社会公共安全治理多主体有效协同的障碍与对策
王莹
摘要：随着风险社会时代的到来，社会公共安全形势日益复杂多变，社会公共安全事件的多发性、破坏性、复杂性与政府治理能力有限性之间的矛盾，决定了当前以政府单一主体为主、分灾种、分部门、条块分割的治理模式难以为继。因此，需要积极协同治理以力图建构一种多元社会主体有效协同的治理模式。但社会公共安全领域所积聚的诸多矛盾造成了创新发展中的现实困境，这就迫切需要从目标协同、信息协同、组织协同等方面寻求有效的建构路径，以促进社会公共安全协同治理的实现。
关键词：社会公共安全治理 多元社会主体 有效协同 创新
中图分类号：D63 文献标识码：A
Effective synergy of plural social subjects： Model Innovation of social public security governance
Wang Ying（Yancheng teachers University， Yancheng 224001，China）
Abstract：With the arrival of the era of risk society， the social public security situation is increasingly complex， the contradiction between the multiple damage， complexity social public security events and governance capability of determines the single subject， hazard， division， fragmentation of the governance model diffi cult to continue. Therefore， it is necessary to actively construct collaborative governance in an eff ort to construct a governance model of eff ective coordination among multiple social agents. But many contradictions accumulated in the fi eld of social public security poses a dilemma in innovation and development， there is an urgent need from the target cooperation， information cooperation， organization collaboration and other aspects of seeking the path to construct eff ective， in order to promote the realization of social public security cooperative governance.
Keywords：Social public security governance Multi social subjec Eff ective coordination Innovation
随着风险社会时代的到来，除了洪水、地震等传统的风险因素外，下岗失业、信任危机、道德滑坡等转型中新增加的风险因素不断出现，另外，恐怖主义、生态危机等现代风险因素逐步显现，社会公众不断接受来自各种现代化风险的考验。此外，这一时期我国各类公共安全事件频繁爆发，特别是在医疗、住房、食品、环境、治安等领域，且事件后果日益复杂。在这种背景下，如何尽可能地预防和减少这些事件及其带来的负面影响，如何更好地保护人民的生命和财产安全，如何促进社會的和谐稳定和可持续发展，成为困扰当下我国社会治理现代化建构的重大难题。是进一步加强政府的管控，让政府在治理中继续扮演“利维坦”的角色，还是创新治理模式，推动政府、非政府组织、企业和公民等多元社会主体有效协同的发展，需要我们做出理性的现实选择。
1 策略选择：从政府管控到多主体有效协同治理
