| 标题 | 我国公益类事业单位改革探析 |
| 范文 | 高益民 摘要：本文通过对公共服务的范围界定，回顾了我国公益类事业单位存在的问题。提出了改革配套措施、未聘人员安置和改革成本这几项改革过程中的难点问题，并提出了相应的措施加以应对。 关键词：社会公益事业单位 温家宝总理在2004年的政府工作报告中提出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”建设服务型政府对公共事业的发展提出了更高的要求，由于事业单位在所有事业组织中绝对优势地位，其绩效的提高对于公共服务型政府的建设具有重要的作用。因此，改革事业单位、完善事业单位运行机制、优化事业资源配置是强化政府公共服务职能、完善公共服务体系的关键。 一、社会公益类事业单位的内涵与特征 事业单位所承担的社会功能主要是对社会和大众提供一定程度的公共服务。公共服务是一个国家在特定的历史发展时期，按照本国自身的政治决策程序，基于各种原因(效率、公平、历史传统、公众意愿、国家长远利益等)而决定由政府利用公共资源和财政资金为整个社会和公民个人提供的所有服务。公共服务概念有两个鲜明特点：第一，公共服务内涵的动态性。公共服务既包括基本的政府供给型又包括公民选择型，即公共服务既有涉及公民生活之必需的，又有公民根据各自情况选择的，公民对公共服务的需求未必都有同一性，而是有差别的；第二，公共服务有盈利性和非赢利性之别。公共服务有些是免费向公民提供的。或者仅为维持性收费，有些则是可以生成利润的，公共服务未必都是由政府提供的“免费大餐”，而应视不同的情况采取不同的供给机制。 社会公益类事业单位的特征可总结为：第一、相对独立于政府，区别与企业，属于社会的“第三部门”。第二、服务对象一般不可分(即面向整个社会公众)，服务产品为公共事业和公益服务，无排他性较或排他性较弱。第三、很少或不具备市场竞争性。大多属于公益性、福利性、服务性机构，属于非营利性质。第四、社会效益放在第一位，经济效益放在第二位。即使讲经济效益，也保持与社会效益相一致。事业单位以满足人们的精神生活为主要价值取向，并在生产精神产品、知识产品和从事服务中产生社会效益，直接或间接地实现经济效益。 根据以上特征，我们归纳社会公益类事业单位应该是指依法成立的，独立于政府和企业之外的，不具有社会生产职能和国家管理职能、不以营利为主要目的，为上层建筑和经济基础以及人民生活服务的，为社会提供公共服务以满足社会共同需要而设立的社会组织或机构。 二、社会公益类事业单位存在的问题 (1)资源利用率低，不计成本，不讲效率等问题普遍存在。由于计划经济体制的长期束缚，我国公共事业单位领域在资源配置格局和资源利用方式等方面，多年来一直处于条块分割、自我封闭、各自为战的状态之中，这些割据性弊端使得各个事业单位之间缺乏必要了解，一些职能相近或职能交叉的事业单位互不沟通，对本来可以共享的资源或本来可以相互利用的设施和设备等实行封闭管理，从而造成了事业单位在基本建设、设备购置等方面的重复投资。 (2)人员编制膨胀，财政供给不堪重负。公益类事业单位由于主要承担社会公益事业，大部分由各级政府设立和主要负责，实行运行经费财政全额拨付或部分拨付，国家财政成为事业单位的主要甚至唯一来源。由于各种原因，近年来公益事业单位人员急剧膨胀，财政供给已经不堪重负，改革势在必行。 (3)“准政府”的运作模式，效率低下。公益事业单位作为政府与市场之间的桥梁，应该为政府和社会进行双向服务，承担更多的社会责任，提供政府服务功能的拾遗补缺。但是现在大多数公益事业单位都定位为“准政府”，运行方式带有浓厚的行政色彩，管理内容、管理模式未有过彻底的改变。 (4)管理体制，运行机制不科学。