我国电影产业的政府规制问题研究

    张窈　黄先蓉

    【摘 要】在宪法统率下，以《电影产业促进法》为核心的电影法律体系为我国电影产业政府规制提供了法律基础。新法的颁布从主体、客体、内容角度调整了一部分政府规制关系，但从整个体系来看仍然存在一些问题，政府规制需要在电影产业的动态发展中不断完善。

    【关 键 词】政府规制；《电影产业促进法》；体系；调整

    【作者单位】张窈，武汉大学信息管理学院；黄先蓉，武汉大学信息资源研究中心。

    电影作为一种准公共产品，具有消费的非排他性，个体的使用并不会造成其商品价值的损失，因此，以价格杠杆调节作用为主的市场机制在电影产业的发展中极有可能失效。但作为集政治属性与经济属性于一身的特殊文化产品，电影在生产和消费过程中又具有明显的外部性，其中“负外部性”并不能通过一般的道德认知或者舆论谴责来克服消除。此外，网络技术的快速发展所带来的电影市场不断扩张，也为以制作、发行、放映为核心的传统电影产业链注入了新的力量，不同市场主体在利益驱使下的博弈加剧了市场信息的不对称。在此情况下，若只依靠市场力量无法使电影产业发展中的市场供求一直维持在平衡状态，市场失灵就会发生。

    从2010年起，中国电影进入快速发展时期，电影票房连续五年都保持着40%以上的增速，但2016年市场却开始降温，并暴露一系列问题。频发的票房虚报、影片盗录盗版、口碑票房两极化等现象就是市场失灵的集中表现。在集体理性与个体理性出现矛盾、公共利益与个体利益出现冲突时，引入以政府为主体的机构对电影产业进行规制就显得十分必要。

    一、我国电影产业政府规制的法律基础

    以宪法为基础的法律制度体系为人类迈进现代社会提供了秩序基础，也为政府规制提供了运作外壳。在宪法统率下，以《电影产业促进法》为核心的电影法律体系构成了我国电影产业政府规制的法律基础。

    1.我国有关电影产业的法律法规概况

    2017年3月1日，《电影产业促进法》开始正式实施。该法作为文化产业第一法，强调了电影的产业属性，标志着我国电影产业法律体系的建设已经迈出一大步。本文所言法律体系主要是指电影产业领域内具有针对性的法律法规，地方性政策法规则不在本文探讨范围之内。

    从表1可知，与我国电影产业直接相关且现行有效的法律法规共有139部，其中法律是指《电影产业促进法》，两部行政法规分别为《电影管理条例》与《进口影片管理办法》。法律法规颁布的主体以国家新闻出版广电总局为主，如图1所示，相关法律法规在内容上主要涉及市场监管（进出口、发行放映、审查、资本引入等）、公益建设（农村、少数民族、中小学生）、专项资金（补贴、奖励、上缴办法等）、技术、产业宏观发展、体制改革、税收等方面。

    图1 我国电影产业法律法规内容分布

    2.《电影产业促进法》对政府规制的调整

    我国电影产业法律法规体系有着强烈的政策指向性，具体表现为技术进步、市场扩大倒逼法律的制定和法制体系的不断完善。从法律效力上讲，《电影产业促进法》作为上位法，对本领域现行的其他政策法规起着引导作用，也促使我国电影产业动态发展中的政府规制行为不断调整。

    首先，对规制主体的调整。该法延续了中央近年来简政放权的大趋势，规制主体中地方行政部门的地位明显提升。省级电影行政部门在未来将具备普通剧本和影片的终审权、涉外电影节（展）和涉及电影洗印、加工、后期制作等业务的审批权。

    其次，对规制客体的调整。主要体现在两个方面：一是国内电影市场主体，主要涉及电影制作环节，如正式取消了电影制片单位、摄制电影片许可证（单片）的审批，打破制片企业的进入壁垒；二是外资，该法第十四条明确规定“法人、其他组织经国务院电影主管部门批准，可以与境外组织合作摄制电影”。

    再次，对规制内容的调整。弱化事前审查，加强事中审查、事后处罚，重在调整电影企业与审查单位之间的法律关系；重保障和重促进齐头并进，一定程度上解放了法律规制的作用空间；公共倾斜性明显，均衡电影产业在各地域的发展。

