《长三角地区生态补偿利益相关者及其行为响应》-经济学论文，人口资源与环境论文-论文范文参考-科学狗论文网

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长三角地区生态补偿利益相关者及其行为响应

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龙开胜　王雨蓉　赵亚莉　陈利根

摘要生态补偿是调整利益相关者利益、维护生态系统服务功能的重要政策工具，政府付费项目是生态补偿的重要类型。基于长三角地区上海、苏州和湖州生态补偿实践的调查，运用利益相关者分析和比较分析方法，辨识地方政府付费型生态补偿利益相关者属性、类型及其行为响应差异并揭示原因。按照影响力、参与度和经济利益性的不同，将生态补偿补偿利益相关者分为核心、次核心I、次核心II和边缘型。结果表明，三地实践中，市、县（区）政府是核心利益相关者，与我国地方政府权威具有一致性；现行补偿制度没有赋予乡镇和村等次核心利益相关者I讨价还价的资格，成为其在环境治理和民生改善项目上有限响应的法律约束条件；次核心利益相关者II（媒体、环保NGO、科研机构）虽然有主动响应的积极性，但参与度还不高；农户的利益相关者属性和类型因地而异，且农户、企业和社会公众的响应比较微弱。同时，不同利益相关者利益目标和属性亦存在冲突，不同地区利益相关者在监督与审计、制度调整以及环境治理和民生投入方面的响应也不完全一致。利益相关者属性、类型及其行为响应差异，与生态补偿制度安排、当地经济社会发展和地方政府偏好等深层次原因紧密相关，这也是今后我国地方政府付费型生态补偿项目设计需要重视的问题。随着我国生态补偿制度的不断发展，基于利益相关者视角，地方政府付费型生态补偿项目设计，应注重增加利益相关者的满意度和公众参与度，注重生态补偿制度安排与当地经济社会发展的协调融合。

关键词生态补偿；利益相关者；地方政府；响应；长三角地区

中图分类号 X37； X24

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2015）08-0043-07

doi：103969/jissn1002-2104201508006

资源与环境问题是我国城乡发展转型中的突出问题[1]，这一问题与社会生产生活紧密相关，涉及城乡主体繁多，利益错综复杂。生态补偿是解决环境资源问题，合理调整利益相关者利益，实现生态系统服务外部效应内部化的一种重要工具[2]，在我国越来越受到重视。

目前，生态补偿利益相关者研究已受到学术界广泛关注。一方面，现有文献借鉴企业治理领域的传统利益相关者理论，为生态补偿利益相关者治理提供解决思路。李芬等从相关利益者的主动性、重要性、利益需求性出发，将鄱阳湖生态脆弱区生态补偿利益相关者分为核心利益相关者、次核心利益相关者和边缘利益相关者3类，探讨了核心利益相关者的受偿意愿与经济补偿问题[3]；陈传明按照相关利益者的合法性、权力性、紧急性3个特征，将福建天宝岩国家级自然保护区生态补偿利益相关者分为核心层、紧密层和外围层，分析了核心利益相关者的影响力和利益关系[4]；郑海霞等从影响程度、积极性、参与性、权力4个方面，对金华江流域生态服务补偿的利益相关者进行剖析，阐述了不同利益相关者之间的冲突[5]。还有研究基于利益相关者视角，探讨了生态公益林补偿[6]、城市生态环境共同治理[7]、政府主导型流域生态补偿制度设计[8]等现实问题。另一方面，生态补偿利益相关者的行为也受到学者关注。柯水发等运用动态博弈理论剖析了退耕还林工程期满后主要利益相关者的行为机理[9]；邵景安等以江西山江湖和青海三江源为例，使用生态时限法和EXCEL统计方法分析农牧民对初始参与生态建设工程的响应差异[10]；马岩等以甘肃省退耕还林（草）重点实施区为例，分析了退耕还林工程的农户响应与影响因素[11]；陈厚涛等探讨了退耕农户的生态建设意愿与行为，发现退耕农户生态建设行为受到生态建设意愿的显著正向影响[12]。这些成果为生态补偿利益相关者分析奠定了基础。不过，由于生态环境利益相关者关联的不确定性、非市场性和被动性特征，企业利益相关者界定和分类方法在生态环境利益相关者分析上仍然具有局限性[13]；生态补偿利益相关者行为的分析，也主要集中在农户等少数利益主体上，对于政府、村委会以及企业、公众等利益相关者行为的系统分析有待加强。

