| 标题 | 制度模糊性下中国城镇化进程中的社会冲突 |
| 范文 | 李云新 摘要 我国快速城镇化进程中社会冲突频发并呈现出迅速累积和扩散的趋势。制度模糊性为政府和强势集团对城镇化利益进行策略性分配提供了行为空间，成为城镇化利益分配冲突的制度根源。在城镇化进程中，作为主导力量的地方政府具有强烈的获利机会进行城镇化运动的动机，成为积极谋取城镇化净收益的“第一行动集团”。由于委托代理机制的失灵，中央政府对城镇化发展的目标定位、利益诉求都会落空。在信息高度不对称的情况下，地方政府、资本投资者等利益主体有着采取策略性行为的动机和能力。由于他们在城镇化运动中存在着狭隘的共容利益，他们更容易在城镇化推进过程中形成非正式的利益联盟，来谋取城镇化收益而转嫁成本。因此，社会冲突的有效治理需要加速制度变迁以促进制度系统与城镇化的有效调适，明晰制度规则以压缩强势集团策略性分配城镇化利益的行为空间，减少地方政府对城镇化的过度干预以促进城乡社会的自然融合，建立社会安全阀制度实现社会冲突的动态治理。 关键词 快速城镇化；制度模糊性；策略性分配；社会冲突 中图分类号 F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）06-0001-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.06.001 2012年我国城镇化率已经达到52.7%，城镇化正在成为推动我国经济社会发展的重要引擎。城镇化的迅速推进不仅产生了显著的经济社会绩效，而且存在着显著的分配效应，城镇化发展的收益和成本并不均等的由各利益主体获取和承担，社会冲突频繁发生。社会冲突的形式主要表现为以下三个方面：一是以土地资源征用、水资源征用、矿产资源征用、房屋拆迁等为主要表现的资源征用冲突；二是以外来人口与市民冲突、非正规就业群体与城管冲突等为主要表现的经济机会与利益获取冲突；三是以环境污染、歧视就业、风险转嫁为主要表现的成本转嫁冲突。由于我国城镇化进程在时间和空间维度上的极度压缩，社会冲突呈现出频度高、强度大、类型多样、相互关联、扩散性强等特征。我国城镇化进程中存在如此频繁、多样、复杂的社会冲突，那么社会冲突的成因何在？这是一个非常复杂的问题。社会冲突发生的系统解释往往将社会冲突及其特征与强度归结为快速城镇化进程中社会系统的剧烈变动与社会要素的结构错位。社会冲突发生的意向解释通常将社会冲突归结为行动主体的利益认知、行为动机、情绪变化及其相互渲染的过程，一般突出具有冲突倾向的主体所具有的动机和机会。但是，系统解释和意向解释存在着明显的缺陷：社会系统的复杂性特征使得对于其识别和认知存在相当大的困难，并且在社会系统内部，原因与结果往往混淆不清，因果循环使得系统解释往往是在原地打转。意向解释的缺陷在于没能很好的解释个体的认知、动机、情绪等意向因素的集合效果以及如何导致社会冲突过程的出现。本研究采用制度分析的交易解释，认为社会冲突的本质是社会互动的结果而不是系统或者个体的特性，从个体或团体之间的分配地位来解释社会冲突。快速城镇化进程中社会冲突往往由于不同个体或群体在城镇化进程中的分配地位和势力结构的差异所致，根源在于制度模糊性以及由此导致的城镇化利益被策略性分配。本文将首先考察制度模糊性如何提供了城镇化利益被策略性分配的行为空间；其次阐述地方代理机制下地方政府与中央政府的目标分野、地方政府行为如何偏离中央政府城镇化的发展目标以及由此造成的正式政府组织失灵；最后分析地方政府与开发商等强势群体如何结成非正式联盟，并如何利用制度模糊性提供的行为空间对城镇化利益进行策略性分配。 1 制度模糊性：策略性分配城镇化利益的行为空间 制度是社会稳定的基石和保障网，然而往往又成为社会冲突生成的根源。改革进程中，城乡分割的结构体制渐趋松动，严格限制资源要素自由流动的制度也趋向模糊。