作为一个发展中的大国，我国本来就是一个突发事件频发的地区，每年的突发公共事件层出不穷。一方面自然灾害、传统的突发事件有增无减；另一方面新的风险和危机也在滋生暗长。如自然灾害（洪涝干旱、暴风雪、地震、森林草原火灾）、环境事件（水污染、大气污染）、公共卫生（食物中毒、非典、禽流感）、经济与社会安全事件（暴力犯罪、群体性事件）、生产安全事件（工程事故、矿难），还有地面下沉、水资源紧缺、高温热浪、垃圾污染、核辐射、网络病毒、智能犯罪新增事故不断涌现，严重影响到人民生命财产的安全和社会的稳定发展。面对这一现实，政府对各种重大事件、事故和灾害的发生有计划地实施一系列的预防和管控策略，在官僚制度安排下，政府负责防灾减灾、维护治安、制定法律法规，实施行业监管等与公共安全有关的所有事务，社会公众被动接受管理，政府与社会之间是一种管控关系。在计划经济时期，这种制度安排集中大量财力人力，发挥着很大的作用，迅速地改善了社会公共安全状况，实现了“集中力量办大事”。例如1983年前后进行的全国性严厉打击刑事犯罪的“严打”事件，就是比较典型的例子。
受这种制度安排的影响，目前我国政府仍然是社会公共安全的管控者，社会的公共安全产品由政府直接提供。但是，随着我国经济社会的迅速发展，社会规模不断扩大，结构日趋复杂，流动性明显提高，各种正式、非正式的社会组织迅速涌现，传统政府与社会间管理与控制的关系正发生着深刻的变革。与此同时，公共安全支出迅速增长，2014年公共安全支出为1389.15亿元，比前一年预算执行数增加了7.1%，5年公共安全支出增长七成，庞大的支出正逐渐成为国家财政的沉重负担[1]。但我国公共安全形势正日益严峻，每年因公共安全事故造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币[1]。可见，官僚制下社会公共安全管理的政府管控模式难以适应社会公共安全面临的新挑战。为了满足未来中国应对社会公共安全事件的长远需求，要努力实现社会公共安全治理由政府管控向协同治理的模式转变。
社会公共安全协同治理是社会公共安全治理模式的一种创新，是应对风险社会时代社会公共安全治理复杂性挑战的产物。目前对于社会公共安全协同治理的概念还没有形成统一的认识，综合以往相关文献，本文认为社会公共安全协同治理是指基于社会公众不断增长的多样化的公共安全需求，合作政府、非政府组织、企业和公众各方以资源的有效整合创新为目标，以目标锁定、信息共享、组织协作为实现路径，用统一的目标将无序的要素在规范的结构中整合成具有有序功能结构的社会公共安全协同系统的自组织状态，从而产生整体协同效应的过程。总之，协同治理力图建构一种多元社会主体有效协同的治理模式，这种模式的核心在于协调和整合政府、非政府组织、企业和公民等多元社会主体的资源，形成一个权力分割、责任分摊、风险共担并广泛参与到突发公共事件应对全过程的网络协同系统，各主体在网络体系中互通信息、调整目标、建立信任、整合资源，形成多角度、多层次的互动关系，共同进行城市公共安全事务的治理与决策。从而有效打破政府在社会公共安全治理中全能型的角色扮演，克服政府单一主体治理模式的“失灵”，提升社会公共安全治理的绩效。
2 现实困境：社会公共安全治理多主体有效协同的障碍性因素
协同治理能够鼓励政府、企业、非政府组织和公民等多主体的通力合作，促进不同类型的治理主体发挥各自的功能优势，相互取长补短，为不同类型社会风险的化解提供有力的支撑。学术界一般认为，共同目标是协同行为成为可能的前提条件，基于共同的目标或者共同的任务，双方才能形成合作关系[2]；信息是组织之间相互沟通与交流的纽带，社会公共安全治理有效协同离不开有力的信息保障；组织结构决定社会公共安全治理协同系统资源整合的有序化，是影响各主体相互关系有序化水平的重要方面。但当前我国社会公共安全治理多元社会主体在目标协同、信息协同、组织协同中的推进并不是“应然”向“实然”的简单跳跃，而是存在许多的障碍。
2.1利益协调缺失：社会公共安全治理中目标协同的现实逻辑
江苏启东事件是新中国成立以来首次大规模的环保维权运动，也是环境群体性事件的典型案例。以启东“728反排污项目”事件为例，我们可以看到，围绕着排海工程可能带来的环境污染，政府、企业和公民三者之间存在着复杂的利益冲突。
第一，启东事件中民众担心排污入海管道项目会损害当地的海洋生态，这证明群众对环境保护有着较高的利益诉求，民众希望有更高的环境权和健康权。
第二，启东事件中的王子造纸集团为追求利润，放弃或者忽视了应该承担的社会责任，没有及时将排污管道建设的相关信息告知民众，引发了民众对企业的不满和矛盾。
第三，地方政府重视招商引资而忽视环境保护，片面追求GDP，环境监管不力。此外，该项目还裹挟着征地拆迁、渔业等各种复杂利益，各种利益诉求最终通过环保利益矛盾集中爆发出来。启东事件出现的背后是民众、政府、企业等多主体为追求切身利益而引发的冲突，主要原因是各主体缺乏共同的目标以协调各自的利益。因此，要预防和应对环境群体性事件，政府必须将生态环境问题和经济社会发展联系起来进行思考，注重协调多方主体的切身利益，主动创新执政理念，努力创建公共导向型的目标协同。
