电视传媒产业发展中的政府规制研究
黄先蓉 常嘉玲
【摘 要】文章在对电视传媒产业政府规制背景进行分析的基础上，从规制主体、规制机制、规制内容三个方面切入构建我国现有电视传媒产业政府规制的框架。文章通过对此规制框架的分析，指出我国电视传媒产业政府规制中存在规制主体难以应对产业融合带来的挑战、法律规制体系不完善、规制内容松紧失度等问题，并从拓展规制主体、重塑政府规制的法律维度、放松经济性规制的同时加强社会性规制三个方面探索我国电视传媒产业规制新思路。
【关 键 词】电视传媒产业；政府规制；数字融合；规制重构
【作者单位】黄先蓉，武汉大学信息资源研究中心；常嘉玲，武汉大学信息管理学院。
电视传媒产业是在市场经济运行机制下，依托科学技术制作、生产、播出电视节目与广告等传媒产品的一项产业，其基本构成包括内容制作市场、播放流通市场以及消费市场。与西方国家相似，我国电视传媒产业同样具备文化与经济的双重属性，强调其在引导舆论、追求社会效益的同时，最大限度地实现经济效益。但在如此复杂的属性条件下，仅依靠市场的配置和调节作用，电视传媒产业难以维持有效运作并实现社会效益与经济效益的双重目标。此外，电视传媒产业发展中往往会出现市场权力过度集中、垄断性力量过强等问题，从而妨碍公平竞争，扭曲资源配置。因此，在电视传媒产业发展中引入以政府为中心的规制主体进行管理就成为必然。
一、对电视传媒产业进行政府规制的背景
政府规制行为的实施要充分考虑产业发展所处的技术、社会环境等背景因素。现阶段，我国电视传媒产业政府规制的大背景表现为数字融合、传媒全球化以及放松规制。
1.数字融合
数字融合在技术层面上是指电信、广播电视及互联网络的整合与互联互通，表现为各类数字产品可跨平台流动、多终端接收[1]。数字融合不仅是物理上的结合或除旧布新的一种抉择，而且指原来独立设计的电信、广电、互联网络在技术趋于一致的基础上实现业务层的相互交叉，比如手机可以接收数据、视频，电脑可以收听广播，电视可以上网冲浪、实现个性化点播等。数字融合打破了语音、数据、影音等内容专用性传输的产业藩篱，使得信息与服务能够通过一种更加开放的终端平台传递给消费者。但本质上而言，数字融合是产业融合的技术支撑与发展动力，在此环境中，广电业和电信业在业务经营层面产生了一种竞争与合作的新型关系，而这种新型关系的产生与发展对传统的政府规制提出了新的挑战，促使针对相关行业的管制逐渐趋向统一。
2.传媒全球化
20世纪后半期，随着卫星技术、网络技术、数字技术的发展和普及，全球化在传媒领域拉开序幕。从经济学角度来看，传媒全球化即媒体公司抢占国际市场的一种竞争过程，传媒机构通常以节目直接出口、产品或节目授权、直接投资、建立合资企业的方式实施全球化经营战略[2]。在此环境中，各国出于保护本国传媒产业及文化传统完整性的目的，均制定了自己的传播政策——保护主义抑或媒体开放。各国虽有权利对传媒产业发展的规制模式进行选择，但在全球化背景下，传媒国际化程度的提高和商业化趋势的加剧已成必然，规制政策制定中必须考虑这一变化，建立在政府有限规制上的尽量开放应是全球化背景下传媒产业发展的主要走向。
3.放松规制
放松规制是西方国家公共管理的普遍潮流，其实质是政府与规制客体之间的关系调整，表现为政府减少行政审批、缩小规制范围、降低规制力度，让市场机制在更多领域发挥作用[3] 。传媒领域放松规制始于20世纪70年代，突出表现为广播电视产业发展中竞争机制的引入、垄断的解除、非国有化以及融合趋势。放松规制倾向于在引入多元规制主体的基础上，将“命令控制型”规制转变为“激励协商型”规制，从而提高规制主体的效率与信誉度。西方国家传媒领域放松规制的目的依然在于维护公共利益，只不过是将多元化、平等、接近权这些公共利益目标的实现更多地交由自由竞争的市场去完成，即通过微观实体经济利益的实现促进公共利益的最终达成。这种逻辑使得传统以公共利益作为传媒规制前提的论断受到质疑，加之政府规制中高成本与低效益导致规制失灵现象的出现，进一步掀起了传媒领域放松规制的浪潮。
二、电视传媒产业政府规制框架及规制现状
我国电视传媒产业政府规制的目的在于实现一个规制框架内社会利益与产业经济效益的协调一致。从规制主体、规制机制、规制内容三个要素切入，可构建我国现有的电视传媒产业政府规制框架，如图1所示。
1.规制主体