城乡二元结构体制的松动为城镇化注入了巨大的活力，成为城镇化高速推进的制度保障。然而，制度的模糊化恰恰为地方政府和强势集团对城镇化利益进行策略性分配提供了行为空间，成为社会冲突发生的制度根源。 1.1 城乡边界的行政设置与二元分割制度的形成 新中国成立以后，为了应对复杂的国际局势和严峻的国内经济形势，中国实施了优先发展重工业的非均衡发展战略。优先发展重工业需要大规模的资本投入，作为一个农业占主导地位的大国，除了依靠苏联的外部援助外，只能通过将农业剩余转移到工业发展中去。但是，在小农经济条件下，任何正常的政府都不可能对高度分散的4亿农民推行统购统销等资源征用制度，因为交易对象的大量和分散，必然使交易成本高到无法交易的程度[1]。 为了降低城市工业部门征用农业剩余的交易成本，满足工业化发展的资本需求，推行农业合作化成为内在要求和必然选择。农业合作化在经历了互助组、初级合作社、高级合作社之后，最终形成了以人民公社为组织形式的合作化最高形态。人民公社化运动以后，分散农民的土地私有制已不复存在，私有土地全部收归以生产大队为组织形态的集体组织所有。农地的集体所有制不仅剥夺了农民对土地的所有权，就连在合作社期间农民拥有的承包权、经营权、收益权都被剥夺，自留地也全部被收回，农地的所有产权形式及其收益均划归集体组织成员共同享有。在人民公社的组织形态和土地等财产的集体所有制的双重作用下，政府面对的不再是分散的农民，而是7万多个人民公社，并且极大降低了农民反抗征用的可能性。以人民公社卫组织载体、集体所有制为制度保障，政府以非常低的交易成本大量剥夺和征用农业剩余服务于工业化建设。 由于重工业的资本密集性质，以重工业为主要产业形态的城市无法容纳大量就业。即使在资本严重不足的情况下，政府试图以劳动代替资本的方式进行工业建设，城市所能容纳的就业人口也极为有限。为了限制农民盲目进城，中国实行了严格限制农民流动的户籍制度。在农村，农民的生计、结婚、生子、养老、治病等所有活动都在人民公社内部进行，农民的身体和身份形态都被束缚在集体组织之中，被户籍制度严格控制，不能自由迁徙与流动。在城市中，居民的生计和社会保障也被束缚于单位制之中，不能随意流动。 在服务于国家工业化战略的内在要求下，中国很快形成了以人民公社、单位制为组织载体、以户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度等为主要内容的城乡二元结构体制。城乡被行政边界强行分割，成为两个被隔离的封闭系统，资源要素的流动被严格限制在各自场域内。城乡间所有资源的流动和配置，都必须服务于国家发展战略的需求，符合政府对资源的征用和调度计划，都必须在政府的允许和监控之下进行。 在城乡二元结构体制下，城乡之间的利益分配格局是严重失衡的。城市和工业的发展是建立在集权体制下对农村资源要素、农业剩余剥夺的基础之上的。不仅如此，国家对于城市和农村的公共投入也是严重不均等的，城乡公共产品供给是两个完全隔离的系统，城市地区的基础设施和公共服务由国家来提供，而农村地区则基本上靠自给自足，政府仅给予少量补贴。在计划经济体制之下，城市的行政级别也相应的决定其所能获得的资源与利益份额，直辖市、省会城市、地级市、县级市、城镇、农村的资源获取和利益分配比例呈现梯度下降格局。农村地区由于长期投入不足和农业剩余被征用过度，与城市之间的差距越来越大，并且农村地区的落后使得其给予城市的支持亦越来越有限，城乡经济社会发展呈现恶性循环的趋势。 虽然城乡之间利益分配格局严重失衡，由于城市和农村是被强制隔离的两个系统，在各自场域内，利益分配遵循着绝对平均主义的原则，系统内的利益分配冲突并不显著。在这种情况下，虽然城乡居民的利益分配差异巨大，但是城乡居民群体只能接受不平等制度的制约和行政权力的控制，加之城乡居民被各自限制在相互隔离的系统之内，并不直接面对面地参与利益分配。因此，城乡居民的利益冲突是隐性的、潜在的，而不是显性的、直接的。 