中泰铁路合作的结构性瓶颈与应对方略
近年来，在高铁走出去的背景下，铁路合作逐渐成为中泰双边合作的重要内容。然而，在美日等大国介入、泰方对互利共赢合作前景缺乏预期、泰国政治保守化等多重因素影响下，中泰铁路合作遭遇结构性瓶颈，可谓一波三折。面对此种情形，中泰双方应加强高层沟通以及商界、学术界的交流互动，同时以喜闻乐见的方式向泰国民众宣传中泰铁路合作的重要性、必要性和可行性，从而形成自下而上的建设诉求。
作为“一带一路”建设的代表性项目，中泰铁路合作不仅对中泰两国具有重要现实意义，而且将在中国—中南半岛国际经济走廊建设中发挥枢纽作用，成为次区域社会经济发展与双多边合作的重要战略契机。不过，中泰铁路合作进展并不顺利，面临明显的结构性瓶颈，有待创新合作思路与工作模式。
中泰铁路合作进程一波三折
泰国全境现有4400多公里铁路，但除了曼谷地区拥有80多公里的标准轨复线电气化铁路外，其余的基本都是建于19世纪晚期到20世纪中期的米轨单线非电气化铁路。目前来看，从铁路布局到轨道宽度，再到设计标准，都已经难以适应现代轨道交通的发展需要，不仅列车时速通常不足50公里/小时，部分路段甚至低于15公里/小时，而且铁路事故频发，严重影响交通运输安全。
对于改善交通基础设施的必要性与重要性，泰国历届政府均有共识，并曾多次提出铁路系统的改造规划，但在资金缺口与技术难题等不利因素影响下始终未能付诸实施。近年来，随着区域合作特别是基础设施互联互通的深化发展，引入外力推动国内交通基础设施建设，开始成为泰国政府的重要选择。
2013年10月，中泰双方达成“大米换高铁”合作意向，从而有效拓展了互利共赢的发展思路。尽管在2014年政变后，英拉政府力推的“大米换高铁”项目因政治原因被迫中止，但中泰铁路合作却在双方共同努力下得到深化发展。2014年12月，中泰两国政府签署《中泰铁路合作谅解备忘录》，从而使联通中老泰三国的“泛亚铁路”中线建设提上了议事日程。
然而，中泰铁路合作的落实过程并不顺利。中泰双方就项目设计、融资贷款、成本测算等事项进行了长达一年的反复磋商，但始终未能达成共识，开工时间也从2015年顺延到2016年。2015年12月，中泰双方签署了政府间的铁路合作框架文件，并举行了项目启动仪式，但却未能在此基础上签订正式的项目合同。
2016年3月，巴育政府宣布将放弃以合资方式建设“廊开—呵叻—曼谷—玛达普”的845公里中高速铁路项目，转而采用独资方式建设“曼谷—呵叻”的250公里高铁项目，从而使中泰铁路合作再次横生枝节。同年12月，中泰双方经过反复磋商后宣布，将于2017年初正式启动“曼谷—呵叻”高铁项目的首期工程，并计划将高铁线路进一步延伸至泰老边境的廊开府，从而与中老铁路接轨，使之成为联通中国—中南半岛国际经济走廊的主干线。
目前来看，尽管中泰铁路合作再次取得重要进展，但其发展前景却并不乐观。2017年2月，泰方宣布“曼谷—呵叻”高铁项目的首期工程——总长3.5公里的测试路段将延期开工，这一事件再次表明，中泰铁路合作尚未达成全面共识，有待进一步沟通与协调。
中泰铁路合作面临结构性瓶颈
中泰铁路合作之所以“好事多磨”，从表面来看是双方在项目造价和贷款利率等细节上存在分歧，特别是泰方试图争取更有利的合作条件，但事实上在泰方摇摆不定和锱铢必较的行为背后，存在更深层的结构性难题，并将在很大程度上影响中泰关系的深化发展。具体来看，主要表现在以下方面。
一、在地区层面，中泰战略合作面临美日等国地缘竞争压力
