个人信用档案管理模式研究
邱志鹏 高建辉 黄天娇
摘要：目前我国个人信用档案的管理仍处于初级阶段，进一步研究个人信用档案管理模式不仅是信用时代发展的迫切需要，也是推动社会综合治理水平提高的必由之路。本文分析了在信用时代背景下，个人信用档案管理模式的现状及存在的问题，并构建出我国个人信用档案管理模式思路，即在各级人民政府领导下，由各级档案行政机构来统一、分级管理个人信用档案。
关键词：个人信用 个人信用档案 个人信用档案管理模式
国务院关于印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的通知指出：“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。”[1]国家发改委国际合作中心学术委员会秘书长杨玉英在“新莫干山会议”的论坛上表示：“在信用时代，以信用记录作为对公民管理的数据基础，能够让信用与所有生产生活活动直接挂钩。”[2]在信用时代到来的背景下，研究个人信用档案管理模式可以推动全社会综合治理的发展、提高政府进行社会管理的水平。一、现有的个人信用档案管理模式现状
对于我国的个人信用档案管理模式，目前可总结为两种：第一种是政府主导型模式，第二种是市场主导型模式。政府主导型模式是指政府委托中国人民银行或者金融监管部门内设机构牵头管理个人信用档案，具体包括由中国人民银行征信中心管理的个人信用档案和各级政府信用网站管理的个人信用档案。中国人民银行成立的个人征信中心，属于国家的职能部门，所以从性质上分析属于政府行为。[3]截至目前，中国人民银行征信中心共为8.6亿自然人建立个人征信档案；[4]各级政府的信用网站管理模式体现在以国家发展改革委、人民银行为指导，国家信息中心主办的“信用中国”网站的建设上。该网站中专门设置了个人信用的查询界面。其中包括涉金融领域非法集资名单、限飞限乘名单、失信被执行人名单等8种重点人群信用信息查询界面。截至2018年7月底，“信用中国”网站已累计发布“双公示”信息超过1亿条。[5]
市场主导型模式是指商业性服务公司以市场运作的方式管理个人信用档案，而政府机构不直接参与个人信用档案管理工作。2015年1月人民银行印发的《关于做好个人征信业务准备工作的通知》要求腾讯征信有限公司、芝麻信用管理有限公司等8家机构做好个人征信业务的准备工作。[6]这是我国正式允许非政府机构管理公民的个人信用档案。该模式的典型例子是上海市所实施的管理模式，该模式是第三方管理机构——上海资信有限公司按理事会管理制度与企业运营的模式来管理个人信用档案。该模式得到了上海市政府批准，并且是央行已核准的专门从事个人信贷档案管理的非金融服务机构。其中理事会由央行的上海分行、上海资信有限公司等15家商业银行构成。[7]二、信用时代背景下个人信用档案管理模式存在问题分析
（一）个人信用档案管理的牵头机构具有局限性
在政府主导型模式中，中国人民银行作为个人信用档案管理的牵头机构具有一定的局限性，具体表现在：其一业务的局限性。在金融管理方面，央行可以说是行家，但作为档案的管理机构，显然央行从业务方面来讲不是行家。其二征信范围的局限性，央行征集的个人信用档案范围大多局限于公民的信贷或者金融方面的记载，没有从个人信用档案的角度出发来全方面地征集信息，其信息覆盖领域对司法、通信、税务等方面涉及较少，从征信范围上讲具有不完整性。在市场主导型模式中，商业性服务公司作为个人信用档案管理牵头机构的局限性在于，由于其不是国家的职能部门，而公民的各类信用档案集中在国家的职能部门手中，与国家职能部门相比，其执行力较差。从信息安全角度讲，公民的个人信用档案涉及个人隐私方面的内容，与政府主管模式相比，信息安全性较低。
（二）个人信用管理制度、相关的法律法规不健全
在我国，个人信用档案的管理还处于初级阶段，个人信用档案的法律法規和制度也较为欠缺。央行所制定的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》是仅适用于银行系统的管理办法。该办法具有局限性，因为它没有覆盖公民所有实践活动中所反映的信用记录，它只是关系到金融机构的一个个人信用信息管理的办法。[8]在发达国家中，个人信用档案信息相关的法律法规较为健全与完善，特别是像美国、日本和德国等这样在个人信用档案方面做得较好的发达国家。公民的个人信用档案管理是较为系统的工作，所以必须要通过完善法律法规来准确地界定我国个人信用档案管理的模式。