1.2 城乡边界松动与制度模糊化 改革开放以后，严格设置的行政壁垒逐渐松动，利益分配规则逐渐模糊化，已经固化的利益分配格局也开始重新调整。城乡二元结构体制松动和制度模糊化则为城镇化利益的策略性分配提供了行为空间，城乡二元分割的制度遗产成为强势集团进行策略性分配的重要手段。 随着城镇化的快速推进，严格限制资源要素流动的制度规则渐趋松动。以土地资源为例，中国农地非农化正在高速推进。集体产权的模糊性为地方政府快速推进农地强制非农化提供了空间。中国农地产权的一个显著特征是具有非市场化的模糊性。按照现行农地产权制度，农地所有权归村（组）集体所有，承包经营权归农民所有，而国家保留了征收征用权。在农地转换为国有土地过程中，土地增值收益如何分配是个非常关键的问题，而现有的产权制度对此则是模糊的。地方政府可以利用对农地的总体规划权和征收征用权，低价征用农地，将强制性的行政征地作为推进城镇化的重要手段。失地农民被排除在城市公共福利体系之外，成为“种田无地、就业无门、低保无份”的城市边缘群体。 与此同时，限制人口城乡间流动的各项规定也逐渐松动甚至取消，数量巨大的农民开始进入城市务工、经商。但是，作为城乡二元结构体制核心的户籍制度并未被取消，农民向城市的流动是不完全的，无法获得与城市户籍人口一样的教育、医疗、社会保障等基本权利。户籍制度成为农民工真正融入城市的壁垒，而城市落户门槛则具有很大的强制性和垄断性特征。城市落户门槛在很大程度上由政府控制和把握。流动规则的模糊性和户籍门槛的垄断性使得地方政府可以对农民工带来的收益与成本采取策略性的分配行为。地方政府一方面利用市场机制吸纳劳动力进城，获得巨大城市发展利益，另一方面利用户籍壁垒将教育、医疗、住房福利、社会保障等限制在城市户籍人口，转嫁城镇化发展成本。 城镇化的平稳、有效推进需要制度系统的规范与调节，制度是经济社会系统有序运行的重要激励与约束手段。在从计划体制向市场体制的转轨时期，制度重构尚未完成，资源配置规则、权力约束规则、社会规范规则等都具有模糊化的特征，为城镇化利益被强势集团进行策略性分配提供了行为空间。 首先，市场与政府的边界模糊。中国确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场机制应在资源配置中发挥决定性调节作用，但是，由于计划体制的制度惯性和行为模式固化，行政权力在资源配置中仍发挥着主导性作用。在资源配置机制中，市场与行政权力的边界含糊不清。与市场经济相适应的法律基础并未建立起来，遵守法治的主体尚未形成，并且由于行政权力对法治的破坏和侵蚀，现有法律规则的规范与调节作用亦很难得到发挥。 其次，社会与政府的边界模糊。计划体制下，社会被内化于行政体系之内。体制转轨使得社会开始逐渐脱离行政系统的严格控制，越来越多的人们从单位制中脱离出来成为社会人。但是，政府并没有很快从社会领域中退出，由于行政权力得不到严格约束，政府与社会的边界含糊不清，行政权力对社会领域的干预依然广泛存在，社会组织系统发育缓慢，社会组织化进程受到很大阻碍。 再次，规范缺失与社会系统失范。“文革”对传统伦理规则进行了彻底破坏，严格的意识形态和行政计划手段成为社会调节的唯一手段。改革开放以后，激进意识形态的瓦解和计划体制的转轨使得原有的社会规则调适系统失效，而新的社会规则体系尚未建立。随着城镇化的深入推进，越来越多的农村人口脱离原来以亲缘、血缘、地域为要素的熟人社会，进入到城市这个陌生人社会，人们之间的社会联结变得脆弱。由于以理性、组织化、契约化为基础的社会规范缺失，社会自组织调节系统失灵，这往往导致人们的价值迷失和行为失范。 最后，制度规则的约束力和合法性不强。遵从制度规则的行为的稳定性，取决于两个因素：一是用以表述规则的信息的明晰与共享程度，二是规则的执行情况[2]。