在过去的数十年中，我国生态补偿研究集中在生态脆弱的中西部偏远地区的退耕还林（草）、生态公益林等项目，主要是中央政府支付型生态补偿，对地方付费型补偿的关注相对较少。目前，上海、江苏、浙江部分地区已经逐步建立了地方政府付费的流域水环境、水源地、重要生态功能保护区生态补偿项目，为探讨地方付费的生态补偿提供了良好素材。本研究运用利益相关者分析、比较分析等方法，揭示长三角地区地方政府付费型生态补偿利益相关者属性与行为响应的差异，为优化生态补偿项目设计、强化生态补偿利益相关者治理提供依据。

龙开胜等：长三角地区生态补偿利益相关者及其行为响应

中国人口·资源与环境 2015年第8期

1 研究区域、数据与方法

1.1 研究区域及生态补偿概况

本研究选择位于长三角核心地区的上海市、江苏苏州市和浙江湖州市为研究区域，能够较好地代表该地区地方政府主导型生态补偿实践状况。三地生态补偿实践基本情况如下：

（1）上海市。2009年，上海市颁布《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》、《生态补偿转移支付办法》等规定，建立以上海市政府转移支付为主的基本农田、公益林、水源地的生态补偿机制，转移支付资金充分考虑各区县资源环境客观需求、财政投入、补偿成效和工作考核等因素，生态保护越好的区县将获得更多的补偿资金。

（2）江苏苏州。自2010年开始，苏州市开始实施生态补偿政策，并于2014年出台《苏州市生态补偿条例》，建立了水稻田、水源地村、生态湿地村和生态公益林补偿制度。按照条例规定，苏州市、县级市（区）财政部门统筹生态补偿工作，承担生态环境保护责任的镇人民政府，街道办事处和县级市（区）人民政府其他派出机构，村（居）民委员会，集体经济组织成员为主要补偿对象。特别是太湖和阳澄湖沿岸村庄按人口、土地面积和沿湖岸线长度等因素的差异，每年可获得上百万的补偿资金。

（3）浙江湖州。2006年，湖州市出台《湖州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见》，设立生态建设专项资金，明确规定支持江河水系源头地区、重要生态功能区和欠发达地区经济社会发展，促进保护地区与受益地区共同发展。

总结上述地区生态补偿实践，具有以下特点：

（1）政府付费型生态补偿。补偿资金主要由地方政府在其辖区内通过安排专项资金、财政转移支付等方式推行。

（2）农业生态补偿为主，主要为水源地、基本农田、湿地以及公益林补偿。

（3）生态补偿主要目标是保护自然生态系统，不以减缓贫困、增加就业等作为主要目标。

（4）生态补偿实施主要采用政府命令-控制手段，农户自愿参与或者自愿交易型的生态补偿机制尚待建立。

1.2 研究数据及其来源

用于分析生态补偿利益相关者属性及行为响应差异的数据、资料及其来源如下：

（1）当地政府发布的关于生态补偿的法规和政策文件，通过政府官方网站收集整理。

（2）当地经济社会发展状况及生态环境情况等材料，通过网站和统计年鉴收集整理。

（3）当地生态补偿实施的总体状况以及相关总结报告。来源于政府公开的总结报告以及部门调研。调研部门为江苏省农业委员会、苏州市农业委员会以及浙江湖州长兴县、上海嘉定区、浦东新区当地负责生态补偿实施的工作人员进行访谈。访谈内容包括：生态补偿实施背景、内容、制度调整、成效、面临的问题、期望与建议。

（4）根据网络和访谈收集的资料，选择乡镇和村庄进行深度访谈。访谈采取半结构化、面对面方式，访谈对象为乡镇实施生态补偿负责人、村委会负责生态补偿村干部、农户三类。访谈乡镇有：2013年8月上海嘉定区外冈镇、华亭镇，苏州张家港市大新镇、金港镇、锦丰镇，常熟市碧溪街道、梅李镇，浙江湖州市长兴县虹星桥镇、林城镇；2013年10月，苏州市吴中区东山镇；2014年2月，苏州市吴中区临湖镇、相城区黄埭镇、北桥街道。访谈按照乡镇、村、农户的顺序开展，每个镇选择1个村进行访谈，每村完成有效农民访谈10份左右。此项工作与部门调研同时开展，即完成部门调研后到实地进行考察。

访谈内容包括：乡镇、村集体经济社会发展概况，农户家庭人口、就业、收入状况，生态补偿构成和数量、使用去向，补偿带来的影响，对补偿涉及主体重要性的认知，针对生态补偿采取的应对措施及影响因素，对补偿实施的期望、意见和建议。