2.2信息流通受阻：社会公共安全治理中信息协同的基本镜像
个体往往将信息与自身的主观感受及意愿结合形成所谓的现实，导致信息在群体中的传播失真。美国社会学家奥尔波特在《谣言心理学》中总结了谣言的公式：R=ia，式中：R指谣言，i指重要性；a是暧昧性[3]。也就是说，谣言的发生与政府信息发布的及时性、明确性以及信息对公众的重要性相关。如果在触及民众切身利益的问题上政府没有明确的信息发布和解释，谣言会迅速产生并传播[3]。仍以启东事件为例，从启东事件的信息沟通来看，地方政府对该项目从引进到立项的整个过程都未与公众进行过沟通，而只是通过传统媒体直接发布项目获批的新闻。由于信息不透明，公众对该项目的相关工作开始怀疑，并自发组织起来向政府要求项目信息的公开，但均未获得相应回复。于是，公众即通过网络论坛与环保主义者交流互动，自发组织起来寻求新的信息通道。地方政府在整个过程中的沉默使其丧失了舆论引导先机。启东政府在整个事件过程中没有对项目的具体情况进行解释说明，没有召开听证会、专家座谈会等听取公众意见，其信息公开工作效果不佳，协同受阻。
2.3组织协调低效：社会公共安全治理中组织协同的主要特征
从启东事件的起因和发展过程中，我们还可以看到明显的组织协调低效。
第一，上下级政府组织协调低效。南通市政府能够从王子制纸项目得到GDP和税收方面的利益，而启东作为污水排海工程的排放地，启东市政府非但得不到利益，还需要承担来自社会公众的多重压力。上下级利益的失衡导致政府在该项目申报、建设及取消过程中处于被动消极状态，从而造成上下级政府的组织协调低效，最后导致局势失控。
第二，部门协调低效。环境保护工作的综合性、长期性决定了地方政府的环境保护工作涉及十多个部门。比如，发改委、环保局、规划局负责环境保护的规划；物价局、财政局等部门负责排污收费；经信委、监察局、环保局等负责环保监督管理等。多个部门负责履行环保职能使得各部门职能交叉，最后出现有些职能重复履行，而有些职能无人履行的状况。第三，缺乏公众参与。从启东事件的例子可以看到，当公众的权利和利益受到侵害，却又缺乏参与渠道维权时，暴力、非理性维权方式就会产生。在该项目中，由于地方政府不重视公众参与，没有意识到社会矛盾与公众意见表达的联系，从而导致公众的不满情绪，出现一些过激行为，造成社会秩序混乱，政府形象受损。启东事件中值得总结的地方是政府之间、政府各部门之间以及政府，企业与社会公众之间要建立功能优势互补的组织协同机制，促进冲突的缓解，实现组織协同。
3 创新发展：社会公共安全治理多主体有效协同的路径选择
以上对启东事件的发展过程与应对实践表明，社会公共安全治理在目标、信息和组织方面的协同存在着难以克服的障碍性因素，尽管多元社会主体有效协同面临诸多的问题与挑战，聚焦于协同的社会公共安全治理创新，既是有效应对风险社会时代社会公共安全所面临挑战的重要途径，也是与社会公共安全治理能力现代化的战略目标相契合。因此，亟须寻求有效的建构路径以消解创新发展中的障碍性因素，为多元社会主体的有效协同的实现奠定基础。
3.1目标协同：建立“公共导向型”目标协同机制
如前所述，在突发公共事件发生时，如果没有公共利益的目标，则难以形成各方力量团结合作的驱动力，从而影响共同目标的达成，最终影响协同效率。因此，在社会公共安全治理实践中，一要强化公共性的价值理念。社会公共安全治理的有效协同归根到底是为了保护公众的利益，公共利益是多主体协同行为的基础和交集点。为此，应将公共价值落实到治理的所有层面和领域，避免社会公共安全治理受传统公共行政效率思维的影响成为一种工具而丧失公共性。二要建立多元协商共识机制。比如，就某个重大项目决策而言，要以座谈会、研讨会为平台，让公众和专家等都能自由地参与公共协商的过程，并有平等的机会发表自己的见解，就项目的研究目标、任务等达成共识。三要建立权威引导机制。对于那些协商达不成共识的项目或问题，则需要政府进行合力的引导，使非政府组织、企业、公众发挥各自的作用和责任担当，为实现整个社会的公共安全而努力行动。
3.2信息协同：建立“交换共享型”信息协同机制
实现社会公共安全治理系统的有效协同，则需要协同各方贡献出自己的信息资源，形成各方交换信息的协同共享局面，最终实现资源的有效整合创新。
第一，必须推动政府信息公开制度。虽然我国已经开始施行新颁布的《政府信息公开条例》。但如前所述，我们看到，政府有些信息公布得还不够及时和透明，尤其是对项目建设的相关情况，很少做到信息的彻底公开。这就要求政府部门创新信息公开机制，坚持信息透明发布，建立常态的新闻发布制度，做到重大项目和决策在出台或实施前，群众知晓率要达到90%，让谣言止于信息公开。同时积极开通政府政务平台，综合运用微博、微信公众号等现代信息发布方式，与民众进行积极的互动，及时回应民众的诉求和所关心项目的建设问题。