目前，社会公益性事业单位担负实现社会公共利益和国家长远利益，因此主要由国家机关举办，经费主要靠财政全额或部分拨款，社会功能行政化倾向严重。同时，许多公益性事业单位不具备独立的法人资格，隶属于某个行政机关，造成政府对其管的过多过细，管理方式僵化单一，造成职责不清，职能交叉、关系不顺。在具体运行机制上，缺乏有效竞争激励机制，平均主义、吃“大锅饭”的问题严重。 三、社会公益类事业单位改革的难点与对策 任何一项改革都不会一帆风顺，社会公益类事业单位改革历经20多年的探索实践，取得了巨大的成绩，但是在各地区具体的操作实践中，也遇到了一些困难与阻力。我们在社会公益类事业单位改革探索过程中不能也无法回避，这关系到能不能全面完成既定的改革目标，能不能保持社会稳定和发展的大局，必须要引起高度重视，力求尽最大努力加以解决。其主要体现在两个方面，一是其相应的配套措施不够完善，包括行政体制、社会保障制度还不能充分适应改革进程需要；二是落聘人员不能得到妥善安置。 (1)改进和完善相关配套措施问题。社会公益类事业单位改革的成功与否与、效果如何与其相关配套措施的改进与完善息息相关。第一，建立以养老保险、失业保险和医疗保险为重点的全面社会保障体系。把建立和完善事业单位养老、失业、医疗保险作为改革的重中之重，同时结合企业保险制度逐步建立起包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险在内的较为完善的保险体系。第二，劳动就业与社会保障制度要配套改革。由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。 (2)未聘人员分流安置。未聘人员分流安置工作不仅涉及到事业单位中职工的切身利益，更涉及到公益类事业单位改革工作的稳步推进和社会稳定问题。因此科学合理。多渠道分流安置未聘人员工作，是公益类事业单位改革工作中关键环节。安置未聘人员，要坚持以单位内部消化为主的原则，不能简单地推向社会，要采取先挖渠后分流的办法。通过兴办新的产业、新的实体或采取转岗培训、提前退休、内部退养等方式，妥善安置未聘人员：可以以行业或系统为基础，探索在行业内或行业间进行调剂安置的办法，或通过人才交流服务中心进行托管。应立足于内部消化。采取高职低聘、余缺调剂、转岗、待岗培训等方式妥善安置。事业单位未聘人员的安置包括：制定较优惠、实用的政策，如未聘人员应得到一定数量的利益补偿，一定期限内在养老、失业、医疗等方面享受与在职人员同等的待遇等等。应该出台优惠政策积极鼓励干部职工自谋职业。 (3)改革成本问题。从改革成本来看，作为占事业单位绝大部分的社会公益类事业单位体制机制改革成本巨大，主要包括显性成本和隐性成本。显性成本包括为改革实施的成本：规划设计改革和为实施改革投入的大量人力物力财力；定岗减员用于安置分流落聘人员的资金成本；改革所引起的国有资产流失成本等等。结合全国社会公益类事业单位庞大的基数这将是个十分巨大的数字。另一方面属于隐性成本，包括因改革的不彻底造成各种反复和政策多变产生的成本；改革摩擦成本：指在改革中产生的社会波动所引起的损失；改革的寻租成本：任何改革都牵扯到不同集团的利益再分配问题，不可避免的出现腐败寻租行为，这将构成改革的寻租成本等等。这些显性和隐性的成本构成了事业单位改革的成本，无疑是极其巨大的。虽然改革的目的最终将会提供给社会更好更完善的公共服务，但是，在收益面前我们必须要重视改革的成本问题，尤其是改革涉及面十分巨大，不可避免的引发社会波动，将可能承担不可预测性的成本负担。因此，在改革过程中必须要坚持积极稳妥的方针，按照“先行试点一逐步推进一全面展开”的工作步骤，稳步推进事业单位的改革。 |
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