转轨时期，中国制度规则的形成没有经历讨价还价的演化过程，往往导致三个问题：一是规则信息的共享与普遍认同程度很低，缺乏社会基础；二是制度规则的情境性因素不足，在规范具体的场境行为时往往不能有效适用；三是制度规则的模糊性也使得其具有了主观解释性特征，不同社会主体都根据自身的利益考虑来解读规则信息，规则解读的差异性必然导致制度规则的有效性下降。这种情况下，制度规则的执行情况堪忧。并且，制度规则执行不好会导致制度规则系统的恶性循环，最终导致制度规则形同虚设。制度规则被各个主体漠视和践踏，约束力和合法性急剧下降，潜规则盛行。 在快速城镇化进程中，制度系统的有效性及其调试期的长短决定了社会冲突的强度和烈度。制度建立和变迁的迟滞导致制度系统的调试期被人为拉长，社会冲突的治理规则体系处于非常混乱的状况。各个主体的经济社会行为得不到有效的约束与制约，决策的不确定性和风险大大增加，人们的行为选择缺乏稳定预期。由于缺乏有效的利益分配规则，各个主体对于城镇化利益的争夺非常混乱与无序，围绕城镇化利益分配的冲突密集发生，社会冲突治理规则体系的缺乏则加剧了这一状况。 2 并行授权与信息成本：地方代理机制下国家目标的落空 20世纪80年代，中国进入了从计划经济体制向社会主义市场经济过渡的转轨时期。计划体制的打破非一日之功，市场体制的建立也需要一个漫长的过程。因此，渐进性成为中国体制转轨的重要特征，政府职能转变亦成为体制转轨的重要内容。转轨时期政府的职能定位主要受到两个因素的制约：一是由于计划体制的制度和行为惯性，政府很难短时间从众多的活动领域和环节中退出；二是由于市场秩序的发育需要一个过程，市场秩序和规则不可能完全靠自我调节和自发演化形成，要素市场建设、市场规则与信用制度建立、统一市场体系建立等方面都需要政府发挥重要作用。政府在体制转轨时期仍然在经济社会系统运行中扮演着关键角色。城镇化作为经济社会变迁的重要机制，行政主导自然也成为其重要特征。 为了便于分析，本研究将政府具体分为中央政府和地方政府两个行为主体。中央政府是由数个地方政府组成的，两者相互依存、不可或缺。因此，地方政府在某种程度上与中央政府存在着利益一致性。但是在分权体制下，地方政府有着独立的行为目标和模式，不再仅仅是个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为具有独立利益目标的行动组织，追求地方利益最大化和自身利益最大化，与中央政府目标产生差异与冲突。在城镇化进程中，地方政府具有强烈地追求本地城镇化快速推进以及响应获利机会进行城镇化运动的动机，成为积极谋取城镇化净收益的“第一行动集团”。地方政府成为中国城镇化进程的实际主导者，由于委托代理机制的失灵，中央政府对城镇化发展的目标定位、利益诉求都会落空。 2.1 城镇化进程中地方政府与中央政府的目标分野 中央政府是国家的最高领导层，代表着全国范围内的公共利益。中央政府是城镇化发展的重要参与者，对城镇化的推进有着举足轻重的作用。首先，中央政府要承担供给城镇化发展所需基础设施和公共服务的责任，如投资全国性或跨区域的交通基础设施、发展教育、医疗、社会保障等基础性公共事业等。其次，由于地方在自然条件、资源禀赋、区位条件、经济发展水平等方面存在差异，各地在推进城镇化中保障基础设施和公共服务建设的财政能力存在差异，代表着全国范围内公共利益的中央政府有责任通过给予地方政府的转移支付和倾斜性政策来保障城乡和区域公共产品和服务供给均等化。第三，中央政府通过政策措施和财政手段遏制由于城镇化快速推进导致的生态环境恶化等现象，守卫全体公民的公共利益。第四，中央政府从国家经济社会发展的全局出发，给予部分地区以倾斜政策或试点权，如批准重庆和成都先行先试，成立成渝统筹城乡综合配套改革试验区，对城乡一体化的路径和措施进行探索。最后，中央政府可以对地方治理施加直接影响，通过任免地方官员直接影响到地方城镇化推进。 中国中央政府是在代表着最广大人民群众根本利益的中国共产党领导下施政的，由于中国共产党社会共同利益的目标诉求以及其所具有的广泛代表性，中央政府利益在很大程度上是与社会整体利益相一致的，是一个泛利性政府[3]。