我国广播业的政府规制刍议

    邸铭　黄先蓉

    【摘 要】伴随互联网技术的进一步发展，传统电台与新媒体的融合趋势更为明显，为我国广播业发展带来巨大机遇，但如何引导其在新环境下健康、有序的发展，成为我国广播业政府规制面临的问题。带有计划经济烙痕的政府规制已不能适应市场经济的需要，加上技术进步带来的新型广播方式，现有广播业的政府规制已难以发挥作用。文章对我国广播业的政府规制现状进行了简单阐述，并对现有政府规制实施过程中所遇到的问题提出建议，希望能为我国广播业更好地发展贡献有意义的思考。

    【关 键 词】广播业；政府规制；网络电台；广播电台

    【作者单位】邸铭，武汉大学信息管理学院；黄先蓉，武汉大学信息资源研究中心。

    近几年的广播收听市场虽不断受到新媒体对其受众人群及消费时间的分流，但由于广播具有伴随性、移动性、贴近性等固有优势，加之私家车的普及带来的车载听众稳定性增长，我国广播业仍然具有广阔的发展空间，重新呈现崛起的迹象。伴随互联网技术的进一步发展，传统电台与新媒体的融合趋势更为明显，为我国广播业发展带来巨大机遇，但如何引导其在新环境下健康、有序的发展，成为我国广播业政府规制面临的问题。

    一、我国广播业政府规制的理论基础及其特殊性

    广播业政府规制，即行政部门对广播市场的经济活动进行规范、约束、限制的行为。其目的是通过相关规制措施解决广播业发展中市场失灵的问题或避免市场失灵现象的出现。

    1.我国广播业政府规制的理论基础

    市场机制不能完全对各种公共资源和具有很强外部性的公共产品发挥优化配置的作用，而广播产品具有区别于其他文化产品的准公共产品属性。因此，在市场经济体制下，为避免广播业发展中市场失灵现象的出现，适当引入政府规制十分必要。

    （1） 广播产品属于准公共产品

    美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）将公共产品定义为：“那种无论消费者个人是否愿意购买，都能使整个社会每一位成员获益的产品。”因此，判定某一产品是否属于公共产品，主要以产品的排他性和竞争性来界定，而公共产品既无排他性又无竞争性。即不能阻碍人们使用一种公共产品，一人享有公共产品也不会减少其他人对它的使用这种公共产品属性是广播产品最典型的经济特征。此外，广播通过微波传输，在一定区域内，听众可以不用付费直接收听广播节目，某一广播节目的存在，亦不能排除任何听众收听该节目。但隨着数字技术的发展，付费广播运营模式的出现，使得广播产品逐渐从公共产品转向准公共产品。准公共产品介于公共产品和私人产品之间，其特点主要体现在供给方面具有公共性，但在消费方面却表现出私人性质，既可以由政府提供，也可以由市场提供。

    将广播产品归类于准公共产品的原因有两点。首先，广告市场的参与，使广播产品成为可以由市场来提供的公共产品。尽管广播产品的价格不由市场机制直接形成，但是广播电台经营者可以凭借听众的数量让渡广播时间来获取广告收入。其次，科技的进步使得广播频率不再稀缺。数字技术的应用不仅给广播带来数量和外延的扩张，还带来广播产品质量的提高以及运营方式的改变。在原有广播节目基础上的增值信息服务开始出现，广播节目的付费运营模式也逐步形成，使广播产品具有了排他性，表现出私人产品的性质。

    （2）不能让“公地的悲剧”发生在广播业

    罗纳德·哈里·科斯（Ronald Harry Coase）在《社会成本问题》一文中对外部性问题进行了深入的探讨，他指出：“市场在资源配置中起基础性作用，但外部性的存在使市场机制失效”。外部性，通俗而言指一家企业的活动或一种产品的消费对其他企业或整个社会造成的有利或有害影响。在市场经济体制下，广播产品作为有很强影响力的大众传播媒介，具有很强的外部性。其不仅可以通过教育与娱乐节目的传播对听众的价值观念形成产生直接的影响，还可以通过新闻传播、舆论监督等功能产生较大的政治影响。因此，广播产品的外部性，使得市场机制无法完全对其生产中的资源发挥优化配置的作用，最终造成市场失灵现象的出现。就如《公地的悲剧》所描述的那样，如果不对牧民加以约束，任由牧民无节制地饲养牛羊，牛羊最终会因为公地牧场超载而饿死。正如本文开头所说，广播市场依然广阔明朗，仍然是具有强大影响力的传播工具。因此，若对其发展进行合理规制，就能避免广播业发展中的市场失灵现象，进而充分发挥广播产品的正外部性，引导正确的舆论导向，宣扬正确的社会价值观，促进良好社会风气的形成。