第二，要创建有效的风险沟通机制。对于政府部门来说，可以采取例如热线、调查系统、媒体公示、召开新闻发布会、听证会等方式，告知项目建设的论证情况，以及潜在的社会影响，避免民众对项目建设的“污名”传播和误解。同时，让民意进行充分的表达。对于企业来说，要在项目建设地区，对涉及区域利益相关者进行相关的宣传，通过多种手段，树立企业良好的形象和信任，对企业的经营活动尤其是公众关心的污染排放、项目建设影响方面做出相关的承诺[4]；同时，企业也要积极参加政府部门的新闻发布会和听证会，以积极的态度回应社会公众关心的问题，消除不必要的误会和疑虑。
第三，制定信息共享的法律规范。将信息共享的范围、责任、主体、流程等纳入法律规范；制定包括通用警告协议和紧急数据交换语言在内的相关标准；设计各职能部门或企事业单位可以接入的统一的标准化数据库系统，设定各单位查看、录入和修改数据的权限，并制定数据库更新和优化的制度规范[5]。总的来说，要想预防和应对社会公共安全事件，就必须促进政府、非政府组织、企业和公众之间的协商沟通，规范彼此间信息的传递和流动，努力创建交换共享型信息协同。
3.3组织协同：建立“优势互补型”组织协同机制
组织协同就是要通过各个组织的功能优势互补促进不同主体间的横向联合，实现资源互补、共享和整合创新。多个主体的简单加总并不会直接产生有效的协同，建立优势互补型组织协同机制是社会公共安全治理有效协同的保证。
第一，需要发挥政府的主导作用。政府要切实改变过分强势的管理方式，围绕实现社会公共安全的目标，运用多种方式，整合包括市场资源与社会资源在内的各种治理资源，更好地发挥社会机制和市场机制在社会公共安全治理中的作用，加快形成政府、非政府组织、企业和公众等多元社会主体互动合作、权利共享、责任共担的协同格局，形成治理的合力。
第二，需要推动非政府组织的成长。政府应当加大对非政府组织筹资能力的培养，为非政府组织提供资金、设备、信息、法律等方面的综合服务。同时，通过应急救援培训和应急演练提升非政府组织在社会公共安全治理中的专业能力，并且通过培养骨干员工，引进优秀的专业人才，加快团队建设等，努力推动非政府组织的成长。再次，规范企业的社会责任。政府要制定企业社会责任规范的相关法律和政策，增加企业不履行社会责任的成本。政府可以通过出台相应的政策引导企业履行社会责任，比如在已有绿色金融政策、绿色税收政策等基础上继续提供必要的政策激励，对履行社会责任成绩突出的企业给予奖励、规定慈善捐款可抵免税金、将企业履行社会责任状况与融资担保挂钩、对企业社会责任进行定期评价等。另外，可以通过出台《企业社会责任法》或《企业社会责任条例》，使企业履行社会责任有法可依。同时，做到严格执法，对不履行社会责任的企业严厉惩处。
第三，要建立多主体合作的联结机制。社会公共安全治理中各个主体在目标、结构、管理方式、评估等方面存在着差异，而政府、企业、非政府组织之间的协调程度对组织的协同具有较大的影响。因此，要调整和优化多主体协同参与的组织结构和内部流程，建立和完善的组织网络、工作制度、技术平台、沟通载体等多主体合作的联结机制，降低协同的成本，避免协同行为的困境，实现不同组织的功能耦合。当政府成为有限政府和服务型政府，以企业为主的市场主体、非政府组织和公民组成的社会主体力量增强时，它们也将更好地发挥各自主体性的作用，有效履行社会公共安全治理的职能，最终形成政府、市场、社会等多主体有效协同的良性循环。
4 结束语
总之，公共安全是人类社会的一项基本需求，社会公共安全的实现离不开其治理的多元社会主体有效协同，多元社会主体有效协同是社会公共安全治理模式的一种创新。在社会公共安全治理不确定性与复杂性日益增强的背景下，政府只有构建社会公共安全治理的协同机制，才能够有效地化解各种突发性公共安全事件，保持社会的稳定，促进社会安全水平的提高，实现可持续性发展。启东事件应对的实践表明，当前社会公共安全治理在目标协同、信息协同、组织协同等方面存在诸多障碍。只有通过构建“公共导向型”目标协同机制、“交换共享型”信息协同机制、“优势互补型”组织协同机制，促进社会公共安全治理的有效协同，才能提升政府的社会公共安全治理能力，保护居民的生命财产安全，最终实现全社会的和谐、稳定以及可持续性发展。
参考文献：
[1] 张燕.公共安全治理与政府责任[J].行政管理改革，2015（1）：54.