中泰铁路合作具有重要的地缘战略价值。通过中老泰铁路的互联互通，可促进中南半岛经济与中国西南经济的进一步融合，从而扩大市场规模，增进客货运输能力，提高沿线地区经济开发效率，推动中国—中南半岛国际经济走廊的建设进程，并打通中国进入印度洋的中南半岛陆路大通道。因此，美日等国出于地缘政治考虑，对中泰铁路合作普遍采取消极立场。
对美国而言，泰美军事同盟关系是其保持对太平洋与印度洋交接地带有效管控，并在亚太地区保持对华战略包围的重要锚点。2014年泰国政变后，美国一方面高举“民主”与“人权”大旗施压，结果引起巴育政府强烈不满，另一方面却坚持举行美泰“金色眼镜蛇”联合军演，避免因政治立场影响美泰军事同盟关系，防范其提升对华安全合作。在美国看来，中泰铁路合作不仅会进一步加强中泰经贸关系，而且将为中国“西进”印度洋创造有利条件，可能成为瓦解美国对华战略包围的突破口，因此成为美国的重点防范对象。
相较于美国在安全领域的利益诉求，日本对中泰铁路合作的利益关切更多地集中在经贸领域。近年来，日本一直在中南半岛积极推进“南部经济走廊”建设，试图依托米轨铁路—日资企业集群，构建联通东亚与印度洋的“缅甸仰光—土瓦（深水港）—泰国曼谷—柬埔寨金边—越南胡志明市”的东西向经济走廊，从而进一步强化日资企业在中南半岛经济发展中的主导地位与话语权。在日本看来，中泰铁路合作将会有力推动南北向的“中国—中南半岛国际经济走廊”建设，从而对日本主导的“南部经济走廊”形成替代效应。
作为东南亚地区唯一的非殖民地国家，泰国在国家战略决策上保持着很高的自主性和独立性，因此美日等国难以通过直接施压的方式阻碍中泰铁路合作，但是，美日等国通过长期的交流合作，在泰国军政官产学各界都培养了为数不少的亲美派和亲日派力量，从而为掣肘泰国战略决策提供了重要手段。近年来，由于受到亲西方势力误导，泰国各界对中泰铁路合作安全性、合理性、可行性、有效性等的质疑不绝于耳，特别是以泰国交通部中高层亲日派官僚为代表的“米轨方案”支持者，更是在很大程度上直接影响到中泰铁路合作的协调与磋商。
二、在双边层面，泰国对互利共赢的合作前景缺乏稳定预期
作为大规模的交通基础设施项目，铁路建设存在“投資大、见效慢、收益低”的负面因素，而且随着建设标准上升，相关负面因素还会表现得更为明显。因此，从泰国英拉政府提出“大米换高铁”计划开始，泰国就一直存在铁路建设规划的方案争议。
近年来，泰国各界讨论的铁路建设规划主要涉及三种方案。一是在现有米轨铁路网基础上，进行翻修、改造和兴建，形成覆盖全国、联通周边的米轨复线铁路网；二是采用中国资金和技术，兴建中高速的标准轨复线铁路网，以取代原有的米轨铁路网，有效满足国内和跨境的客货运输需求；三是在翻修和改建原有米轨复线铁路网以提高货运效率的同时，兴建高铁线以满足客运需求。
从“成本—收益”来看，第一种方案能有效利用现有资源，建设成本较低，因此深得泰国保守派的认可与支持，但在提升运输能力方面相对有限，而且很难与中国的标准轨铁路网进行无缝对接，将会在一定程度上影响中长期的地区产业结构调整。不过，由于“米轨方案”很大程度上契合日本的“南部经济走廊”建设需要，故而得到泰国亲日派的极力支持与鼓吹。
第二种方案从中长期来看，将有助于全面提升泰国内客货运输能力，彻底解决交通运输瓶颈问题，并能通过铁路网的无缝对接，有效融合中国大市场。但在短期内，由于要另起炉灶构建新的铁路网，从而使泰国必须进行持续的大规模基建投资，从而对其近年来日益紧张的国家财政形成沉重压力。此外，中南半岛各国基本都采用米轨，如果泰国改用标准轨，将会在一定程度上影响其与周边国家的互联互通，延缓其成为中南半岛交通运输枢纽的发展目标。因此，不少泰国保守派基于前国王普密蓬倡导的“适足经济”发展理念，质疑“标准轨方案”并不适合泰国国情与地区发展现状。