    2.我国广播业政府规制的特殊性

    在媒介市场化改革的推动下，我国形成了 “一元体制，二元运作”的独特媒介制度。在此背景下，我国广播业不仅要发展事业，还要发展产业，这就决定其既要完成现行政治框架下的意识形态宣传任务，又要通过广告等市场经营获取收入支撑广播产品的再生产。这一特殊性决定我国广播业的管理必须实行“双轨制”，即保持事业单位本质的同时，又必须进行企业化运营管理。

    （1） 广播业的政治性特征

    在我国，新闻媒体是党和政府的喉舌，“任何一家广播电台、电视台，无论是何层级，都由政府广播电视部门直接设立，都纳入一级党委的管理之中，从中央到地方的每一家广播电台和电视台都无一例外地被称为党的喉舌”[1]。我国广播业政府规制的主体不仅众多，而且还包含了我国政治生态中最重要的关系——党政关系。我国各级政府行政机关都设有党委，由于广播媒体属于内容生产媒体，其发展对国家意识形态领域具有特殊的影响力，因此，广播媒体一直被定位为事业单位，党管媒体的原则亦是我国广播业发展的基本原则。广播业采用事业体制运作，监管层就能对其采取高度集中的行政控制手段，如广播的行业准入、资金来源、管理层的任命、内容来源及其传播途径等各个方面都会受到影响。但这也导致广播业在一定程度上发展缓慢，无法满足人民群众多样化的文化生活需求。

    （2） 广播业的经济性特征

    广播节目（包含广告）是脑力劳动和体力劳动的结晶，许多线下听众（主要是车载听众）和线上听众（网络听众）愿意花费金钱或时间消费（即交换），使得广播节目具有商品属性，这是我国对广播媒体实行事业单位企业化管理的基本前提，这就使得其在承担社会信息服务和传播等重要社会责任的同时，还要承载创收和盈利的巨大压力。其中，广告收入是广播业市场化运作中的主要经济来源。据《新媒体蓝皮书：中国新媒体发展报告No.7（2016）》数据显示，四大传统媒体广告收入，只有广播逆势上扬，同比上涨1.1%，为134.30亿元。而这其中并没有将网络电台的广告收入统计在内。

    但是，广播节目有别于一般商品，它属于信息产品，具有抽象性、共享性和时效性，集经济和文化双重属性于一身。它的主要价值是节目中所蕴含的信息和娱乐内容，使消费者享受一种文化和精神层面的洗礼，并在消费过程中获得身心的愉悦、心灵的滋润，甚至是价值观的修订、人生目标的更改。由此可知，我国广播业的发展不但要追求经济效益，而且要承担弘扬社会主义核心价值观、营造良好社会氛围的重任，始终遵循“将社会效益放在首位，力求实现社会效益与经济效益的最佳结合”的原则。

    二、我国广播业政府规制的现状

    本文从主体、客体与内容三个方面来阐述我国广播业政府规制的现状。

    1.广播业政府规制的主体

    我国《广播电视管理条例》第五条规定：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构负责本行政区域内的广播电视管理工作。”由此得知，国务院广播电视行政部门（国家新闻出版广电总局）与地方广播电视行政部门（地方新闻出版广电局）即为广播业政府规制的主体。目前，对新兴网络电台拥有规制权力的主体有中共中央宣传部与国家互联网信息办公室（负责网络电台意识形态工作的宏观协调和指导）、工业与信息化部（承担网络电台行业规制），除此之外，公安部、国家安全部、文化部、国家保密局等部门对网络电台也有一定的专项管理权力。除了以上部门，工商行政管理部门、物价部门等机构也可以对广播电台的广告、价格等进行不同程度的规制。

    2.广播业政府规制的客体

    我国广播业政府规制的客体不仅包括传统广播媒介，还包括互联网广播媒介。然而，我国《广播电视管理条例》将广播业约束的对象限定为传统的广播电台，并未将新兴的互联网广播媒介纳入其约束范围。如上所述，我国对网络电台规制的权力分散在工业与信息化部等部门，并未集中在国家新闻出版广电总局和地方新闻出版广电局。

    3.广播业政府规制的内容

    政府规制按性质划分，可分为经济性规制与社会性规制。经济性规制主要是指政府在约束企业定价、进入与退出等方面的规制。社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制。

