| 标题 | 集体产权制度改革中农民财产权益的保护 |
| 范文 | 周德 【摘 要】 农村集体产权制度是对农村进行全面深化改革、发展壮大农村集体经济及赋予农民更多财产性权益的重要举措。当下集体产权制度改革进程中仍存有集体组织成员资格界定难、股权配置程序不规范、集体资产折股量化范围不明确以及集体资产运营管理不透明、不规范等问题。对此，应当从法律层面上对集体产权制度改革中出现的相关问题、矛盾给予规范和指引;构建与完善“三资”平台;构筑、完善农村产权交易市场;加强政府的监管力度。 【关键词】 集体产权制度改革;农民财产权益保障;监督管理 农村集体产权制度改革，也称为农村社区股份合作制改革，是在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将农村集体经济组织改制为农村社区股份合作社，对农村集体资产进行清产核资，将农村集体资产折股量化到人，使农民变为股东，依股份分享集体资产的收益。[1]通过整合、盘活村集体闲散资产，使村集体成员在此轮改革中获得实实在在的利益，其亮点在于通过有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长。[2] 一、集体产权制度改革之必要性 集体产权制度改革对于发展、壮大农村集体经济、实现农民财产权利有重要意义。过去，集体名下之产权归属虽名义上为集体所有，但囿于管理模式的局限性，集体产权所产生收益大多归少数管理者所有，农民的参与度不高，导致了集体产权名为集体所有，实则为个人谋益现象的出现，严重损害了农民的财产权益，损害农村集体经济健康有序的发展。 2016年，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确指出，改革以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，坚持农村土地集体所有，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，促进农村集体经济发展和农民持续增收。 二、影响农民财产权益实现的现实因素 保障集体产权制度改革中农民财产权益得以实现，必须梳理清楚下列现实性问题与农民财产权益实现之间的关系。 第一，是集体经济组织成员资格的取得及丧失问题。能否享有集体资产改革而带来的财产性收益分配权益取决于该对象是否具有收益分配资格，此为先决条件。当下集体成员资格认定程序并不规范，具体表现为各村在集体经济组织成员身份界定工作中做法差别较大，无统一标准。该情况与乡村长期自我管理的状态、不同地域的乡规民约及传统观念和历史习惯等因素有密切关联，“乡土色彩”浓厚。[3]如有的农村在集体成员资格认定问题上采取户口主义，即以集体成员的出生、死亡作为集体成员资格认定的标准。该成员资格自出生时享有，自死亡时消灭，不可继承，“外来户”加入集体经济组织门槛高，呈现较强的封闭性，进而保障该村集体组织成员的数量在一定范围内保持稳定。 第二，集体资产股权设置方面存在问题。集体资产股权应当以何标准设置，是否保留集体股、股权能否继承、抵押、转让问题直接影响农民在集体产权改革中的占股数量及其股权权能的完整性。集体资产股权设置争议焦点本质上是对村集体固有资源进行再分配的过程，同时也关乎着集体经济组织未来的发展前景。有的地区设置了所谓“特殊股”（村干部贡献股）假借股权设置、分配之名义侵害农民财产权益。[4]也有村集体专门保留少数股权分配给“集体资产专业经理人”，并附带相应的条件限制，以换取集体经济更好更稳健的发展，引入人才持续壮大村集体经济，为农民谋取长远利益。股权设置是否得当并非简单的以公平、合理为标准即可实现农民财产权益，还应当满足集体经济组织长远发展的目标及农民个人财产稳定持续增加的预期收益。 第三，集体资产折股量化范围不明确。农村集体资产的量化范围并没有确切定论，起因是因为人们对集体产权的改革认识不同以及缺少统一的政策依据。[5]对于經营性资产与资源性资产是否直接进行股权量化各地做法大相径庭，存在对集体资产实行全额折股量化、集体资产部分折股量化以及仅将资源型资产进行量化等不同做法。实践中更倾向于对其中部分资产进行登记并直接约定分红的数额或是以租赁的方式支付相应对价。但集体资产折股量化必然要求对折股资产进行价值评估，但目前并无权威、精确的价值评估标准，从而导致实践中企业更倾向于以租金方式代替股权分红。由此产生的问题是集体资产价值被低估，市场配置因素难以发生实际作用，进而使得有限的集体资产所产生的收益难以匹配农民长远的收益期待。 第四，集体资产运营过程存在问题。首先表现为集体资产运营管理过程中的收支不透明。集体资产归该集体成员共同共有，但实践中更多的是由村委会承担管理集体资产的职能，农民股东并非集体资产经营管理的直接参与者，后者在捍卫自身财产权益方面存在天然的劣势，农民较难知悉集体资产运营过程中的盈亏，致使农民对集体资产运营状况的知情权与监督权有受损害。其次，村集体在招商引资方面存在缺陷。受租金较好、短期回报较高的行业影响，集体资产运营管理的实践过程中，存有高污染企业进村办厂以及假借集体资产入股合作之名开发房地产现象，具有强烈地逐利倾向，久而久之将严重损害农村集体经济的长远稳健发展。而在上述现象中，有的是村集体共同决定所致使，有的则是少数村干部为谋取一己私利的结果。农民在集体资产运营管理中的参与度不高，很大程度上是因为“集体”权利的行使被村民自治组织直接替代，导致农村集体资产所有权弱化甚至虚化，[6]进而导致农民参与集体资产运营可能性较低，难以保障自身财产权益，还存在着将有限的优质集体资源挥霍殆尽的可能。 