第三种方案具有较强的灵活性，一方面通过成本较低的米轨翻修改建，满足货运和底层民众廉价甚至免费出行的需求；另一方面通过联通国内主要城市的高铁建设，满足中上层民众日益增长的快捷出行的需求。不过，由于高铁建设的成本较高，再加上国内廉价航空与高速公路客运相对发达，使得不少泰国保守派对“米轨+高铁”双轨制方案的必要性提出质疑，认为短期内无须斥资兴建高铁。
对泰国政府而言，铁路建设规划的方案选择在很大程度上取决于对外合作的前景预期，因为仅靠本土力量很难承担“标准轨方案”或“双轨制方案”建设成本。中国提出“一带一路”倡议后，泰国政府曾寄予厚望。2014年11月，泰国总理巴育在北京参加APEC峰会时表示，希望借助“一带一路”建设，“推进农业、铁路合作，促进地区互联互通”。[1]同年12月，巴育总理再次访华，并重申将积极参与“一带一路”建设，“深化铁路、通信、旅游等领域合作，促进区域互联互通”。[2]不过，随着中国经济呈现“L型”发展态势，泰国各界在亲西方势力的误导下，开始对中国是否还有意愿与能力推动互利共赢的双多边合作产生疑虑，并在很大程度上促使泰国政府于2016年初放弃了对中国最为有利的“标准轨方案”，转而选择相对保守的“双轨制方案”。
2016年以来，巴育政府一方面在国内米轨翻修改建方面“小步快进”，相继批准多个路段的米轨建设计划，总投资超过2000亿泰铢（约合400亿元人民币），从而为日本的“南部经济走廊”建设提供了有利条件；另一方面在高铁建设上待价而沽，并积极引入日本参与竞争，试图构建日本—北部高铁与中国—东北部高铁的非对抗性竞争格局，以增强泰国的谈判地位和议价能力，从而争取更有利的合作条件。目前来看，泰国在对华合作方面缺乏信心的问题还在进一步发酵，并将在很大程度上影响中日双方在中南半岛的地缘博弈走势。
三、在国内层面，泰国保守派与革新派分歧引发政治保守化的权力重构
1997年亚洲金融危机爆发，不仅使泰国社会经济遭受重挫，而且引发各派力量围绕国家发展模式重构的新一轮“权力—利益”博弈。[3]同时，由于20世纪90年代国家发展模式的歧路选择，泰国错失增量改革的有利时机，开始面临存量改革难题，使得各派力量在改革的成本负担与收益分配问题上产生严重分歧，引发“反他信”保守阵营与“挺他信”革新阵营的持续政治冲突。[4]
2014年政变后，泰国军人集团与王室—保皇派的政治联盟上台，开始以强硬立场推动保守化的政治权力重构。尽管在巴育政府领导下，泰国于2016年经由全民公决通过了具有明显保守主义特征的新宪法草案，并于2017年出台了奉行“适足经济”保守发展理念的“20年国家发展战略规划”，从而在体制机制上为保守阵营的主导地位提供了有力保障。
然而，泰国政坛保守派与革新派之间的分歧并未得到有效弥合，反而潜流涌动，特别是2016年普密蓬国王过世，更是在很大程度上弱化了保守阵营的影响力与话语权，使得巴育政府将“还政于民”的期限一拖再拖，甚至可能顺延至2018年，旨在尽可能巩固有利于既得利益集团的“权力—利益”格局。
对保守阵营而言，中泰铁路合作具有难以取舍的两面性。一方面，作为重大交通基础设施建设，中泰铁路合作将对泰国的社会经济发展产生积极影响，不仅能有效提升首都曼谷的经济辐射能力，促进电商、物流、旅游、地产、金融等行业发展，而且能切实改善东北地区的交通条件与投资环境，依托中国市场促进沿边地区的经济开发。这在很大程度上将有助于泰国从存量改革转变为增量改革，从而为缓和社会矛盾创造有利条件，因此受到巴育政府的高度关注。