每次访谈完成后，整理访谈资料，对每个问题的受访者回答结果逐一分析，并按照回答的同质性及研究目的进行归纳总结，将多样化的回答结果整理成有限类型。

1.3 研究方法

基于文件、资料收集和访谈获得的数据，采用利益相关者分析方法，总结生态补偿利益相关者属性并对其进行分类，进一步采用比较分析方法探讨利益相关者冲突以及对生态补偿的响应情况和影响因素，为补偿项目优化提供依据。

利益相关者理论是利益相关者分析的基础，该理论最早起源于企业管理，强调任何一个企业的发展离不开利益相关者的投入和参与，公司治理中应重视利益相关者的利益、参与及合作，并建立了利益相关者界定的多维细分法等方法。但传统企业利益相关者理论对利益的界定比较广义，为避免所有利益相关者均与生态利益有联系而不具有区分性的不足，充分考虑生态补偿项目与其他一般经济项目的联系与区别，结合利益性—影响力[14]、参与度—影响力[15]等利益相关者分析常用的细分指标，建立一个以影响力、参与度以及经济利益性作为属性评价指标的三维界定方法，指标定义及刻画尺度如下：

（1）影响力：指利益相关者是否拥有影响生态补偿的地位、能力和相应的手段及其讨价还价能力状况。如果利益相关者拥有影响生态补偿的有效工具，表明影响力高；如果利益相关者不拥有影响生态补偿的地位和能力，则影响力为低。

（2）参与度：指参与生态补偿的利益相关者占该利益相关者群体的比例，及其投入生态补偿的资源、信息和技术等要素状况。如果利益相关者参与比例大，且投入要素多，参与度为高；如果利益相关者参与比例小，投入要素少，参与度为低。

（3）经济利益性：指利益相关者的经济利益是否受到生态补偿的影响。如果利益相关者是费用支付者或者受偿者，或者经济利益受到直接影响，表明经济利益性高；如果利益相关者不是支付者或受偿者，经济利益不受直接影响，表明经济利益性低。

将上述指标中介于“高”和“低”的情形界定为“中”，三类指标定性评价结果作为利益相关者识别的依据。

2 研究结果与分析

2.1 生态补偿利益相关者及其利益

利益相关者理论不但关注谁是利益相关者，还强调利益相关者利益的具体内容。广义上，利益相关者是任何能够影响组织目标的实现，或者受到组织实现其目标过程影响的团体或个人[16]。依据利益相关者定义及实地调查结果，上海、苏州和湖州三地生态补偿利益相关者包括各级政府、村委会、农户、企业、媒体、环保NGO、科研机构和社会公众等不同部门、社会群体与个人。县级及以上政府主要承担生态补偿规则制定、生态补偿资金支付和补偿实施监督职责，核心利益目标是增加生态系统服务价值，为经济社会发展提供良好环境基础；乡镇政府、村委会、农户、企业等利益相关者主要是为了获取生态补偿资金，追求经济利益最大化，保护生态系统不是首要目标，损害经济利益的生态补偿项目不受其欢迎；媒体、环保NGO、科研机构作为第三方性质的非政府机构，追求优质生态环境、呼吁生态补偿并监督生态补偿实施是其主要职能，但这类机构一般不是补偿资金的支付者或者接受者，与其经济利益变化无直接关系。对于社会公众而言，主要是享有生态补偿所带来的良好环境，也就是生态环境保护所带来的正外部性，但社会公众不直接支付生态补偿费用。

2.2 生态补偿利益相关者属性、类型及其冲突

以文件收集和访谈资料为依据，按照1.3的标准分地区将10个利益相关者在影响力、参与度和经济利益性上的属性进行整理，得到各利益相关者属性（表1）。然后，借鉴Mitchell et al.的评价思路[17]，按照评价指标全部为“高”、全部为“低”的标准，将生态补偿利益相关者分别划分为核心和边缘利益相关者，其他则为次核心利益相关者；次核心利益相关者包含受偿者和第三方机构，其在生态补偿中的作用不同，进一步按照属性中含有“高”和没有“高”的标准，划分为次核心利益相关者I和II（见表1）。

表1 生态补偿利益相关者属性及类型

Tab.1 Attributes and categories of the PES stakeholders

由表1，可见三地生态补偿利益相关者既有共性也有差异：

（1）市、县（区）政府是核心利益相关者。市、县（区）政府是生态补偿支付者，对生态补偿有高度影响力和参与度，居于核心地位。这与我国地方政府的权威具有一致性，且不因地域差异而存在明显差别。