    二、电影产业政府规制中存在的问题

    市场失灵是政府规制的必要不充分条件，但政府规制的效果却并不總是有效的。就现状而言，我国电影产业政府规制的还存在以下几方面问题。

    1.从监管视角立法，具体标准过于笼统

    首先，由图1可知，现有电影产业法律体系规制的内容大多涉及电影市场主体准入、内容审查、进出口等市场监管，而关乎体制改革、人才培养、行业协会等方面的法律法规所占比例较小。近年来，在我国政府机构管理体制改革的整体战略下，中央电影主管部门的放权过程虽在不断推进，但总体依然呈现管多放少的趋势，管理方式的彻底转变仍然需要合适的时机和较长的时间。

    其次，法律制定的最终目的在于执行，但纵观我国现有的电影产业相关法律法规，无论是《电影管理条例》《电视剧剧本（梗概）备案、电影片管理规定》，还是刚出台的《电影产业促进法》，其中关于禁止内容的审查标准表述多过于宽泛，有“违反宪法确定的基本原则”“危害社会公德”等抽象宏观的标准，也有“宣扬消极、颓废的人生观”“庸俗低级内容”等难以判定的词语表达。因此，在既没有司法解释辅助，又没有立法精神指导的情况下，审定结果因人而异。

    最后，《电影产业促进法》虽第一次明确规定电影审查的具体标准和程序要向社会公布，电影审查专家的遴选和评审办法、行业自律的规范、电影税收的优惠政策也被列入需要另行制定的制度规范[1]。但如何细化？细化到什么程度？地方政府怎样结合当地实际进行具体操作？这些问题均考验立法者的水平和市场主体的耐心。就目前总体状况而言，缺乏具体可操作性的表达以及模糊宽泛的标准增加了法律落地的难度。

    2.权力下放地方政府存在隐患

    首先，权力下放可能会引起电影产业地方发展的马太效应，扩大产业发展的地域差距。权力下放前，国家新闻出版广电总局作为独立的、无利益挂钩的主管部门，负责电影内容的审批工作并承担责任风险，因此，在具体工作中更偏向于按章办事、从严管理，不会因地域而有所偏颇。而审批权力的下放就意味着电影产业被纳入地方经济的发展中，电影产业的壮大能够为当地政府带来较多的税收，因此，依附于地方政府的地方电影行政主管部门出于该省区市的政绩考虑，往往会以增强服务意识、简化审批流程、提高行政效率作为政府规制导向，如此宽松友好的管理环境自然吸引更多的市场主体积极投入到当地电影产业的发展中。加之电影资源地域分布不均，以院线为例，广东、江苏、浙江、北京、上海等五大省份（直辖市）合计票房份额就接近46%[2]，在充分的市场竞争下只能是强者愈强、弱者愈弱。

    其次，权力下放会增加地方政府权力寻租的可能性。经济利益是社会个体行为的动力，也是社会个体行为偏轨的驱动力量[3]。这不仅针对的是市场经济活动的直接参与者，而且对政府中参与管理的个人也同样适用。地方政府与地方产业有着天然的联系，若将人际关系等限定在特定的范围内，政府官员将不可避免地以其所拥有的公权力为筹码，通过权钱交易、权权交易等不正当行为为自身谋求经济利益，最终必将导致规制的随意性被无限放大。

    3.忽略对电影产业市场主体之间关系的规制

    电影市场涉及利益主体较多，在电影制作、发行、放映等过程中受到多种权力关系的制约，如电影投资方、制片方、消费者、社会团体、政府等。但目前我国电影产业的政府规制在实践中更倾向于对行业的监管，忽视了对各市场利益主体竞争关系的调整，致使行业垄断发展迅速。由于体制改革不彻底，中国电影集团公司垄断着我国电影进口业务，享受着基于政策倾斜带来的垄断利益，每年其所占据的电影市场份额居高不下。与此同时，随着电影资本市场的开放，一些大财团已经全面进入电影产业链的各个环节，诸如万达、华谊兄弟等影视巨头占据着电影市场的半壁江山。这些都对其他市场主体形成了较大的压制。

    此外，院线垄断问题在电影产业领域表现突出。出于打破电影放映跨区域经营的壁垒，在相关政策的引导下院线迅速崛起，院线在电影放映环节占据优势，在排片博弈上有着极大的话语权。截至2015年底，中国城市院线数为48条，影院数超过7200家。而全国十大院线的票房收入占全国电影票房收入总额的一半以上，集中化程度十分高[4]。万达院线与《我不是潘金莲》制片方华谊兄弟的排片之争、《百鸟朝凤》出品方代表方励向院线经理下跪都折射出中国院线寡头格局逐步成形的现实，但政府关于电影企业的重组兼并、电影市场的反垄断等规制体系却基本处于空白[5]。