    针对广播业的政府规制，经济性规制主要包括广播电台的准入与退出机制、广告的播放机制等。在广播电台的准入方面，《广播电视管理条例》明确禁止外资经营、中外合资经营和中外合作经营；在广告播放方面，《关于进一步加强广播电视广告播出管理的通知》规定广播电台在转播节目时禁止插播各类广告，必须保证节目的完整性，并要求广播电台严格广播公益广告。社会性规制则主要针对广播内容进行规范，如《广播电视管理条例》禁止广播电台广播以下内容：危害国家的统一、主权和领土完整的；危害国家安全、荣誉和利益的；煽动民族分裂，破坏民族团结的；泄露国家秘密的；诽谤、侮辱他人的；宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的；法律、行政法规规定禁止的其他内容。

    三、 现阶段广播业政府规制存在的问题

    在当前环境下，我国广播业的政府规制存在松紧适度的问题，主要表现在对传统广播业的政府规制过于严格，带有计划经济烙痕的政府规制并不能很好地应对因技术进步形成的新型广播媒体，相关法规体系不完善，规制主体建立不科学，管理模式与经营模式单一五个方面。

    1.对传统广播业的政府规制过于严格

    我国目前处于社会主义市场经济时期，许多行业因为合理的政府规制，逐渐步入良性竞争阶段。虽然我国对广播业的政府规制已做出较大改革，如对广播业实行“双轨制”，即事业单位企业化管理，但依然存在改革不彻底的问题，未能实现广播业发展的完全市场化。这突出表现在以下方面：广播业产权不清，没有明确的法律条文对产业经营权和所有权进行界定；广播业进入门槛高，除政府部门外，任何单位和个人都不许设立广播电台。这些严格规制阻碍了多元资本进入广播领域，使得广播市场竞争不充分，极大地阻礙了广播业的发展。具体表现为，电台主要的人权、事权、财权并不掌握在自己手中，尤其是人事任免权、投资决策权、节目审批权等重要权力都归属党政机关，甚至收费类广播节目的价格、广告的招标都需要经过党政机关的审批。电台的广播节目、重要播报内容等都需要党政机关审批才能通过。一些重大的新闻，如地方领导人的活动，要求所有的电台进行广播。然而，大多数电台（除少数政策支持性电台外）却得不到政府的财政补贴，必须进入市场自负盈亏，自行发展。

    2.对新兴网络广播的政府规制过于宽松

    技术的进步催生新型广播传送方式的出现，网络电台如喜马拉雅FM、蜻蜓FM、企鹅FM等的兴起一定程度上打破了传统广播的垄断。但当前并没有明确的法律和行政机构对这一新兴广播媒体进行规制，尤其是对内容生产方面的管制过于宽松。比如喜马拉雅FM上有一期节目《不焦虑的青春》，宣扬“有房人终成眷属，有情人终成房奴”“没有二百万，难做中国人”等思想，这样的观点过于消极，很容易让青年听众丧失人生的方向和奋斗的动力。再比如图书《巨婴国》对“国民性”的定论过于偏激，而且很容易导致个人推诿攻讦而不愿承担责任，所以国家相关部门已经命令其下架，而喜马拉雅FM等电台仍保留罗辑思维对其弘扬性解读的音频。

    3.广播业相关法规体系不完善，政府规制依据不足

    当前，我国广播业政府规制所依据的法规主要有《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例》《无线电管理条例》《无线电管理规则》《广播电视无线电管理》《广播电视广告播放管理》《广播电影电视处罚规定》等。我国广播业基本是以《广播电视管理条例》为主干，其他相关法规政策配套的法规体系，缺乏具有权威性和前瞻性的法律，亟须《广播电视法》《广播电视设施保护法》等法律的出台。而且当前我国也缺少对新兴网络电台进行制约的法律法规，虽然目前网络电台的竞争比较平静，但随着技术的进一步发展，新型广播形式的不断涌现最终是否会导致无序竞争，甚至是非法竞争现象的出现，依然不可预测。

    4.规制主体建立不科学

    《广播电视管理条例》规定我国广播电视的发展接受中央和地方的双重领导，实行“条块分割，以块为主”的管理体制。但由于我国广电系统中存在政事合一、事企合一等现象，广电的行政管理部门和广播电台、电视台是直接的上下级领导和被领导关系，继而形成局台合一的机构体系。广电行政管理部门充当着宣传、建设和管理的三重角色。这种体制下形成的利益共同体导致经营管理上政企、政事、管办不分的现象十分严重[2]。而且，条块分割的结构布局也带了资源的巨大浪费，许多没有条件办广播的地方也争相办广播，最终形成了个体数目庞大但效率低下的广播网络。由于许多广播电台与当地市场的不相适应，造成经济效益低下，入不敷出，只能依靠国家财政拨款作为主要资金来源，造成不必要的财政损失。