国内外大多数学者考虑到电视传媒产业在社会政治生活中的特殊作用，在定义“传媒规制”一词时均倾向于将规制行为的实施主体设定为政府，认为好的传媒规制应该由政府执行。我国《广播电视管理条例》第五条“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作”，明确了政府作为电视传媒产业规制主体的身份，电视传媒机构的设立、总量、布局及市场运作均由政府宏观掌控。不可否认的是，政府在社会主义特色市场经济建设中一定程度上促进了电视传媒产业健康、稳定的发展，但由于受制于信息、激励和政治博弈等规则的约束，政府这一规制主体依然未能實现理想的市场绩效，甚至滋生“权力寻租”等腐败现象，从而制约市场经济的发展。
2.规制机制
规制机制，简单而言就是在市场经济环境下如何规制的问题，具体表现为规制主体通过某种运行方式协调行业各部分之间的关系，使其更好地发挥市场作用。20世纪60年代以来，西方学者们针对“对于给定的经济或社会目标，如何通过规制机制的设计，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标相一致”这一问题进行了深入研究，得出“只有良好的规制机制才能保证规制目标实现”的结论[4]。我国传媒产业规制机制是政府监管者针对现有的经济环境与电视传媒产业特点而设计的，具体表现为政府综合运用法律、行政、经济等手段对电视传媒领域进行管理和监督。法律手段是指政府从立法、行政执法、司法各个方面对电视传媒机构及其行为进行监督和管理。行政手段是指政府依靠行政权威，通过发布行政命令，做出行政决定等方式来进行规制。经济手段的目的在于调节电视传媒产业各环节不同经济利益主体间的关系，主要采用价格、税收、补贴、罚款等方式。
3.规制内容
我国政府对电视传媒产业的规制内容纵向上可分为经济性规制和社会性规制两种。
经济性规制通常是指在自然垄断或信息不对称领域，政府以进入、退出、价格、投资等方面的规定来对企业实施强制性制约，目的是防止资源配置的低效率和确保使用者的公平利用[5]。政府对电视传媒产业采取经济性规制的主要目标是促进有效竞争，即将规模经济与竞争活力这两个互相排斥的路径合理协调，平衡竞争与垄断的关系，实现二者的相互转化，从而达到资源的优化配置。
我国政府对电视传媒产业经济性规制的重点在于进入规制与所有权规制。进入规制即政府通过核发许可证控制电视传媒产业中的相关经营者在一定地域或市场各环节的进入，具体限定进入的主体资格、数量、范围以及经营主体可能提供的产品或服务类别等。所有权规制是针对电视传媒产业经营的特殊限制，不仅包括纵向的不同电视台网间的并购规制、横向的媒体交叉所有权规制，还包括国外资本对电视传媒的控股规制。随着我国文化体制改革的深入，政府对电视节目制作领域的规制有所放松，但相比英美等国对经济性规制的大幅度放松，尤其是在跨媒体所有权方面的放松，我国电视传媒产业发展中的经济性规制依然严格。
社会性规制是政府为控制负外部性、保障国民生命财产安全健康、增进社会福利而采取的措施[5]。电视传媒产品和服务在群体认知、价值认同以及社会协调方面具有强影响力，这种影响会扩散至整个社会政治、经济、文化的方方面面，因此，基于维护国家意识形态安全的考虑，政府对电视传媒产业的社会性规制深入到经营活动产品本身，主要包括内容规制、节目质量规制两个方面。
针对电视传媒产业的内容规制大致可分为三种类型：一是基于促进内容多元化的规制，即为了避免表达的单一化，对节目类型、议题、信息来源等方面的多样化做出规定；二是基于抑制淫秽色情、暴力等不雅内容的规制，目的在于维护公共道德和保护未成年人；三是基于维护文化主权的规制，这是全球化发展背景下，政府防止外来节目对本土文化造成冲击而采取的措施。节目质量规制则是建立在内容规制实现基础上的再优化，是针对收视率竞争日趋激烈背景下出现的节目低俗化、平庸化、翻拍泛滥现象的规制，这两者之间实质上是“一中心两层级”的关系。我国《广播电视管理条例》第三十二条明确规定广播电台、电视台应当提高广播电视质量，增加优秀节目数量，并列举出七项禁止制作、播放的内容。在此基础上，原广电总局于2010年3月发布的《电视剧内容管理规定》第五条详细列举了电视剧不得载有的十一条内容，具体涉及国家安全、民族歧视、宗教信仰、未成年保护、传承优秀文化等方面。
三、电视传媒产业发展中政府规制面临的困境
在对我国电视传媒产业规制主体、规制机制、规制内容现状进行分析的基础上，本文认为我国电视传媒产业政府规制中存在规制主体难以应对产业融合趋势的挑战、法律规制体系不完善、规制内容松紧失度等问题。
1.“竖井式”多重管制与产业融合的矛盾
