| 标题 | 不同类型土地财政收入与城市扩张关系分析 |
| 范文 | 刘琼++欧名豪++盛业旭++郭杰 摘要土地财政收入是城市土地扩张的重要影响因素，但是仅以土地出让金等同于土地财政考察这种影响是不全面的，土地税也是土地财政收入的重要内容。本文将土地财政分为土地出让金和土地税两部分，在当前财政和城市土地管理制度框架内分别分析了土地出让金、土地税对城市扩张的影响，提出了两个研究假说：①在现行财政和土地制度安排下，土地出让金会显著推动城市扩张；②与土地出让金相反，土地税的增长可以遏制城市扩张。进而依据30个省级行政区2000-2011年的土地出让金、土地税与城市建成区面积数据，运用面板协整计量方法对研究假说进行了检验。结果表明：①土地出让金、土地税两类土地财政收入对城市土地扩张的影响是不同的；②全国层面及东部、西部地区的数据表明，土地出让金收入的增长会显著推动城市土地扩张；③无论是在全国层面还是东、中、西部层面，目前我国征收的5种土地税均未发挥遏制城市土地扩张的作用。据此，应该通过完善现有土地税种、开征物业税，改革土地出让制度、加强土地收益管理，改革财政体系、缩小地方财政缺口等政策实现土地税对土地出让金的替代，最终实现城市土地的有效管控。另外，在东、中、西3大区域应实行差别化政策，有序实现土地税替代土地出让金。 关键词城市土地扩张；土地财政收入；土地出让金；土地税；面板协整； 中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2014）12-0032-06doi：103969/jissn1002-2104201412005 近年来随着我国进入快速城镇化、工业化发展阶段，城市土地扩张速度极快。《中国城市统计年鉴》显示1988-2011年间，我国城市建成区面积从12 474 km2增长至43 603.23 km2，23年间翻了两番。由此引发了耕地过快流失[1]、生态环境退化[2-3]、社会冲突加剧[4]等一系列问题。 针对城市土地的快速扩张，除了从经济社会发展角度全面探寻其影响因素和驱动机制外[5-7]，近年来越来越多的学者开始审视土地财政对城市土地扩张的影响。研究发现，财政分权下地方政府对土地财政的追求对城市土地扩张有明显的推动作用[8-9]，是我国城市土地急剧扩张的根源[10-11]。但现有的研究多将土地出让金等同于土地财政，实际上土地财政还包括土地税、行政性收费等类型的收入，国际经验也表明地方层面的土地财政存在从以出售收入为主到以税收收入为主的发展过程[12]。这意味着，仅从土地出让金的角度进行研究，难以全面概括土地财政与城市土地扩张的关系。因此，有必要理清不同类型的土地财政与城市土地扩张之间的动态关系，从而为土地财政改革和城市土地扩张管控提供依据。 鉴于此，本文将土地财政分为土地出让金和土地税两部分，从理论上分析二者与城市土地扩张之间的动态关系，并利用1999-2011年全国30个省、直辖市和自治区（除港澳台及西藏自治区）的面板数据进行实证检验，最终提出相应的土地财政改革和城市土地扩张管控建议。 1制度背景、理论分析与研究假说 要探讨土地财政收入与城市土地扩张的关系，我们首先需要从财政体制、城市土地管理制度等入手分析其制度背景。一方面，我国从1994年开始实行分税制改革，财政体制从包干财政转向分税制财政[13]。中央政府在规范税收体系基础上，将税收划分为中央税、地方税和共享税3大类，并分设中央税务机构和地方税务机构，实现了经济上的分权。分税制的实施使财政收入分配逐渐向中央倾斜，地方政府财政收入比重下降，同时因“财权上移、事权留置”，地方政府仍需承担大量公共品支出，导致地方政府财政收支缺口增大[11]。还需要注意的是，我国财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合[14]。中央政府掌握人事任免权，并通过绩效考核机制来有效约束地方政府的行为。因此，经济分权与政治集权促使地方政府相互竞争，重视本区域经济增长[15]。另一方面，我国土地管理制度具有特殊性。首先，农村土地产权由于所有权主体缺位、集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质[16]，使得其相对于城市国有土地产权属于弱势地位，这就为土地过度征用埋下了伏笔；其次，现行征收制度存在着征收条件（公共利益）模糊性、征收补偿标准偏低和征收手段强制性[17]，导致地方政府很容易实现农村集体土地向城市国有土地的转变，并获取土地的剩余索取权；再次，地方政府通过土地出让及储备制度，将城市土地所有权和使用权剥离，对城市国有土地使用权交易实现了“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个口子供水”，使城市政府完全垄断土地一级市场。可见，分税制财政和垂直整治治理体制为地方政府追求土地财政提供了制度激励；而土地管理制度的特殊性为地方政府追求土地财政提供了可能性。 在以上制度背景下，地方政府往往会利用其在土地征收中的强势地位和土地出让中的绝对垄断地位，通过卖地来获取土地出让金。土地出让金是土地所有者一次性收取的若干年的地租之和，具有金额高的特点，可以在短期内有效填补财政缺口。因此，为追求高额土地出让金，地方政府需要获得更多可供出让的土地，其来源主要包括两种方式：①征收城市外围的农民集体所有的土地；②收回城市内部已被原土地使用者占用着的土地。在现行的土地管理制度下，无论是土地数量还是开发成本，前一种方式显然更具优势[18]。因此，地方政府对土地出让金的追求有可能会使其大量征收土地，从而推动城市快速扩张。基于以上分析，本文提出研究假说1。 假说1：在现行财政和土地制度安排下，土地出让金的增长会推动城市土地扩张。 除了土地出让金，土地税也是土地财政的重要组成部分。一般而言，税收主要通过影响个体的经济抉择，进而影响资源配置[19]。