排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位研究

    邓红燕

    摘要：2015年1月1日，新《环保法》明确规定我国境内排污单位开始全面实施新排污许可证制度，这也打破了国内20年来排污许可证制度推而不广的尴尬窘境，让制度中所包含的污染排放管理政策功能得以有效发挥。为此，我们应该重新审视排污许可证制度在过去20年来的试行历史和发展现状，指明它现存发展可能存在的诸多问题，对它在我国环境管理制度体系中的职能与作用进行重新定位，证明它之于我国环境管理保护和排污规范治理的重要性。

    关键词：排污许可证制度；环境管理制度体系；职能定位；法律规范

    正式推行排污许可证制度的目的就在于促进环境管理与法制规范之间的联系，解决其试行期存在的问题，并发挥它的职能作用优势。我国环境问题严重，排污许可证的推出不但能从社会生产排污总量控制方面实现连续达标排放要求，也能通过该制度的正式实施来将我国现有的高成本、低效率管理政策系统整合起来，实现对包括空气、水域、气候等领域质量的持续改善，所以应该从环境治理和法律规范两方面来对新制度进行重新定位。

    一、我国排污许可证制度实施现存问题分析

    排污许可证制度起源于欧洲（瑞典），多年来被许多国家作为环境保护重要法规所实践并取得一定成效，获得国际范围认可，成为了发达国家环境管理制度体系建设的最重要保障。排污许可证在我国实践开端于1987年，30年来陆续在水污染防治、大气污染防治方面颁布相关实施细则，逐渐实现了基于环境管理制度保障的体系建立。不过就专门针对排污许可证的相关法律制度并未明确，所以在排污权环境保护方面，我国与日韩、欧美等发达国家相比存在一定差距。

    （一）地方排污许可证制度实践问题

    无论从过往30年对地方排污许可证制度的试行实践，还是现如今正式实施该制度，它的主体作用也并未能得到充分发挥。具体讲，许可证中的许多要求都严重缺乏科学依据，欠缺对规范的严格细化与调整过程。比如许可证中的许多内容都是针对企业排污行为事后的处理内容，而并未对事先允许这一阶段的排污过程进行规范，这就导致了企业排污许可证成为注册证，严重违背了环境保护法中所提到的排污许可初衷。再者，作为环境管理八项主要制度之一的排污许可证制度，它在环境管理制度应对方面也严重缺乏独立协调能力，已经无法适应目前我国环境工作所面临的复杂化问题。在排放标准方面也仅仅只规范了废水、废气年排放量内容，并没有实现对表征污染源排放的全面管理，整体来看是严重缺乏整体系统规划性的。以水污染源排放标准看，它仅在制度细则中规定了某些污染物的浓度排放限值，但对排放限值所定的取值频率、时间、达标判定系数等等都没有作出详细规定说明，这说明排污许可证制度虽然已经正式实施，但它所存在的纰漏依然明显，而且这些纰漏都严重影响了人们对污染源守法及违法行为的正确判断，制度内容的缺失也导致制度实践行为严重受限。

    （二）排污许可证制度实施的必要性问题

    现如今，我国已经开始正式实施排污许可证制度，但若要实现该制度的作用功能持续发挥，仅仅依靠以行政命令为主的任务传达还远远不够，也严重缺乏合理的科学依据，十分容易造成管理环节缺乏连续性。特别是伴随当前社会人口及经济的快速增长，环境资源的日益稀缺，企业基于排污权来合理交易分配稀缺资源也符合当前提高资源利用效率的基本要求，同时它对市场引入机制，包括社会企业经济发展手段的保护也都有帮助，特别是它也迎合了环境治理的客观现实需求。因此，应该将排污许可证制度视作是一种外部不经济内部化途径，即从源头上通过有效界定产权来降低稀缺资源交易成本，从源头上解决由产权不清所造成的“搭便车”外部性问题，为进一步完善排污许可证制度交易市场打下基础。对于企业而言，完全可以根据污染治理成本来决定自身污染排放量，为企业建立减排激励机制，将许可证交易给那些污染治理成本偏高的企业。

    如上所述，排污许可证制度之于企业、之于环境管理体系的灵活运用能够在一定程度上降低全社会的污染平均治理成本，也能达到对环境污染总量的有效控制目标，进而实现全社会经济效率的最大化[1]。