中央政府有着强烈的动机走包容性城镇化发展之路。机会平等、成果共享、经济社会协调与可持续发展成为中国城镇化发展的核心理念。中央政府旨在通过城镇化的科学发展促进人的全面发展、社会的和谐稳定、城乡与区域协调发展、经济社会可持续发展，顺利实现从传统农业社会向现代城市社会转变的全面现代化进程。 由于地方差异和中央政府治理地方面临的时空信息获取等巨大交易成本，中央政府不可能直接主导地方经济社会事务，而必须通过组织分解和纵向分权委托地方政府进行治理。但是，地方政府与中央政府在诸多方面存在着很大差异。首先，地域边界不同。中央政府的责任边界以国界来划分，履行全国范围内的公共责任；地方政府则以区域边界来划分，履行区域范围的公共责任。其次，职能边界不同。中央政府承担着基础性的、跨区域的公共事务，地方政府承担着发展性的、区域性的公共事务。再次，利益边界不同。中央政府代表着全国人民的公共利益，地方政府则代表着地方居民的公共利益，甚至代表着地方利益团体和地方官员集团的利益。最后，目标函数不同。中央政府旨在推动和实现社会福利和社会利益最大化，而地方政府则有意追求地区和地方利益团体收益最大化。 在改革开放前期，陷于停滞的经济亟待复苏，中央政府急需通过经济的快速增长获取民众的信任和支持。中央政府通过财政分权、GDP政绩考核等方式激励地方政府积极促进经济增长。这一时期，中央政府与地方政府的目标和利益诉求在某种程度上是一致的，因此有了30年的经济高速增长奇迹，形成了独特的中国模式。但是，随着改革开放的深入推进，中央政府与地方政府的追求目标产生了重大分歧。中央政府希望通过转变经济发展方式、统筹城乡与区域发展、构建和谐社会等措施实现具有更加包容性的、以人为本的科学发展。地方政府则在前一时期的改革过程中，逐渐形成了独特的利益诉求和行为模式，地方利益集团不断形成并固化地方利益格局。由于行政体制改革和政府绩效考核改革没有及时跟进，地方政府有着强烈的动机违背中央政府的科学发展目标。为了避免城镇化推进中的资源浪费和重复建设，中央政府采取了主体功能区规划、城乡统筹发展等各种措施加以抑制，但是由于地方政府已成为独立的利益主体，地方利益集团试图利用中央政府的弱点，打破中央政府的权力垄断。地方政府采取各种方法来规避中央的政策限制，从本地利益出发，进行圈地运动和新城建设，引进和接纳落后产能，不顾本地区的经济、社会、资源等方面的实际状况，激进地推动着外延式、粗放型的城镇化大跃进运动。 2.2 地方代理机制下的政府组织失灵 在计划经济体制下，中央政府高度集权，掌控着各种经济社会资源的配置，地方政府只是行政科层组织的一个层级，并没有独立的资源控制权和经济利益。因此，地方政府只能被动的接受和执行中央政府的指令性计划，并不具备与中央政府讨价还价的能力，也就不存在地方政府对中央政府目标的对抗与博弈[4]。改革开放之后实施的行政分权和财政分权彻底打破了这一关系格局，地方政府开始有了独立的经济利益，并且获得了部分经济社会资源的控制权和管理权。作为中央政府治理地方的代理人，地方政府更接近信息源，掌握着更为丰富的时空信息和地方性知识，进而掌握着可以与中央政府对弈的诸多资源。在并行授权的代理机制下，由于信息成本和地方理性，中央政府很难监控地方政府行为，国家目标往往会落空，代理机制的政府正式组织出现失灵。 在中央政府-地方政府的委托代理关系中，分权必然产生代理成本，进而出现监督难题。首先，由于中央政府的权力是并向授予多个地方政府的，权力被分割在各个地方，中央政府的权威性和泛利性也就相应被稀释。表面上强大的国家权力实际上被许许多多的地方政府所分割和瓜分[5]。并行授权使得中央政府面临着必须同时监督多个地方政府的任务，加重了中央政府的工作负荷。中央政府面临地方发展不平衡和区域不协调的难题，不得不花费大量的时间和精力来协调地方利益，促进地方政府之间达成共识和妥协。