从传统产业分立的角度来看，我国政府倾向于针对不同产业特性设计规制内容，通常会形成一种“竖井式”的分业管理体制。而产业融合通常是发生在不同部门的产业边界或产业交叉地带，产生的新产品与服务往往是跨媒体、跨产业的[6]。因此，融合视域下的电视传媒产业发展与政府传统的“竖井式”管制之间存在矛盾，具体表现在多重管理、规制重点不一两方面。首先，广电业和电信业有各自的规制体系，管理部门多且职权分配相对分散，类似IP电视、手机电视、互联网电视这种横跨多产业的融合型媒体服务就会受到不同产业规制者的管理和许可，产生多重管理与重复许可的现象。如《互联网视听节目管理规定》要求经营者要向广播影视主管部门申请许可证，同时也要申请办理电信业务经营许可。如此规定不但增加政府规制成本，而且提高了市场参与者的交易费用。其次，不同产业的规制重点不同，电信业的规制重点在于传输服务的市场规制，对内容的规制相对宽松，而广电业的规制重点在于市场准入和节目内容监管，二者对融合产品就会产生差别化管理，不利于新型产品服务市场的培育。
2.法律规制体系不健全，规制随意性大
西方规制经济学强调规制是基于法律的制定和实施进行的监督管理，所有正常有效的规制行为应以法律手段为主，行政手段为辅。因此，建立一套完整的法律规制体系对我国电视传媒产业政府规制尤其重要。目前我国电视传媒领域只有《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例》《有线电视管理暂行办法》《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》等由国务院颁布实施的行政法规，除此之外，大量存在的是法律层级和效力较低的部门规章，或者命令、通知等规范性文件，如《电视剧管理规定》《广播电台、电视台设立审批管理办法》《广播电视节目制作经营管理规定》《广播电视广告播出管理办法》等。总体而言，我国电视传媒产业发展的法律规制体系还不健全，具体表现在缺少法律层级较高的专门法，未涉及产业融合带来的新型媒体产品和服务规制，规制的随意性较强，部门规章与规范性文件的颁布与规制主体利益相挂钩，行政管理色彩浓厚等方面。
3.规制内容松紧失度，有待完善
我国传媒业发展正处于从计划向市场过渡，从“行政管理型”向“规制服务型”过渡的階段，电视传媒产业政府规制中“放”与“管”的问题依然复杂，规制内容存在松紧失度现象。
市场准入过高，影响投资与创新。为了确保国家意识形态领域的安全，我国政府倾向于通过对市场主体准入资格的限制来达到内容规制的目的，以至电视传媒市场准入规制日趋严格。电视台设立方面，《广播电视管理条例》详细罗列了设立电视台应具备的人员、设备、资金、场所等条件，并对电视台的设立主体资格做出严格规定，更是明令禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的电视台。在网络电视传媒领域，按照业务类别、接收终端、传输网络等项目分类核发《信息网络传播视听节目许可证》，2010年出台的《互联网电视内容服务管理规范》《互联网电视集成业务管理规范》两份文件表明政府对互联网电视采取集成服务与内容服务的双牌照管理，且内容服务平台与集成服务平台必须绑定。而目前互联网电视集成服务牌照仅颁发给中国网络电视台、上海文广等数几家公司，表现为严格限制的少数进入许可[7]。在这样的市场准入制度下，通常会形成寡头垄断型的市场结构，阻碍电视传媒领域的投资与创新。
内容规制标准模糊，规制形式单一。现行的内容规制均以列举式的原则性规定呈现，而具体的执行和判断标准并未提及。因此，哪些内容属于危害国家统一？哪些内容属于扰乱社会秩序？哪些内容有害于未成年人身心健康？目前而言，并没有一个明确的标准。在此情况下，规制行为的实施就会带有实施者个人的主观判断，从而造成规制过度或者规制不足的现象。此外，随着数字融合环境的进一步扩大，电视传媒产业市场参与主体不仅包括传统的电视传媒机构，电信机构、以综合性门户网站和专业性视频网站为主的互联网在线服务公司以及个人用户均参与其中，而内容规制并没有考虑参与主体多元化所带来的规制难题，仍然依托政府相关部门颁布部门规章、行政命令以及技术封锁等方式来实施内容规制，对行业自律和用户自我约束等内容规制形式未加利用，规制形式过于单一。
四、电视传媒产业发展中政府规制重构的新思路
针对上述发展困境，本文从拓展规制主体、重塑政府规制的法律维度、放松经济性规制的同时加强社会性规制三个方面提出完善我国电视传媒产业政府规制框架的建议。
1.建立独立统一的规制机构，完善外部监督机制