（2）乡镇政府、村委会属于次核心利益相关者Ⅰ。三地实践中，乡镇政府、村委会均是生态补偿的直接受偿者，生态补偿水平和期限、方式直接影响乡镇政府、村委会的经济利益。但这类利益相关者的影响力不足，其自身利益诉求的有效表达面临困难，与核心利益相关者在中国经济社会发展中的优势地位存在明显差距。

（3）媒体、环保NGO、科研机构属于次核心利益相关者Ⅱ。媒体、环保NGO、科研机构在生态补偿中的经济利益性较低，理论上而言能够以良好的专业技能和号召力推动生态补偿。但现实中，与核心利益相关者和次核心利益相关者Ⅰ相比，这些机构在生态补偿中的影响力和参与度还不高，因此归于次核心利益相关者Ⅱ。

（4）企业和社会公众处于边缘位置。这些利益相关者既不是生态补偿资金支付者，也不是受偿者，经济利益性、参与度和影响力均比较低，只是潜在的利益相关者。

（5）农户利益相关者类型因地而异。湖州市生态补偿中，农户能够直接获得补偿资金；苏州生态补偿资金直接支付给乡镇和村，农户不是直接受偿主体；上海生态补偿中，基本农田补偿资金直接支付给农户。由于农户在生态补偿中经济利益性存在差异，因而属于不同的利益相关者类型。

基于上述分析结果，本研究还发现利益相关者目标和属性上存在一定的冲突，体现在：

（1）市、县（区）政府与乡镇政府、村委会、农户、企业之间的冲突。市、县（区）政府的目标是以最小的资金投入最有效地保护生态环境，而乡镇政府、村委会、农户和企业则希望获得更多的补偿资金用于经济建设、环境保护及改善民生。

（2）乡镇政府、村委会低影响力和高经济利益性的冲突，意味着乡镇政府、村委会只能接受既定补偿，并承担生态保护和经济发展多重职责，无法改变补偿对其带来的制约及不利影响。

（3）公众、媒体、环保NGO、科研机构对生态环境质量的强烈追求与其承担补偿责任较小的冲突。这些利益相关者享受了生态环境改善带来的正外部性，却不直接承担补偿费用，享有的权利和承担的义务不匹配。

2.3 利益相关者行为响应分析

利益相关者行为受到其自身利益需求和属性的驱动。上海、苏州和湖州生态补偿实施过程中，利益相关者基于各自的利益目标而在制度调整、环境治理、民生投入、监督与技术支撑上采取不同的应对措施（见表2），体现出不同的行动积极性。表2中，“√”表示此类行为被显著观测到，“”表示此类行为没有被观测到或者能够被观测到但不具普遍性。

由表2及实地调研资料，利益相关者响应情况进一步探讨如下：

（1）市、县（区）政府是核心利益相关者，具有改变既定制度的能力和意愿。三地政府通过监督、考核以及制度

表2 生态补偿利益相关者行为响应情况

Tab.2 Responses of the stakeholders to the PES program

调整，不断优化生态补偿政策，行为响应具有主动性。苏州市还在生态补偿政策执行专项审计和推动法治化方面行动积极，但上海和湖州则行动迟缓。

（2）乡镇政府、村委会作为次核心利益相关者Ⅰ，其响应实质上是对补偿资金的再分配和政策执行响应。由于生态补偿资金需要专款专用，意味着乡镇、村的响应方式和范围受到限制，这类利益相关者在能够促进群体福利的环境治理和民生投入上响应明显。

（3）媒体、环保NGO、科研机构等次核心利益相关者Ⅱ的目标是生态环境保护，其技术和专业技能优势是信息和技术支撑响应的物质基础，与经济利益的弱相关性使其在监督响应上更具积极性。这些利益相关者为推动生态补偿发挥了一定积极作用。不过调研也表明，目前而言，环保NGO发挥的作用要弱于媒体。

（4）企业、农户和社会公众的行为响应有待进一步观测。理论推理表明生态补偿会对边缘利益相关者的生产和消费产生影响，这些利益相关者会在生产和消费上发生改变，但实地调研资料难以支持这样的结论。尽管调研发现上海、苏州和湖州等地均有企业关停和搬迁，个别企业用于污染治理的费用有所增加，水源地、湿地生态补偿村范围内确实有个别从事养殖业的农户转向种植水生蔬菜，但这些观测结果仅具有个案意义，相对于当地企业、农户和社会公众的庞大数量而言，其行为响应的固定方式尚不明确。这些利益相关者的响应，需要随着补偿的实施进一步观测。