其次，信息不对称使得中央政府面临着信息难题。政府间的委托代理关系与企业不同，企业中的委托人可以通过市场获取有关代理人绩效的免费信息，而由于政府组织的垄断特征，地方政府绩效的信息无法通过市场或者社会获取，并且存在着难以有效测量的问题。在信息汇报时，地方政府总是倾向于夸大最自身有利的信息而隐匿对自身不利的信息，地方政府披露信息的策略性行为使得信息的遗漏、失真与扭曲成为常态。对于中央政府而言，高质量的真实有效信息变得非常难以获取。最后，在地方政府与中央政府的目标和利益发生冲突的时候，由于信息不对称，地方政府极易采取隐藏行为、推卸责任等策略行为，产生道德风险问题。地方政府的机会主义倾向往往产生引发资源配置扭曲的逆向选择行为。 在地方代理机制下，地方政府成为中国城镇化进程的主导力量，中央政府对城镇化的目标定位和科学发展理念往往落空。中央政府代表的社会整体利益往往让位于地方利益，公共利益往往让位于私人（或团体）利益，长远利益让位于眼前利益。地方政府的地方理性使得城镇化推进受到空间边界的制约，地方官员的任期理性使得城镇化推动有了时间边界的限制，既得利益群体的团体理性使得城镇化推进受到组织边界影响，利益主体有着最大化空间、时间、组织等边界内部利益而最小化边界内部成本的激励与冲动。首先，在选择城镇化推进项目的时候，地方政府有着非常强的显性政绩导向，倾向于那些显性的、容易短期见效的基础设施建设、新城开发、招商引资等项目，而忽略那些隐性的、具有长期效应的教育、社会保障、医疗卫生等民生工程。这往往导致人口城镇化滞后于土地城镇化、权利城镇化滞后于身体城镇化。其次，在地方利益和GDP考核推动下，地方政府更加关心城市发展和工业增长，而忽视农村建设和农业发展，城市倾向的地方发展策略也使得城乡分割状态在改革开放之后仍然得以维持，城市对农村资源的剥夺十分严重，城乡发展差距持续扩大，城乡冲突日益凸显。第三，地方政府推动的激进城镇化运动往往遭遇资源环境瓶颈，利益的跨期分配出现失灵。短视的地方政府倾向于最大化城镇化运动的短期收益，而将成本转嫁到并不遥远的未来，可持续发展遭遇严重挑战。第四，地方政府出于地方利益考虑，对于土地等资源的征用范围和力度往往超出中央政府许可和接受的范围，引起资源的过度开发和违规利用，导致资源配置的公平性和效率都无法得到保障。最后，各个地方政府都从事着激进的城镇化运动，但相互之间缺乏交流、没有建立起共同认同的规则和策略，而且也未能建立任何权威并推行有效的规则，造成了城镇化推进各自为战的局面。由于缺乏规模效应和协同效应，城镇化快速推进过程中存在着集体行动困境，主要表现在地方保护割断要素流动、过度竞争引致负和博弈、产业同构导致资源浪费、重复布局催生无效配置等[6]。这种情况下，地方政府对资源过度攫取，相互之间缺乏协作，由于地方理性和中央理性的冲突，基于全民福利的集体收益无法获得将是极有可能的结果。 3 非正式联盟与利益共谋：强势集团的利益俘获与成本转嫁 在制度未能有效建立和执行的情况下，制度的模糊性使得城镇化利益分配出现了市场机制和政府机制的双重失灵。在信息高度不对称的情况下，地方政府、资本投资者等利益主体有着采取策略性行为的动机和能力。由于在城镇化运动中存在着狭隘的共容利益，他们更容易形成非正式的利益联盟，来谋取城镇化收益而转嫁成本。 3.1 非正式联盟的产生及其有效性 建国之后，中国实行了城乡分割的二元结构体制，城镇化陷于停滞甚至出现倒退。计划经济体制下，资源配置完全依赖行政命令机制完成。资源的城乡之间、区域之间、群体之间的资源调配都有赖于执政党与政府组织的目标导向与战略选择。为了实现赶超目标、增强政治权力与权威，中央政府需要最大限度的攫取最大可能的农业剩余。虽然城乡间的资源调配是单向的、掠夺性的，但是执政党及其政府作为一个与社会整体利益相容的泛利性组织，有着强烈的动机来促进社会整体生产效率的提升和社会的平等。