    4.行业自律组织在规制体系中被边缘化

    我国电影领域行业自律组织主要有中国电影发行放映协会、中国城市影院发展协会、中国电影制片人协会。从其目前发挥的作用来看，这些协会主要开展学术研究与交流活动、主办电影奖项、创办相关刊物、编写年度产业报告等。至于行业规章制度的制定、执行方面少有建树，更多的是遵守并严格执行政府的法律法规[6]。三大协会的业务主管单位均为国家新闻出版广电总局，这些协会也接受中华人民共和国民政部的监督和管理。中国电影发行放映协会现任会长为中影集团公司总经理韩晓黎，中国电影制片人协会现任会长为中影集团公司前董事长韩三平。就地位而言，我国的电影行业组织并不是独立的存在，而是伴随着政府机构改革产生的政府从属机构，因此没有力量就本行业利益同政府进行协商与博弈。我国电影产业政策法规内容虽然包含范围很广，但缺乏对行业协会和中介组织的规范，这是政策的一大缺失[7]。《电影产业促進法》规定行业组织的主要职能为在制定自律规范的基础上“开展业务交流、加强职业道德教育、维护其成员的合法权益”，相比《电影管理条例》中仅有的“实行自律管理”有明显的进步。但是在现有体制不改变的前提下，行业自律组织权力有限，在规制体系中的边缘地位难以改变。

    5.内容审查禁止项目增加，压制了电影创作空间

    《电影产业促进法》关于影片禁止内容从《电影管理条例》中的十条减少为八条，虽然在数量上减少，但是禁止内容范围却有所增加。“宣扬恐怖主义、极端主义”“歪曲民族历史或者民族历史人物”“吸毒”“恐怖”“传授犯罪方法”“侵害未成年人合法权益或者损害未成年人身心健康”等新增内容都被明确写进新法。限制的内容多了，自由创作的空间小了，以内容产业为标注的电影产业发展空间自然就被压缩。加之最新的“无龙标不上映”原则，断绝了因内容无法过审影片的所有后路，这些影片除了不能在影院上映，也无法参展参评，无法进入包括网络在内的任何流通渠道。换言之，能否拿到公映许可证决定着影片的生死，无证就意味着主创人员将血本无归。但这种电影审查的压力最终会回归到导演、编剧和作家的身上，进而影响其创造的积极性。

    三、进一步完善我国电影产业政府规制的建议

    自《电影产业促进法》颁布之日起，电影产业发展就从法律上正式被纳入国民经济和社会发展规划，对文化领域内的其他产业起着带头示范作用，这就要求我国政府不断完善规制体系，促进电影产业健康有序发展。针对政府规制体系中存在的问题，相关部门可通过以下几点措施进一步完善。

    1.在《电影产业促进法》指导下完善细则制定

    《电影产业促进法》再造了我国电影审查的流程，且将原本的属地审查扩大到全国范围。为了提高政府规制的合理性，相关标准尤其是审查环节的标准需要进一步细化，在细则制定中要注意坚守审查主体合理化、审查程序透明化、审查标准具体化。审查主体要吸纳更多不同阶层、职业、年龄的社会成员，按比例公开报名甄选，全程接受社会监督，审查成员薪酬保障、职能分工也要纳入细则；审查程序详细说明需提前公布，在具体审查过程中可引入多轮民主投票和回避制度，各环节相关会议记录、审查报告、修改说明等需及时公开；针对禁止内容可从电影片名、语言、场景等方面细化，按照所占内容比例、连续出现时长进行量化的规定，对宏观、抽象的标准以附录形式详细举例说明。

    2.建立对规制者的有效监督机制

    权力寻租是政府规制失灵的一个重要原因。作为公共利益的代表，原本应该维持公平正义、增进社会福利的权力却成为设租的筹码。缺乏有效监督制约机制的政府规制是造成权力滥用的重要原因，我们必须建立对规制者的有效监督机制，既包括对规制权力行使的监督，也包括对规制政策制定权与执行权之间的制约。实行政府工作信息公开，建立一套透明的行政决策和执行机制，使权力在阳光下运行；设立专门对规制者规制的机构，审查规制裁量权的运用和规制程序的执行，实施规制决策失误问责和执行过错追究[8]；加强社会监督，使包括新闻媒体、社会公众、其他行业组织等在内的多主体形成监督合力。总之，把政府规制的权利限制在补救市场失灵的范围内，真正实现“法无授权不可为”。