2.4 利益相关者及其行为响应差异原因

调研结果还表明，各利益相关者属性、类型及其行为响应，与生态补偿制度设计以及当地经济社会发展等深层次原因具有紧密联系，具体表现如下：

（1）生态补偿制度安排。生态补偿制度安排是各利益相关者属性和行为的基础。首先，上海、苏州和湖州生态补偿属于地方政府支付型补偿，政府在政策实施监督和制度调整上具有非常高的主动性。其次，现行制度安排下，媒体、环保NGO、科研机构等次核心利益相关者Ⅱ处于第三方中介位置，这与其在技术、信息提供和监督功能上的响应相适应。再次，现行制度没有赋予乡镇、村和农户等利益相关者对补偿标准和范围讨价还价的资格，且限制了乡镇和村生态补偿资金的使用范围。这种制度安排成为乡镇和村在环境治理和民生改善项目上有限响应的法律约束条件，并使农户和企业对生态补偿的关注度和响应意愿更低。由于现行补偿机制是自上而下的约束性机制，一旦生态补偿水平降低，利益相关者不作为或者破坏生态环境的行为就有反弹的风险。另外，三地在生态补偿制度上也存在差异，上海和湖州生态补偿制度安排中农民具有一定的直接受益权利，苏州生态补偿的获得者直接规定为乡镇和村，使农户这一利益相关者的属性和类型产生差异。

（2）发达地区经济发展和生产经营方式。长三角地区已经进入城镇化和工业化水平比较发达的阶段，农业人口向非农产业大量转移，农业在国民经济中所占比重日益降低，非农经济总量占比居于全国前列，地方政府拥有建立以生态环境保护为唯一目标的生态补偿制度的经济条件，与中西部地区已经实施的兼具扶贫目标的“退耕还林”工程具有明显差别，从而削弱了农户在补偿中的地位。经济发展又推动了农业生产方式和农民生计的改变，导致该地区土地流转水平比较高，农村居民从事农业生产的数量较少，从事农业生产的主要是老年人口或者外来人口，社会大众对生态补偿的关注度低，难以形成有效参与和监督。在生态补偿实施乡镇和村的调研表明，普通公众对生态补偿只是听说过，并不清楚具体内容，对生态补偿最为了解的只有乡镇和村的负责补偿实施的负责人。这与已有研究中利益相关者的认知差异影响其参与行为的结论[18]是一致的。

（3）地方政府因政绩追求而对生态保护的偏好。我国现行体制下，地方政府官员晋升的重要途径仍然是出色政绩基础上的激烈竞争。庞大的经济总量以及优越的生态环境，极为符合当前的社会需求，能够提高官员晋升竞争力。毫无疑问，发达地区各级政府为在中国生态文明建设上取得领先于其他地区的政绩，推动地方政府在生态补偿制度上的调整响应。科研机构、媒体和环保NGO等次核心利益相关者Ⅱ以信息和技术优势积极推动生态补偿项目发挥作用，有助于生态补偿取得预期成效，符合地方政府对环境保护政绩的追求和偏好，为地方政府所鼓励。

3 研究结论

长三角地区上海、苏州和湖州等地的生态补偿实践，是我国经济发达地区生态环境保护机制的重要创新，这些实践探索的一个显著特征是地方政府是生态补偿的付费者。本研究依据利益相关者理论构建生态补偿利益相关者界定的指标体系，并在实地调研和比较分析基础上，将利益相关者分析运用于揭示长三角地区生态补偿利益相关者属性、类型及行为响应。结果表明，三地生态补偿实践中利益相关者类型既有一致性也有差异，且不同利益相关者目标和属性存在一定的冲突。由于地方政府在生态补偿中具有高度的影响力、参与度和经济利益性，居于主导地位，政府在决策和资金支付上的作为或者不作为，直接影响生态补偿的可持续性。同时，其他利益相关者要么影响力较低要么参与度不够，响应意愿较低，只能被动接受既定制度安排，在生态补偿中发挥的作用还非常有限。

随着中国地方政府财政收入的增长，以及地方政府对环境保护政绩的追求，地方政府付费型生态补偿将在我国更多地方建立。根据本研究，生态补偿利益相关者属性及行为响应既与生态补偿制度安排相关，也与发达地区经济发展和生产经营方式以及地方政府对生态保护的偏好等深层次原因紧密相关。因此，为更好地推动生态利益相关者治理，保护生态环境，需要重视政府之外的利益相关者利益保护，科学引导利益相关者行为，提高利益相关者满意度和参与度，充分发挥各类利益相关者的积极作用，同时还要注重生态补偿制度安排与当地经济社会发展的协调融合，这也是我国长三角地区生态补偿实践的重要经验借鉴。

（编辑：于杰）

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