    二、我国排污许可证制度在环境管理制度体系中的法律职能定位

    我国排污许可证制度刚刚正式实施，亟待完成的工作还有许多，本文仅从法律规范及制度管理两方面来探讨它在整个环境管理制度体系中的有效定位。

    首先来说，应该做到对排污许可证制度在社会上的全面推行，这也是我国《行政许可法》的最基本要求。对该制度行政许可范围的界定，不能以立法者的主观意愿为主，而应该基于排污许可制度所实现的现实价值来作为综合考量及判断标准，特别是涉及到重大社会公共利益方面的排污许可事项，例如土地自然资源利用开发、环境保护等等，更要实现强制许可操作，以确保社会企业生产秩序稳定。目前在我国，许多地方在排污许可证制度的实施运行方面已经卓有成效，取得了一定成果，这也为我国全面推行排污许可证制度积累了大量法律资源，让其成为国家级排污许可证制度推行的重要法治资源基础。为此，目前许多省市地区都推出了以省际为单位的《环境保护条例》，它其中就规定，要针对环境排放污染物企事业单位来严格实行排污许可证制度，应该依照国家规定来为其所在地环境保护行政主管部门递交相关申报登记内容，在申报登记后才能够领取排污许可证。进入2016年，排污许可证制度实施已经覆盖了我国近98%以上地区，这也为许可证制度的进一步推行和发展完善奠定了有利基础。

    另一方面，我国排污许可证制度也从法律规范约束方面做到了两点定位：一点是实现了实体规范控制定位，一点也实现了程序规范控制定位。首先说实体规范，在《环境保护条例》中，它就明确了实体规范的可适用范围，也严格限制了环境保护机关以及企业对许可证制度的自行设定。详细讲，它需要环境保护机关在合法权限状况下来针对排污者、排污企业申请相关材料，开启审查核实流程，坚决杜绝一切越权或滥用职权等异质行为的出现，避免为申请人带来不必要损失。所以在基于法律规范的排污许可证制度規范过程中，可以采用诸如“成本——效益”的先进科学方法来实现排污许可证制度的制定实施过程，做到对许可证制度内容各个环节法定程序的认真受理与审查监督。

    总而言之，在排污许可证制度法律规范定位方面，一定要从它的制度设计及功能限制方面着手考虑问题，应该有意识的把握强化该制度的有效价值精髓，深度探讨该制度所存在的一切局限性，并且围绕这些弊端展开明确区分分析，实现对排污许可证制度本质的有效掌握，尽可能的消除一切制度误解问题，避免对制度内容的有益规避及过度深化，让排污许可证制度在法律规范方面之于环境管理制度体系拥有准确的、合理的定位[2]。

    三、我国排污许可证制度在环境管理制度体系中的管理职能定位

    我国排污许可证制度刚刚正式实施，基于管理职能的多个方面还尚未成熟，需要漫长的时间来展开合理有效推行，因此就管理职能这一点来看，它应该实现基于总量控制基础的污染物连续达标排放控制标准。就以大气环境管理为例，就目前我国环境状况来看，对环境空气质量、公共健康的改善是势在必行的，排污许可证制度的实施也要以排放标准为核心，做到对人群生活质量及生产能力发展环境的有效优化。以总量控制目标下的分配排污权为例，它就应该以污染源排放连续达标为基础，在环境管理工作中更多关注和整理环境污染源排放的年均值、日均值甚至小时均值，一步步细致化排污许可证的环境管理工作内容及体系，真正让排污许可证制度成为包括大气、水域等固定源污染物排放控制的重要核心手段。就以我国现有的环境管理制度体系内容为例，它就包括了对企业污染物排放限值、排放标准、达标计划以及达标举证的相关要求，同时也提出了排污内容监测和相关报告要求，实现了对技术实施现场的全面检查。再者，排污许可证制度在环境管理体系中的管理职能有效发挥也应该基于总量控制、许可证制度共同展开，例如可以从大气的固定源建设来实现对整个过程污染物排放量的有效控制，尽可能降低每一个环节的污染水平，实现从原材料、建设、生产、治理和营销消费等多个方面的全面管理职能定位及水平发挥[3]。

    总结：可以说，排污许可证制度的正式实施改变了我国对污染防治工作的认识，也实现了从末端治理向生产全过程控制的有效转变与定位，使得过去分散治理的松散局面得到有效集中，实现了以集中控制转变为主的具体防治手段。更从法律与管理规范两方面兑现了我国环境管理的法制化、规范化与科学化。因此在未来，我国有必要继续有计划的推行排污许可证制度，确保环境管理制度的进一步全面健全优化。

    参考文献

    [1] 赵若楠，李艳萍，扈学文等.排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位[J].生态经济，2014，30（12）：137-141.

    [2] 蔡文灿.整合视野下的排污许可证制度探析[D].武汉大学，2005.13-18.

    [3] 周莉.排污权交易的法律制度研究[D].西南財经大学，2006.44-53.