就土地税而言：在土地保有环节，通过开征财产税、企业所得税、个人所得税等减少了土地使用者的收益水平，增加其土地占有成本，促使其提高土地利用效益；在土地取得环节，通过开征契税、耕地占用税等可以增加需求者获取土地的成本，从而起到尽量少占耕地的作用；在土地转移环节，开征土地增值税等，可以降低土地供应者的收益，起到阻止土地投机和土地囤积的作用[20]。可见，土地税从理论上能够起到抑制城市土地扩张作用。此外，在当前分税制的财政体制下，土地税收虽然大部分由地方政府获取，但其与土地出让金一次性收取若干年地租不同，单次收取的额度较小，且由于税制设计问题，部分税种如土地增值税的征管成本较高，每年可以归入财政收入的余留并不多，很难在短期内填补财政缺口，对地方政府的激励有限。基于以上分析，本文提出研究假说2。 假说2：与土地出让金相反，土地税的增长可以遏制城市土地扩张。 由此，本文将基于全国30个省、直辖市和自治区（除港澳台及西藏自治区）的统计数据对城市扩张和土地出让金、土地税两类土地财政收入的关系进行实证分析，从而对以上研究假说进行验证。 刘琼等：不同类型土地财政收入与城市扩张关系分析中国人口·资源与环境2014年第12期2数据来源及研究方法 采用1999-2011年全国30个省、直辖市和自治区（除港澳台及西藏自治区）的数据对以上研究假说进行验证，设L为城市建成区面积，代表城市扩张状况，数据来源于历年《中国城市统计年鉴》；R为土地出让金，数据来源于历年《中国国土资源年鉴》；S为土地税，考虑到我国并未开征财产税（物业税），而企业所得税和个人所得税中针对土地的税额又无法剥离，因此采用现有的房产税、耕地占用税、土地增值税、契税、城镇土地使用税加总求得，数据来源于历年《中国统计年鉴》。 根据数据特点，本文选用面板协整作为研究方法。简单的说，面板协整就是将针对单个体的协整分析用于面板数据环境，前提是非平稳变量之间必须具备以“必然影响、同步变动”为特征的长期均衡关系。因此，面板协整分析大致可分为两步：首先是协整关系检验，以判断非平稳变量间是否长期均衡，包含基于同阶单整的单位根检验和在此基础上的协整检验；其次是协整系数估计，以分析非平稳变量之间的作用方向和作用大小问题。 2.1面板单位根及协整检验方法 目前，有代表性的面板单位根检验方法主要有：假定所有面板单位存在共同单位根的LLC检验、Breitung检验；允许一阶自回归系数在不同面板单位中自由变化的IPS检验、Fisher类型检验（包含ADFFisher检验和PPFisher检验）。为保证结论的稳健性，本文分别利用这五种方法对变量进行面板单位根检验。 目前，应用较为广泛的面板协整检验方法主要有：Kao等人利用推广的DF和ADF检验提出的面板协整检验方法；Pedroni以协整方程的残差回归为基础构造出的包含联合组内尺度描述（Panelρ、Paneρ、PanelPP、PanelADF）和组间尺度描述（Groupρ、GroupPP、GroupADF）的7个统计量（在小样本检测中更注重PanelADF和GroupADF的显著性）；Larsson等人提出的基于Johansen向量自回归的似然检验的面板协整检验方法。本文综合运用这三种方法对变量间的协整关系进行检验。 2.2协整估计模型和方法 依据理论阐述的结果，土地出让金和土地税的性质、特点存在明显差异，与城市土地扩张的关系也有可能不同，因此在模型中将土地出让金和土地税作为两个独立的变量，估计模型设定如下： Lit=β0+β1Rit+β2Sit+εit （1） 式中，β0 、β1和β2分别表示待估参数；ε表示随机误差项；i和t分别表示地区和年份。一般情况下，对于具有长期均衡关系的面板数据，不适宜直接使用普通最小二乘法（OLS）进行估计，因为在面板数据环境下，回归变量间的潜在内生性和序列自相关会使回归量出现明显的偏误。对此，本文选用动态最小二乘法（DOLS）对实现长期协整的非平稳变量间的作用系数进行估计，它通过引入解释变量的领先与滞后形式的差分变量，可以在很大程度上克服可能存在的序列相关以及回归变量内生性问题，提高结论的稳健性。 3计量结果及分析 考虑到我国不同区域间社会经济发展水平差异明显，为提高研究的准确性，本文拟分别从全国层面及东、中、西部三大区域验证土地出让金、土地税与城市土地扩张的关系。 3.1面板单位根检验 运用Eviews8.0软件，对全国及其各区域的建成区面积L、土地出让金R和土地税收S进行面板单位根检验（见表1）。 （1）对水平值进行检验时，绝大多数相伴概率都高于5%，这说明L、R、S均为非平稳序列。 （2）对差分值进行检验时，L和S分别在一阶差分和二阶差分的情况下实现了平稳，即相伴概率低于5%，并未实现同阶单整，没有通过面板单位根检验。这说明无论在全国层面还是在东、中、西部地区，土地税和城市土地扩张都不具备长期均衡关系，即土地税的增长没有对城市土地扩张产生必然影响。说明现有的5种土地税无法对城市土地扩张产生遏制作用，假说2不成立。究其原因，主要是因为土地保有环节的税收缺失或缺少统计造成的，企业和个人所得税中的土地税额因统计原因未纳入分析，而财产税我国尚未大范围开征。此外，我国的土地税征收过程中，还存在着比较普遍的征收不到位、对企业大量减免和对避税手段的容忍[21]。这些问题的存在无疑制约了土地税功能的正常发挥。 （3）同样对差分值进行检验时，全国及东、西部地区的R在一阶差分的情况下实现了平稳，与L实现了同阶单整。这说明在全国层面以及东、西部地区，土地出让金与城市土地扩张具备长期均衡的可能，需要进一步的协整检验。而中部地区的R是在二次差分后才平稳，无法与L同阶单整。究其原因，主要是自2000年“中部崛起”国家战略提出以来，中部地区通过承接产业转移实现了经济快速增长，城市土地需求急剧增加，而土地利用总体规划和计划给予的城市土地增量相对较小，导致城市土地价格快速上升、土地出让金R单边增长过快。 3.2面板协整检验 在面板单位根检验的基础上，对全国及东、西部地区建成区面积L和土地出让金R进行面板协整检验，结果显示（见表2）：①全国和西部地区，无论是KAO检验，还是Pedroni检验中的GroupADF、PanelADF统计量，相伴概率都低于5%，说明在全国层面和西部地区，土地出让金与城市土地扩张在长期均衡关系，提高土地出让金会引起城市土地规模的同步变动，至于变动的方向和大小还需要通过协整估计来进一步分析。