    5.单一管理模式、单一经营模式的束缚

    “双轨制”是我国传统广播电台的具体运作方式，作为事业单位的广播电台，必须坚持党性原则统帅一切。我国广播业虽然同报纸、电视等媒介一起进行了长达20余年的改革，形成了多功能、不同受众定位的多样化播放形式，但是这种多样化正面临着单一管理模式、单一经营模式的束缚。这种束缚最凸显的问题是广播业的资本问题，由于市场准入的高门槛，广播业不能对民营资本进行很好的利用，从而牵制了广播业的进一步发展。除了提供新闻服务类的广播媒体市场化发展受到钳制，一些文艺电台、音乐电台等泛娱乐化电台的发展也因缺少多元化的资本投入而难以发展多种经营模式。

    四、 完善我国广播业政府规制的建议

    我国的广播业正处于转型时期，广播业政府规制的改革应顺应潮流，抹掉计划经济的烙痕，着重加强对新兴网络广播发展的引导与规制。

    1.以事企分离作为政府规制改革的目标

    改革政府规制的前提是实行政企分离。而政企分离的实现则要通过改革现行的局台合一、政企合一政府规制体制，将行政机构从广播电台中分离出去，使得广播电台能够独立行使管理职能。这样才能保证广播电台成为真正的市场主体，自主经营，自负盈亏，在激烈的市场竞争中优胜劣汰。具体实践中，可以先将泛娱乐化的广播电台进行改革，赋予这些电台充分的管理权，并尝试引入业外资本进行股份制改造，搞活经营，让这些电台进入市场进行竞争，发挥市场机制的调节作用。对于以新闻播报为主的电台，可以继续实行“双轨制”运作，接受政府财政补贴，发挥政治职能，引导新闻舆论导向。

    2.完善相关法律法规

    加强广播业政府规制的法制建设，强化政府规制理念。积极推动《广播电视法》的出台，形成以《广播电视法》为核心，以行政法规和行政规章为基础，以地方性法规和规章为补充的广播电视法律法规体系。同时，积极制定针对由于技术进步带来的新型广播形式的法规，对新型广播形式以及广播内容进行前瞻性的约束，避免新型广播主体之间以及与传统广播主体之间的恶性竞争，杜绝非法内容的传播。

    3.加强非法广播内容的事后追惩力度

    《广播电视管理条例》第三十三条规定：“广播电台、电视台对其播放的广播电视节目内容，应当依照本条例第三十二条的规定进行播前审查，重播重审。”由此规定可知，我国广播节目内容由電台本身进行自我审查。但广播电台在市场利润驱动下，很有可能播送非法内容。缺少党政机关对节目内容的播前预审，更加大了非法内容广播的可能性。因此，相关部门应该加强事后追惩力度，严格惩罚措施，迫使广播电台负责人严把节目内容关，尤其是对新型网络广播电台的管理更要注重追惩制的建立。

    4.明确政府规制的职能

    政府规制在广播业的职能应该包括市场监管、政策调节、社会管理和公共服务。政府规制既不是针对广播业在市场经济中运行进行宏观的调控，也不是针对广播业客体内部进行具体的行政管理，而是坚持中立的态度对广播业客体进行外部约束，其目标是建设或保护有效竞争的市场环境，规制广播内容制作、传输、播送环节的垄断问题，减少资费，完善服务。政府应改变过去以行政手段为主的单一规制形式，向法律、经济、行政手段的综合运用转变。此外，在社会主义市场经济发展时期，广播业的发展要尽量发挥市场机制调节的作用，从整体上弱化政府规制，逐步形成“市场调节为主，政府调控为辅”的规制体系。

    5.建立行业自律机制

    积极推动行业自律机制的建立，政府规制作为外在性的强制力量对广播业的经营活动进行约束，并不能解决所有的问题，需要从业人员的自律性加以配合。如果能在原有的规制体系下，将这些强制性规制内化为从业者的自律行为，通过广播从业者自身的职业道德和从业规范自觉地进行广播业的有效运作，那将会是一种全新的规制格局。具体来说，政府或者广播电台可以经常组织广播从业人员进行职业道德和从业规范培训，提高从业人员的职业道德修养和业务能力。

    总之，在当前环境下，我国广播业一定要建立巩固市场力量的制度框架，这是促进多种经济成分共同发展进而带动广播业发展的必要条件。现代化的广播业政府规制必须适应市场经济的发展和技术进步带来的环境变迁，能否借助技术进步的“东风”，顺应媒介融合的潮流，实现我国广播业的繁荣复兴，政府规制的角色扮演至关重要。

    |参考文献|

    [1] 王敬松. 我国广播电视管理体制及其改革[J]. 中国行政管理，2007（3）：87.

    [2] 沈大伟，勒徐进. 中国广电业的政府规制问题研究[J]. 新闻世界，2010（4）：140-141.