公允的现象。对于这类现象的出现，加强关于土地征管使用的相关法律法规建设是解决土地财政运行之中程序问题的根本之策，只有使得土地出让的程序有一套用以参照的法律执行标准，才能做到对土地财政的规范化管理。其次，对于地方政府的土地财政所有和运营来说，要做到有透明性保证，使得土地的出让能够让相关的利益主体充分了解国有土地出让的目的、过程和意义。要将利益相关主体，尤其是在土地出让过程中的相对弱势群体，充分了解土地财政相关的政策和执行过程，使参与程度作为评价政府土地财政收入、政府政绩的评价标准之一。要通过政绩考核，加大浪费土地资源的政治成本，有效遏制土地的低效率使用。[7]

2、土地財政的经济方面

地方政府的财政收入主要来源于出让土地获得的收入，要解决土地财政就首先要解决地方政府的财源问题，地方政府对于基础设施建设所需要的资金投入需要中央财政资金予以扶持，特别是经济不发达的地区，因为这些地区对于土地出让收入的依赖性更强。

土地财政的收入在很大部分上被用于地方政府各个方面的基础设施建设，但是对不同类型的地方建设投入存在着很大的差异。从地方发展的角度来看，土地财政收入需要通过对低收入阶层以及公共基础设施建设的投入，来推动地方的整体发展，所以土地财政要相对经济做出更大的贡献，就要重视对低收入阶层的投入。以住房为例，不仅要推动城市商品住房，房地产市场的繁荣发展，也需要关注保障性住房的建设，保障低收入阶层最基本的可行能力。需要指出的是，在保障性住房的建设过程中需要注意以下几类问题：（1）过程公平问题。保证保障性住房使用目的正确，对保障性住房用户的资格审查制度进行修正，保证这些住房不被用于牟利，不被不该占有的阶层占有。（2）结果公平问题。在商品住房和保障性住房的住房功能对比上来说差距不能过于明显，保证住房的公平性。同时，要保证保障性住房的用户能够享受和商品住房一样的条件，如出行条件，水电煤气等。

土地财政及所带来的问题需要各方力量联动解决，需要从中央到地方层面的政策法规进一步完善，需要地方经济得到发展以期为地方财政提供更多的财源。

七、结语

本文基于我国地方政府目前面临的土地财政问题，用考察经济增长和经济发展辩证关系的视角分析了土地财政的成因，导致的问题以及相关的对策。分析结果显示，土地财政主要是由于中国目前现行的土地制度、税收制度以及历史欠账导致的，并最终转化成了对城市居民，尤其是低收入阶层的经济压力。应当通过分离所有权和事权、在政府绩效考核中纳入新的指标，重视土地财政收入分配领域向下倾斜等方式予以解决。

【参考文献】

[1] 李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政之谜[J].经济学（季刊）[J].2013.7.

[2] 2016年国民经济和社会发展统计公报，国家统计局，2017.2.

[3] 阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].中国人民大学出版社，2013.1.

[4] 陕西省国土资源综合统计报告2016年年报，2017.6.

[5] 严思齐，彭建超，吴群.土地财政对地方公共物品供给水平的影响，城市问题[J].2017.8.

[6] 谭羚雁，娄成武.保障性住房政策过程中中央与地方政府关系——政策理论网络的分析和应用[J].公共管理学报，2012.1.

[7] 李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政之谜[J].经济学（季刊），2013.7.

【作者简介】

张若愚，男，汉族，陕西西安人，西北大学公共管理学院本科生.

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