②东部地区，虽然KAO检验的相伴概率低于5%，但Pedroni检验中的GroupADF、PanelADF统计量却显示其相伴概率高于5%，需要借助Johansen检验进一步分析。Johansen检验在5%显著水平上拒绝了“无协整关系”的原假设，并认为R和L之间最多有一个协整关系（见表3）。综合以上三类检验结果，可以判断东部地区的土地出让金与城市土地扩张也存在长期均衡关系，可以用于进一步的协整估计。 3.3面板协整估计 由于土地税与城市土地扩张并无长期均衡关系，因此公式（1）只保留R这一个控制变量。据此，选用个体固定效应模型对全国及东、西部地区建成区面积L和土地出让金R进行DOLS面板协整估计，结果显示（见表4）：①相伴系数均通过了1%的显著性检验，说明整体估计效果较好；②无论在全国层面还是东、西部地区，R对L的作用系数高度显著，均在0.7以上。③修正后的可决系数表明，R对L的解释力度均在96%以上。可见，在全国层面以及东、西部地区，土地出让金的增长都会显著推动城市土地扩张，验证了研究假说1。 地出让金、土地税两类土地财政收入因来源、性质差异，与城市土地扩张的关系是不同的；②在现行财政和土地制度安排下，地方政府为追求土地出让金会大量征收土地，因此土地出让金收入的增长可以显著推动城市土地扩张，这在全国层面及东部、西部地区的实证中也得到了验证；③土地税很难对地方政府形成直接的财政激励，与土地出让金相反，其可以遏制城市土地扩张，但因税制设计不完善、征管不力等原因，现有的土地税种并没有起到遏制作用。因此，从土地财政与城市土地扩张关系来看，我国城市土地的快速扩张是土地出让金推动和土地税遏制失效叠加的结果。 可见，在现有的财政体制和土地管理制度框架下，要实现城市土地的有效管控，必须实现土地税对土地出让金的替代，从而打断土地出让金对城市土地扩张的推动作用、积极发挥土地税对城市土地扩张的遏制作用：①完善现有土地税种，开征物业税。除了要加大现有税种如土地增值税的征收力度以外，还可以适当调整现有税种的税率，如耕地占用税、土地增值税，从而完善现有税种；此外，还应该开征物业税，加大土地保有成本，从而促使土地使用者少占耕地、重视存量土地集约利用。②改革土地出让制度，加强土地收益管理。在城市土地“招拍挂”过程中，应改变“价高者得”的出让规则，综合考虑土地价格、用途、开发实力等要素确定受让者；由于一次性收取几十年的土地出让金容易诱发地方政府的短期行为，应该建立土地出让基金，地方政府按照土地出让年期分阶段支取，给后任政府预留一定比例的发展建设资金。③改革财政体系，缩小地方财政缺口。根据“财权和事权相对应”的原则，调整中央、地方的税收分成比例，完善财政转移支付制度，缩小地方政府的财政缺口，减少其“以地生财”的冲动。④针对不同区域，实行差别化政策，有序实现土地税替代土地出让金。在东部地区，应严格限制城市土地扩张，尽快试点并推行物业税，为中西部地区提供经验和示范；在中部地区，考虑到其是未来城镇化和工业化的重点区域应给予其城市土地适度的扩张空间，但同时要注意土地招拍挂和土地出让收益使用的规范性；在西部地区，由于其经济相对落后，土地市场发育程度较低，土地税的税基较小，应加大对其转移支付力度，确保从土地出让金为主到土地税为主的平稳过渡。 （编辑：田红） 参考文献（References） [1]谈明洪. 城市用地扩张与耕地保护[J]. 自然资源学报，2005，20（1）：52-58. 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Finance & Trade Economics， 2011， （3）：123-131.] Analysis of Relationships Between Two Types of Land Finance and Urban Land Expansion： A Panel Cointegration Test of Provincial Level LIU QiongOU MinghaoSHENG YexuGUO Jie （College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China） AbstractLand finance is one of the important factors affecting urban land expansion， but its incomplete that using Landtransferring Fees only represents land finance when we analyze its effects， because land tax is also the important content of land finance. This paper divides land finance into Landtransferring Fees and land taxes， whose effects to urban land expansion are analyzed respectively within current financial institutional framework and land management institutional framework， and put forward two research hypothesis which are tested by panel data of 30 provinces employing panel cointegration： ①Landtransferring Fees will significantly promote