在城乡资源要素有限流动和行政命令机制的资源配置方式下，城乡居民的职业选择和发展机会都是受到严格限定和控制的，很难有自主选择的机会和能力。再加上长期的革命战争和政治不稳定妨碍甚至破坏了资本积累，在绝对平均主义意识形态指引下，平等的社会结构导致社会群体间偏好差异减少。这些都破坏了特殊利益团体和联盟形成的基础。 改革开放以后，中国逐步确立了建设社会主义市场经济体制的目标，市场机制在城镇化发展的资源配置中发挥着重要作用。但是，市场机制所固有的垄断、公共品供给、外部性、信息不对称等缺陷往往导致市场失灵。由于作为市场经济基础条件的法治体系未能有效建立和执行，市场机制配置资源所需的规则体系尚未形成。市场机制运行过程中，产权规则、边界规则、信息规则、收益规则、分配规则等的缺失导致相关参与主体缺乏有效的激励与约束机制，个体理性与社会理性出现较大偏差。相关参与主体面临着信息不对称和激励不相容并存的局面，他们往往做出隐匿信息、隐匿行为的理性反应和采取机会主义的策略行为。城镇化的快速推进重新配置了经济机会和经济优势，城市单位制和农村人民公社的解体使得城乡居民有了自主选择和理性把握经济机会的自由和空间。在市场机制作用下，部分参与主体率先响应经济机会而获取了经济优势，获取了大规模城镇化发展红利。在多年的经济快速增长和城镇化快速推进后，中国社会产生了众多强大的既得利益组织与联盟。在规则体系缺失的情况下，城镇化既得利益群体的理性选择是通过设置进入壁垒、制造外部性、内部性等手段来实现收益最大化成本最小化。 在委托代理机制下，纵向的政府组织由于存在着低效率与监督、激励不足等弊端而出现失灵。地方政府之所以能够采取有损于中央政府目标的扭曲性行为，是由于其具备了进行相应的理性反应的能力和客观条件。从客观来看，正式的政府组织由于受规模、时空信息等条件约束，它只能实行代理制。在信息高度不对称的情况下，监督、约束与激励机制的有效实施都存在着诸多障碍和困难，因而，代理风险和成本不可避免。从主观上来看，地方政府具备采取策略性行为的所有条件：信息不对称、治理绩效识别上的困难、预算的软约束，政策结果的不确定性、广泛的替代选择、居民群体的理性无知等。这些都使得地方政府在推进城镇化过程中，通过调整努力水平、风险操纵和重新结盟等理性行为，合法操纵资源配置与利益再分配，以最大化占有城镇化红利。 综上所述，在存在市场机制和政府组织双重失灵的情况下，地方政府、资本投资者等参与主体就会有动力做出相应的理性反应，以追求自身利益最大化。在地方政府得不到有效约束的制度规则下，既得利益集团往往通过各种利益纽带与地方政府组成非正式联盟。也就是说，在城镇化推进过程中形成了两种运作机制。一种是政府组织，它是一个由政府内部的行政与业务关系组成的科层组织体系，我们称之为正式组织。另一种是非正式联盟，它是由地方政府、资本投资者等建立和操纵的利益合谋联盟。 就其本身而言，非正式联盟是有效的。首先它实现了帕累托改进，联盟作为主导者推进的城镇化运动使得联盟参与者的收益水平都得到了改进；其次，由于存在着联盟内部的共容利益，参与者更容易在城镇化运动中形成集体行动；最后，在城镇化推进过程中，开发商等利益团体与地方政府以及政府部门和官员长期互动，相互之间有着畅通的、廉价的沟通机制，再加上信息不对称和监督机制不完善，从而导致他们结盟与合谋成本较低。非正式联盟的有效性正是它得以渗透入政府正式组织的原因，而正式组织的低效性也为非正式联盟的侵入创造了客观条件。 3.2 非正式联盟主导下的城镇化利益共谋 由于正式政府组织失灵与低效，非正式利益联盟很可能代替正式的政府组织成为中国城镇化进程的实际主导者。在城镇化快速推进和深度扩展的背景下，中国出现了数量庞大的以非正式联盟为主要形式的分利集团[7]。分利联盟相关参与主体做出决策的依据往往是狭隘的内部共容利益，而不是与社会整体福利相一致的社会共容利益。