考虑到我国电视传媒产业政府规制存在管办不分、规制独立性弱、易受部門利益影响等自身无法克服的缺陷，以及数字融合背景下电信业与广电业在多个层面的融合趋势，过去以行政为主导的分业监管体制应逐渐向行政管理与独立规制相结合的监管体制转型。西方发达国家大多建立第三方独立规制机构来配合政府在宪法框架内对媒体的市场进入、频率使用、市场行为、服务质量、社会影响等多方面进行监管。独立规制机构，是独立于政府但拥有一定行政权限、准立法权限、准司法权限的专业监管机构，政府对其监管方向拥有控制权，其在具体监管中可以独立自主地制定各种政策，如美国的联邦通信委员会、英国的通信办公室、法国的最高视听委员会等[8]。独立规制机构成员通常是所规制领域的专家，拥有相当的专业知识和管理知识，既独立于被规制者，亦独立于政府，能够更好地应对产业融合发展带来的规制挑战。此外，建立针对规制者的外部监督机制是完善我国电视传媒产业政府规制框架的必要一环，主要是防止规制者滥用职权、随心所欲干预市场、人为寻租等现象的出现，具体可组建社会性监督机构，鼓励行业组织、社会群众积极参与其中。
2.重塑电视传媒产业政府规制的法律维度
政府规制的目标在于为市场主体建立行为准则，确保市场有序运转。为实现这个目标，我们必须重视我国电视传媒产业政府规制法律维度的构建。首先，建立政府规制的法律基础，认真考虑传媒规制的数字融合环境，尽快出台相应的电视传媒专门法，使政府规制行为有法可依。立法过程中也要注意公众和利益相关者的参与度，实行立法工作者、行业工作者和专家学者三结合，从而规范立法程序，防止部门意志法律化。其次，在有法可依的基础上，政府要做到依法规制，具体表现为职能分离、职权法定、规制合法。政府规制的立法、执法和监督机构必须独立，打破行政垄断，还要以法律的形式明确规制机构的职责并赋予其相应的法定权力，最重要的是政府规制要严格按照法定权限和程序行使，保证规制程序正当合法[9]。最后，消除“权大于法”意识，完善政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，做到违法必究。
3.规制内容要做到松紧有度
在放松规制的大背景中，我国电视传媒产业政府规制也应做到松紧有度，才能保证其健康、稳定的发展。
放松经济性规制。放松经济规制的重点在于放松电视传媒产业的进入规制，形成有效竞争格局，实现多元化投资。修订《广播电视管理条例》的相关规定，适当放宽对电视传媒的总量、结构和地理分布的控制，对进入企业实行资格审核制，并按照分类管理的办法，从服务类、专业类、综合类逐步放松对电视传媒市场主体、资本准入限制，形成整个市场的开放式竞争格局。其中，在对融合型电视传媒产业的管理中，要进行许可证制度改革，建议降低对许可证注册资本的要求，降低许可证发放门槛，减少许可证发放的对象种类，如非经营性的、个人的视频网站就可以实施登记备案制。考虑到融合带来服务提供的交叉性，许可证的发放应该更具兼容、灵活性，即打破传统的以业务和技术为划分标准的许可证发放办法，改为发放技术中性、业务中性的许可，即规制者许可市场主体在实施经营活动时可自主选择所用技术或者在一定市场范围内自主选择运营某种业务[7]。
加强社会性规制。加强社会性规制的重点是在制定内容规制标准的基础上建立“政府控制+自律约束”的内容规制框架。内容规制标准的建立要具有可操作性，尤其是针对电视广告播放、互联网视频播出等领域内容规制标准的建立更要明确，不能笼统概括，使之形同虚设。“政府控制+自律约束”的内容规制模式，其本质是政府、市场主体、个人用户三者的合作规制，目的在于丰富规制形式，形成一种协作式的内容管理机制，减轻政府规制负担。政府可以作为规制的仲裁者，通过法律、行政、经济等手段协调内容规制准则的制定，对市场主体、个人用户的自律规制过程进行监察和促进。与此同时，市场主体与个人用户在进行自律规制的同时，也可通过形成外部监督机制对政府仲裁者的角色扮演进行审查和监督，二者相互促进，共同提高电视传媒产业发展中的内容规制效率。
市场经济在客观上虽有助于电视传媒产业的发展，提高生产效率，但其负面影响也是显而易见的，电视传媒的社会属性被忽视，人们的精神需求让位于市场主体的物质欲望。因此，公共利益的实现必须建立在有效的政府规制之上。但基于我国国情以及电视传媒产业发展中一些不确定因素的存在，构建完善的政府规制框架还需一个循序渐进、灵活调整的过程。
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