三、农民财产权益的保障及实现途径 值此集体产权制度改革之机，不仅需要赋予农民更多的财产权益，发展、壮大农村集体经济，尤为需要关注的是农民财产权益得以实现的途径及保障。 首先应当从法律层面上对集体产权制度改革中出现的相关问题、矛盾给予规范和指引。 村规民约作为农村社会自我管理的手段，长久以来发挥着稳定、持续的作用。在集体组织成员资格界定工作的规范化进程中，亟需完善集体经济组织成员界定中的相关规定，从法律层面给予支持。但不意味着能够简单粗暴的采取一刀切的管理办法，必须在尊重农民意愿、尊重地方习俗的基础之上，因地制宜地展开集体经济组织成员的界定工作。[7]法律法规在此问题上作为农民财产权益保护的最后一道屏障，不能呈现出缄默状态。相反，各集体经济组织在开展成员资格认定等工作中应当以合法为基础，这就要求从立法层面上对相关法律法规进行完善，并从执法、司法层面保障该规则的执行。 此外，改革中的股权设置程序也应当通过制定标准使其规范化。股权配置作为农民股东对集体资产享有收益的基础，股权设置程序的无序性将损害集体经济的基础，不利于集体经济的壮大、发展。在股权设置问题上，应当坚持以农龄作为主要依据，并坚持通过规范程序展开，[8]综合考虑地区经济条件、地理位置及发展布局等因素，通过立法、行政指导等模式使股权设置工作有序开展，实现集体资源再分配的公平与正义，从而保障农民财产权益得以实现。 第二，构建与完善“三资”平台。“三资”平台的构筑与完善能有效保障农民财产权益得以实现，并从根本上解决农村集体资金、集体资产、集体资源明晰度问题。具体表现为，在清产核资的基础上，将村集体的收益、支出、负债全面记录并在“三资”平台上予以公开，涉及村集体资源的承包、租赁、出让等项目通过公开竞标、公示保障集体经济组织成员的知情权。并通过对村集体的收支公开以及引入第三方审计，进而保障集体组织成员的监督权，将集体产权制度改革所取得的收益落到实处，增强农民对村集体资产的管理意识与管理能力。 第三，构筑、完善农村产权交易市场。推动农村产权交易的市场化有利于实现农民财产权益的稳定、持续性增长。集体资产的折价评估应当通过严格规范的程序进行，以防止集体资产低价出让从而导致的集体资产流失。但集体资产的折价评估与农村产权交易的市场化进程有着密切联系，必须保障市场配置在农村集体产权制度改革中所发挥的作用。通过构筑、完善农村交易市场方式将集体产权推向市场交易不仅能够保障资源的利用效率，还能保障集体资产的价值与市场需求变化相挂钩，从而使市场配置的作用发挥最大化。最终使农民的股权在市场化作用下形成正常的价值波动，享有资产增值所带来的长远收益，而非与市场脱节的分红或租金。此外，农民股权的转让、抵押等处分手段与农民手中股权的价值及可流通性密切相关。归根结底仍依赖于农村产权交易的市场化，构建、完善农村产权交易市场，将农村产权与市场因素相結合方能保障农民在集体产权制度改革下享有完整的财产性权益。 第四，加强政府的监管力度。集体产权制度改革实现农民财产权益的最重要一环是将集体资源投入市场，进而产生收益。但合作企业资质良莠不齐，企业天然的逐利性和赋予农民长久、稳健的财产性收益之间可能产生矛盾，这要求政府在监管层面上加大力度，对与集体资产合作经营的企业进行源头上的把控及运营上的监管，预防可能存在的非源于正常市场因素变化而导致的风险，进而保障农民财产权益不受侵害。 四、结语 农村集体产权制度改革对于农村农业发展，壮大集体经济，实现农民财产权利，增收农民财产性收入，实现农民对美好生活的向往，缩短城乡发展差距具有重要的意义，同时也是一次严峻地挑战。农村集体产权制度改革是一项十分复杂而艰巨的系统工程，不仅需要做好顶层设计，还要勇于实践和摸索。目前农村集体产权制度改革仍处于初期探索阶段，各地试点做法不一，所取得的成效也不同，但需要明确的是，农村集体产权制度改革是为农民谋取切身利益、实现乡村振兴的重要举措，在改革的进程中应当将农民财产权益的保护问题放在重要的位置，同时兼顾发展与效率，方能促使集体产权制度改革向好向前稳定持续的发展。 【参考文献】 [1] 王玉梅.农村社区股份合作社的商主体制度构建[J].中国政法大学学报，2016.02.65-84+159. [2] 陈小君.我国农民集体成员权的立法抉择[J].清华法学，2017.11（02）46-55. [3] 黄延信，余葵，师高康，王刚，黎阳，胡顺平，王安琪.对农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].农业经济问题，2014.35（04）8-14. [4] 王宾，刘祥琪.农村集体产权制度股份化改革的政策效果：北京证据[J].改革，2014.06.138-147. [5] 宋洪远，高强.农村集体产权制度改革轨迹及其困境摆脱[J].改革，2015.02.108-114. [6] 杨芳.农村集体产权制度改革的实践例证与理论逻辑[J].改革，2017.03.119-129. [7] 方志全.农村集体产权制度改革：实践探索与法律研究[M].上海人民出版社，2015. [8] 陈全.“三变”改革助推精准扶贫的理论逻辑和制度创新[J].改革，2017.11.43-46. 【作者简介】 周 德（1993—）男，广东惠州人，西安财经学院法学院经济法学研究生，研究方向：农村经济法治. |
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