（三）缺乏个人信用档案的宏观管理
个人信用档案作为国家的一项重要事业，需要进行宏观管理与控制，个人信用档案的宏观管理与控制任务是由国家的行政管理机关来执行的。央行的个人信用档案是银行在对各类企业或个人客户授信活动中形成的，反映信贷业务工作情况并具有保存价值的文件资料的总称。由于缺乏完整的个人信用档案资料，[9]它不能从宏观角度来对我国个人信用档案进行全面的管理。央行因为自身专业方面的局限性，即使对信用档案进行了宏观管理，专业性、系统性也有待提高。对于企业征信机构管理的模式，由于企业不是国家的行政管理机关，所以不能够对我国个人信用档案实行统筹规划、组织协调。所以由企业作为我国个人信用档案管理的主体，无法对个人信用档案进行宏观管理与控制。
（四）缺乏统一的个人信用档案查询平台
由于个人信用档案信息的分散性，导致我国个人信用档案没有统一的查询平台或公民信用档案数据库。在信用时代背景下，我国个人信用档案信息管理模式建立的技术载体是网络。传统的登记式办理和汇总已经完全不能够满足个人信用档案信息查询的需求。以“信用中国”网站为例，该网站在进入到个人信用查询界面时分为央行征信信息查询、信用服务机构信用分查询、地方信用分、电信营运商信用分四个板块。用户在查询个人信用档案时，只能分别进入各个板块零星查询个人信用档案信息。可见，我国还没有统一的个人信用档案查询平台或数据库来提供完整的个人信用档案查询服务。在我国公民证券开户账户、社会保障号、身份证号等账号之间没有一个内在的联系，也间接阻碍了个人信用档案查询平台的建立。
（一）管理模式的构建
我国个人信用档案管理模式可分为宏观管理模式与微观管理模式两部分，具体如图1所示。
宏观管理模式是指委托国家职能部门机构统一集中地管理我国的个人信用档案，档案行政管理部门在档案管理业务方面能力较强，所以个人信用档案的宏观管理模式是指在各级人民政府领导下，由我国各级档案行政管理部门统一、分级来管理，对个人信用档案工作进行统筹规划并制定统一的管理标准，同时进行业务上的监督和指导。
微观管理模式可分为两种情况：第一种情况是在宏观管理模式下，被征信的部门比如工商、银行、税务、证券等，按国家档案行政部门所制定的统一标准收集本机构个人信用档案信息，并且对其进行整理、鉴定、保管、统计等工作。各级档案行政管理部门进行数据汇总，形成数据库。第二种情况是在宏观的管理下，成立第三方中介机构，以市场化方式运营，按国家档案行政管理部门制定的统一标准来收集被征信机构相关的个人信用档案，并且对其进行管理，最终上报各级档案行政管理机构以形成个人信用档案数据库。
综上所述，我国个人信用档案管理模式是在各级人民政府领导下，由各级档案行政管理机构统一、分级管理全国的个人信用档案。宏观方面则是由档案行政管理部门对全国个人信用档案工作进行统筹规划，制定标准并且在业务上进行监督与指导；微观方面则由被征信机构按国家档案行政部门制定的管理标准自行管理或成立第三方机构来管理相结合的管理模式。
（二）管理模式的外部环境构建
1.立法的构建。个人信用档案管理模式的构建，必须以立法的方式进行明确规定和不断细化。我国现有个人信用档案法律体系初具规模，具有代表性的法律法规有：2005年8月中国人民银行颁布的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、2007年7月国务院办公厅颁布的《关于社会信用体系建设的若干指导意见》和2013年1月国务院颁布的《征信业管理条例》等。[10]这些法律法规涉及信用法律制度体系、信用评价和服务体系以及信用标准化体系，但未涉及个人信用档案的管理主体、管理方式、管理范围等内容。因此，应加大力度构建较为细化、完整的个人信用档案法律体系，要明确个人信用档案的管理主体、管理方式和管理范围等内容。只有以立法的方式，才能保证我国个人信用档案管理体系的建设。
2.行政监督的构建。我国个人信用档案管理工作行政监督体系的构建是个人信用档案管理模式的重要组成部分，在我国行政监督体制应与管理体制相对应，笔者认为国家档案行政管理机构应为行政监督主体，负责监督全国的个人信用档案管理工作，通过行使监督检查的权利，及时收集实施计划的反馈信息，发现偏差及时纠正。行政监督对象应包括：管理我国个人信用档案的指导机构、技术支持机构和第三方中介机构等。行政监督的具体内容应包括：个人信用档案的收集与整理工作、解决信用档案在使用中所产生的矛盾与纠纷、处罚有关违法的行为、监督收集档案的真实性、利用时是否符合获取条件等，使我国个人信用档案管理工作按照预定的目标发展，对不符合实际情况的，要进行修正与补充。