urban land expansion in current institutional framework； ②on the contrary， land tax can theoretically contain urban land expansion. As shown in the results： ①the effect of Landtransferring Fees and the effect of land taxes are different obviously. ②Landtransferring Fees significantly promote the growth of urban land expansion which has been verified in national， eastern， western scale. ③Current five kinds of land taxes do not contain the urban land expansion regardless of in national eastern， central and western scale. Thus， some suggestions， which should be carried out differently among in eastern， central and western scales， are put forward including improve existing land taxes and beginning to collect property tax， reforming land system and strengthening management of landtransferring fee， reforming financial system and decreasing financing gap of the local government， so that land taxes can take the place of Landtransferring Fees to realize the effectively control urban land expansion. Key wordsurban land expansion； land finance； landtransferring fees； land taxes； panel cointegration [17]李平，徐孝白. 征地制度改革：实地调查与改革建议[J]. 中国农村观察，2004，（6）：40-45. [Li Ping， Xu Xiaobai. Reformation of Land Expropriation System： Field Survey and Reform Suggestions [J]. China Rural Survey， 2004， （6）： 40-45.] [18]赵力. 土地财政压力下的城市规划思考[J]. 城市规划，2013，29（12）：83-87. [Zhao Li. Urban Planning With Land Finance Pressure[J]. Urban Planning， 2013， 29（12）： 83-87.] [19]马国强. 税收概论[M]. 北京：中国财政经济出版社，1995：132-133. [Ma Guoqiang. 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This paper divides land finance into Landtransferring Fees and land taxes， whose effects to urban land expansion are analyzed respectively within current financial institutional framework and land management institutional framework， and put forward two research hypothesis which are tested by panel data of 30 provinces employing panel cointegration： ①Landtransferring Fees will significantly promote urban land expansion in current institutional framework； ②on the contrary， land tax can theoretically contain urban land expansion. As shown in the results： ①the effect of Landtransferring Fees and the effect of land taxes are different obviously. ②Landtransferring Fees significantly promote the growth of urban land expansion which has been verified in national， eastern， western scale. ③Current five kinds of land taxes do not contain the urban land expansion regardless of in national eastern， central and western scale. Thus， some suggestions， which should be carried out