只代表狭隘利益的分利联盟将不会为增加城镇化发展的整体利益而做出努力。它们会不择手段地提高自身利益，选择对自身有利的政策、制度规则等，尽管这些政策与制度规则对于城镇化发展而言是没有效率的。对城镇化利益进行分配而进行的规则设计和政策选择，就不同于制定一套规则以促使各个主体将自己的努力奉献在做大城镇化的蛋糕上。在城镇化发展的早期阶段，非正式联盟的相关参与群体曾经是城镇化发展重要推动主体和行动集团。然而，在新的发展阶段，它们反而成为城镇化健康、协调、可持续发展的阻碍团体。也就是说，分利联盟往往不再致力于做大城镇化发展整体利益的蛋糕，而是成为最大化自身利益的分蛋糕食利集团。 不断增加的分利集团导致城镇化发展中利益分配问题的重要性不断上升，分利联盟不仅降低了城镇化发展的整体效率和利益，并且加剧了城镇化利益的分配冲突。分配冲突的严重性使得相对长期稳定的利益均衡格局形成变得异常艰难，城镇化进程会处于更加失控的状态。分利联盟会减缓社会采用有利于城镇化发展整体效率和利益的行为的意愿和能力，它们通过利益共谋为强势主体俘获收益并将社会成本转嫁给其他主体，分配失衡的利益格局呈现出固化趋势，利益分配的城乡失衡、区域失衡、群体失衡、跨期失衡局面难以逆转。 由地方政府、开发商等组成的土地利益联盟是城镇化进程中涌现的数量最多、牵涉利益最大的非正式联盟。根据现行土地制度，土地非农化必须经过地方政府这个中间环节，而不能直接在农民和开发商之间达成市场交易意向。因此，扮演着“结构洞”[8]角色的地方政府有着非常大的套利空间。地方政府往往以很低的垄断价格向农民征收土地，然后再以数十倍乃至上百倍的价格出让给开发商，从中获取巨大的“土地财政”。同时，地方政府还可以通过土地征用实现产业结构从农业向工商业的转换，从而获得巨大的GDP增长空间。这种情况下，资本投资者等群体的最优策略就是通过各种“捐税”、寻租行为与地方政府及官员结成利益同盟。为了遏制土地违规开发和调控土地征用，中央政府采取了土地招拍挂制度、土地督察制度、土地省级垂直管理体制等多项措施，但都收效甚微。地方政府及官员通过纵向的政府间合谋、横向的官员合谋以及官员与开发商合谋等方式，消极对待中央政府的相关制度和政策，继续从事激进的土地征用运动和土地的违规、违法开发。中央政府力图控制、改变地方政府行为的努力不但没有预期的效果，反而驱使地方政府更加强有力地谋取各种体制外资源[9]。非正式联盟通过利益共谋最大限度地获取征地收益，将成本外部转嫁给失地农民。 城镇化既得利益集团的不断涌现使得制度变迁的速度放缓甚至出现阻滞现象，制度僵化现象明显。以户籍制度改革为例，作为城乡二元分割制度的核心要素，户籍制度曾经在工业化战略、社会稳定和粮食供给安全等方面发挥作用。但是，在新的发展阶段，户籍制度已经成为城镇化高效有序推进的瓶颈。从其社会成本来看，户籍不仅深刻地影响了城乡劳动力的流动和配置效率、城镇化进程以及农民工的心理紧张与压力，而且还对社会政策的正义性、管理控制的成本与社会政治成本等都形成了冲击[10]。中央政府作为考虑与维护社会整体利益的泛利性组织，有着足够的动力进行户籍制度改革，以降低户籍制度造成的社会成本，提高城镇化发展的效率和包容性。但是，户籍制度改革却遭遇到了巨大阻力，主要来源于地方政府、企业和市民等现行制度的受益群体。它们在户籍制度上拥有共容利益，因此在不支持甚至抵制户籍制度改革上容易形成集体行动。地方政府可以通过户籍制度获取外来劳动力创造的城镇化发展红利而将劳动力的养老、医疗、教育等社会成本转嫁给劳动力户籍所在地政府和劳动力本身；企业也可以通过户籍制度将外来务工人员排斥在企业社会福利体系之外，从而通过廉价劳动力获得规模巨大的市场收益；市民群体也可以因为户籍制度的限制而不必担心自身的社会福利受损，而且还可以在劳动力市场的竞争中处于绝对优势地位。 |
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