但另一方面，中泰铁路合作的成本分摊与收益分配，很难在各派利益集团间保持平衡，从而导致不同利益集团对中泰铁路合作的态度可能并不一致。更重要的是，相较于保守阵营的既得利益集团，革新阵营的新兴利益集团更有活力，也更容易在中泰铁路合作中拔得头筹，从而在双方权力博弈中对保守阵营形成不利影响。因此，保守阵营对中泰铁路合作表现得患得患失，难以形成共识。
应对结构性瓶颈的基本方略
針对中泰铁路合作面临的结构性瓶颈，有必要改进现有以项目为导向的合作思路和着眼于政府间磋商的工作模式，积极开拓中泰铁路合作的新思路与新模式。具体来看，主要有以下方面。
首先，进一步增进中泰商界与学术界的交流互动，并以政府项目委托方式，围绕中泰铁路合作开展全方位、多层次、宽领域的可行性研究。
一方面，立足于中国“十三五”规划与泰国“20年国家发展战略规划”的政策对接，充分挖掘中泰铁路合作的外溢效应，共同设计以铁路建设为中心，以产业转移与岗位增设为目标，以可持续发展为前提，以兼顧各方权益为基础的中泰铁路合作蓝图。
另一方面，充分评估潜在的项目风险，明确双方责任，并提出合理解决预案，形成“风险共担、适度让利”的合作安排，既要保证中泰双方的中长期收益，也要照顾泰方对短期收益的迫切诉求。
通过可行性研究，不仅有助于增进中泰双方对互利共赢合作的理解与认知，而且有利于争取和维护泰国精英阶层的友华力量，切实增强有利于中泰合作的决策影响力与社会话语权。
其次，进一步拓宽中泰高层的沟通渠道，努力减少决策信息在逐级传递过程中的衰减和偏差，切实提高对泰工作反馈的及时性、准确性与有效性。
中泰铁路合作具有重要战略意义，牵动各方权益，因此在美日等西方势力搅局和泰国国内权力博弈加剧的大背景下，很容易引起泰方决策层的诸多顾虑。加强高层沟通，不仅有助于增信释疑，而且有助于开阔视野和思路，通过顶层设计解决“一带一路”建设在具体工作中面临的现实难题，以产生高屋建瓴的效果，切实推进项目落实，避免非核心利益分歧影响战略大局。
再次，进一步加强对泰国民众的宣传力度，以其喜闻乐见的方式，推介中泰铁路合作的重要性、必要性与可行性，从而对亲西方势力形成反制，促进自下而上的建设诉求。
作为面向大众的交通基础设施，能否得到民众理解与认可，将在很大程度上影响中泰铁路合作的可持续发展。从目前来看，泰国社会对中泰铁路合作的接受度相对有限，很重要的原因在于缺乏基础信息与直观感受，再加上泰国亲西方势力的歪曲和误导，使得泰国中下层民众很难在理性客观的基础上做出积极选择。通过有针对性的宣传推介，将有助于争取民意支持，从而为中泰铁路合作的进一步磋商提供良好的舆论氛围。
（作者系中国社会科学院亚太与全球研究院副研究员）
（责任编辑：张凯）
[1] 《习近平会见泰国总理巴育》，新华网，2014年11月9日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-11/09/c_1113175705.htm
[2] 《习近平会见泰国总理巴育》，新华网，2014年12月23日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-12/23/c_1113751588.htm
[3] 周方冶：《20 世纪中后期以来泰国发展模式变革的进程、路径与前景》，载《东南亚研究》，2015年第5期，第21-23页。
[4] 周方冶：《泰国政治权力结构调整的动力、路径与困境》，载《东南亚研究》，2011年第2期，第71-74页。