    3.规制体系中要注重协调竞争政策与产业政策的关系

    产业政策和竞争政策都是政府规制的重要措施。产业政策指通过行政手段直接干预市场，扶持或限制某一产业及某一部分企业。而竞争政策主要为消除限制竞争的行为或者组织垄断的产生，从而建立公平自由的市场竞争秩序。在中国宏观影视政策的变迁中，促进产业的发展是一条最强主线，我国电影产业的政策导向也以产业发展为主，而忽略了对电影产业市场主体之间关系的规制。强力的产业政策旨在通过对电影产业的扶持促进来增强我国文化产业实力，缩小与发达国家文化产业实力的差距。日本和欧盟在二战后的经济建设经验告诉我们，一味地以产业政策优先适用发展经济即使能让经济在短时间内有较快发展，但是经济本身会缺乏活力与创新[9]。随着院线寡头格局的逐渐形成，产业结构应该成为政府规制关注的对象，在《反垄断法》《反不正当竞争法》指导下，政府应提高制定规范市场运行秩序相关政策的比例，循序渐进地完成从产业政策为主到竞争政策优先、产业政策适用的规则过渡。

    4.加强行业自律组织在规制体系中的实际作用

    在美国联邦政府体系中没有文化主管部门，其对电影产业的规制主要依靠行业协会、第三方组织以及行业自律来完成。美国电影协会具有很强的独立性，在版权保护、电影分级管理中扮演重要角色，政府无权具体干涉，只能从宏观上制定“对内放手、对外扩张”的导向性政策。因此，提升我国电影行业协会在规制中的作用必须建立在政府转变职能的基础之上。一方面，立法机关和政府相关机构应尽快制定法律及配套政策，明确行业协会的性质、社会地位、职能与作用，给予行业协会自治的法律保障和良好政策环境，使其能够实现与政府机构的脱钩，快速步入正常发展轨道并切实承担起政府转移的职能。另一方面，行业协会内部应该规范治理结构，包括协会成员的构成、行业覆盖率、成员代表性等。行业协会以契约关系为基础，以协商制度为主，在理事会的主导下制定具体管理制度、行业规范，保护成员利益，保障行业发展。行业协会通过提升法律地位、扩大服务内容、提升服务水平来改变其在产业规制体系中的边缘地位，真正成为除政府、企业外切实推动产业经济发展的第三方力量。

    5.在电影市场不断完善的基础上逐步建立电影分级制度

    电影分级制度一直是电影行业工作者翹首以盼的，它既能最大限度弱化政府审查、释放创作空间，又能保护特殊群体免受某些电影内容的不适影响，这无疑是调节监管主体与市场主体之间关系的有效办法。但分级制度涉及范围广、主体多、程序复杂，并不是一蹴而就的，必须要在电影市场不断完善的基础上逐步推进。一是法律制度建设要以法律条文明确分级的主体、标准、程序；二是版权保护是电影分级制度构建的另一基础，如果电影资源可以被随意获得并流通，那么电影分级制度也就失去意义；三是建设完整的配套措施，这涉及制片、发行、放映、院线各个环节。制片方如何做出分级提示、发行方前期如何宣传、不同级别的电影如何购票、分级电影院如何设置等问题都需要仔细斟酌考量。

    在市场越做越大的背景下，票房过亿已经不能成为衡量电影产业发展好坏的标准，撇去电影产业野蛮生长态势带来的经济泡沫，更加关注产业结构、行业秩序才是推动产业升级的题中之意。政府相关机构虽然是规制的主体，但政策性风险却全部由市场主体承担，各主体不同利益诉求在市场化冲击下愈显复杂，政府规制依然需要在电影产业的动态发展中接受考验。

    |参考文献|

    [1]王比学. 法律让电影产业发展快中更稳[N]. 人民日报，2017-03-01.

    [2]2015年中国电影行业区域性特征分析[EB/OL]. 中国产业信息网，http：//www.chyxx.com/industry/201601/38514

    1. html，2016-01-29.

    [3]孙明强. 市场与规制：国产商业电影市场的实证研究[D]. 武汉大学，2013.

    [4]李子木. 谨防电影产业垄断趋势形成 [EB/OL]. 中国产经新闻，http：//news. hexun. com/2016-05-20/183970519. html，2016-05-20.

    [5]史征. 电影产业规制与产业集聚耦合发展路径研究——美、印两国电影产业集聚发展的政府规制剖析与借鉴[J]. 科学经济社会，2012（3）：139.

    [6]石磊. 中国电影产业的法律规制及其完善[D]. 西南政法大学，2008.

    [7]黄先蓉，刘召燕. 中国电影市场体系建设的政策缺失与完善路径[J]. 出版科学，2014（4）：21.

    [8]张秉福. 我国文化产业政府规制的现状与问题探析[J]. 图书与情报，2012（10）：47.

    [9]刘学明. 电影产业竞争法律问题研究[D]. 对外经济贸易大学，2014.