differently among in eastern， central and western scales， are put forward including improve existing land taxes and beginning to collect property tax， reforming land system and strengthening management of landtransferring fee， reforming financial system and decreasing financing gap of the local government， so that land taxes can take the place of Landtransferring Fees to realize the effectively control urban land expansion. Key wordsurban land expansion； land finance； landtransferring fees； land taxes； panel cointegration [17]李平，徐孝白. 征地制度改革：实地调查与改革建议[J]. 中国农村观察，2004，（6）：40-45. [Li Ping， Xu Xiaobai. Reformation of Land Expropriation System： Field Survey and Reform Suggestions [J]. China Rural Survey， 2004， （6）： 40-45.] [18]赵力. 土地财政压力下的城市规划思考[J]. 城市规划，2013，29（12）：83-87. [Zhao Li. Urban Planning With Land Finance Pressure[J]. Urban Planning， 2013， 29（12）： 83-87.] [19]马国强. 税收概论[M]. 北京：中国财政经济出版社，1995：132-133. [Ma Guoqiang. 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This paper divides land finance into Landtransferring Fees and land taxes， whose effects to urban land expansion are analyzed respectively within current financial institutional framework and land management institutional framework， and put forward two research hypothesis which are tested by panel data of 30 provinces employing panel cointegration： ①Landtransferring Fees will significantly promote urban land expansion in current institutional framework； ②on the contrary， land tax can theoretically contain urban land expansion. As shown in the results： ①the effect of Landtransferring Fees and the effect of land taxes are different obviously. ②Landtransferring Fees significantly promote the growth of urban land expansion which has been verified in national， eastern， western scale. ③Current five kinds of land taxes do not contain the urban land expansion regardless of in national eastern， central and western scale. Thus， some suggestions， which should be carried out differently among in eastern， central and western scales， are put forward including improve existing land taxes and beginning to collect property tax， reforming land system and strengthening management of landtransferring fee， reforming financial system and decreasing financing gap of the local government， so that land taxes can take the place of Landtransferring Fees to realize the effectively control urban land expansion. Key wordsurban land expansion； land finance； landtransferring fees； land taxes； panel cointegration |
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