（三）管理模式的内部环境构建
1.个人信用档案信息来源的构建。我国个人信用档案数据库来源应该与内容一一对应，个人信用档案的内容可分为三个类别，第一个类别是个人信用档案的基本信息，例如公民的姓名、身份证号、性别等基本信息。第二个类别是个人的信贷信息，这类信息的来源机构主要是商业银行，但是目前我国商业银行间没有真正地实现信用信息的共享，所以相关法律法规应规定商业银行在中国个人信用档案的收集工作中履行提供信息的义务。第三个类别则是其他个人信用档案，主要包括公民在司法领域、税务领域、住房公积金、养老保险、医疗保障的积金记录和其他的参保记录信息。[11]这些内容来源共同覆盖了我国几乎所有的职能机构，例如司法、公安、法院、工商和税务。
2.个人信用档案信息查询平台的构建。在我国，由于个人信用档案的信息分散和各个数据来源部门对数据的封锁，导致中国的个人信用档案信息查询平台的构建是一项艰巨的任务。《中华人民共和国居民身份证法》指出：“居民身份证登记项目包括姓名、性别、民族、出生日期、住址，登记项目使用全国通用的文字填写。”[12]这样我们就可以将居民身份证号码作为公民信用档案的登录账户，中国应该实行公民信用档案账户的制度来构建个人信用档案数据库。[13]收集部门应将分散在各个职能机构的信用档案，通过计算机的网络统一汇集，最终形成本国个人信用档案记载数据库。
*基金项目：本文系广西民族大学青年基金项目“个人信用档案管理模式研究——以南宁市为例”（項目编号：2016MDQN016）阶段性成果。
注释及参考文献：
[1]中国政府网.国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知[EB/OL]. http：// www. gov. cn /zhengce/content/2014- 06/27/content_ 8913.htm.
[2]新浪财经网.杨玉英：信用运用渠道急需拓展社会治理机制亟待创新[EB/OL].http：//finance.sina. com.cn/meeting/2017- 09- 15/doc- ifykywuc4284555. shtml.
[3]李俊丽.我国个人征信体系的构建与应用研究[D].泰安：山东农业大学，2007.
[4][10]邹可义.我国个人征信档案管理状况调研分析[D].哈尔滨：黑龙江大学，2018.
[5]信用中国.重点人群信用信息查询[EB/OL].[2018- 07- 25].https：//www.creditchina.gov.cn/gerenx？ inyong/？navPage=14.
[6]中国政府网.人民银行印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》[EB/OL].（2015-01-05）[2020-6 -15]. http ： //www.gov.cn/xinwen/2015-01/05/con？ tent_2800381.htm.
[7]法律快车.上海市个人信用征信管理试行办法[EB/OL].（2010-7-31）[2020-6-15]. https：//www.law？ time.cn/info/sunhai/shpcfg/2010073150741.html.
[8]曹苏宁，高金昆.个人信用档案的建立与收益[J].中国档案，2006（11）：34-35.
[9]高峰，关于建立我国个人信用档案制度的若干思考[J].档案学通讯，2002（5）：71-73.
[11]李娜.个人信用档案管理模式研究[D].长春：吉林大学，2007.
[12]中国人大网.中华人民共和国居民身份证法[EB/ OL].[2011-10-31].http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/ 201110/6a4ca1c55fbe4ef58927ea6180305b15.shtml.
[13]中国人民银行.个人信用信息基础数据库管理暂行办法[R].2005-8-18.
作者单位：云南大学历史与档案学院