[2] 范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014（4）：102- 103.
[3] 奥尔波特.谣言心理学[M].沈阳：辽宁教育出版社，2003.
[4] 金太军，徐婷婷.应对突发公共事件的政府协调能力：框架、问题与思路[J].学习与探索，2013（5）：42.
[5] 金太軍.政府应急信息协调能力的提升：双重障碍与消解路径[J].晋阳学刊，2013（6）：89.
摘要：随着风险社会时代的到来，社会公共安全形势日益复杂多变，社会公共安全事件的多发性、破坏性、复杂性与政府治理能力有限性之间的矛盾，决定了当前以政府单一主体为主、分灾种、分部门、条块分割的治理模式难以为继。因此，需要积极协同治理以力图建构一种多元社会主体有效协同的治理模式。但社会公共安全领域所积聚的诸多矛盾造成了创新发展中的现实困境，这就迫切需要从目标协同、信息协同、组织协同等方面寻求有效的建构路径，以促进社会公共安全协同治理的实现。
关键词：社会公共安全治理 多元社会主体 有效协同 创新
中图分类号：D63 文献标识码：A
Effective synergy of plural social subjects： Model Innovation of social public security governance
Wang Ying（Yancheng teachers University， Yancheng 224001，China）
Abstract：With the arrival of the era of risk society， the social public security situation is increasingly complex， the contradiction between the multiple damage， complexity social public security events and governance capability of determines the single subject， hazard， division， fragmentation of the governance model diffi cult to continue. Therefore， it is necessary to actively construct collaborative governance in an eff ort to construct a governance model of eff ective coordination among multiple social agents. But many contradictions accumulated in the fi eld of social public security poses a dilemma in innovation and development， there is an urgent need from the target cooperation， information cooperation， organization collaboration and other aspects of seeking the path to construct eff ective， in order to promote the realization of social public security cooperative governance.
Keywords：Social public security governance Multi social subjec Eff ective coordination Innovation
随着风险社会时代的到来，除了洪水、地震等传统的风险因素外，下岗失业、信任危机、道德滑坡等转型中新增加的风险因素不断出现，另外，恐怖主义、生态危机等现代风险因素逐步显现，社会公众不断接受来自各种现代化风险的考验。此外，这一时期我国各类公共安全事件频繁爆发，特别是在医疗、住房、食品、环境、治安等领域，且事件后果日益复杂。在这种背景下，如何尽可能地预防和减少这些事件及其带来的负面影响，如何更好地保护人民的生命和财产安全，如何促进社會的和谐稳定和可持续发展，成为困扰当下我国社会治理现代化建构的重大难题。是进一步加强政府的管控，让政府在治理中继续扮演“利维坦”的角色，还是创新治理模式，推动政府、非政府组织、企业和公民等多元社会主体有效协同的发展，需要我们做出理性的现实选择。
1 策略选择：从政府管控到多主体有效协同治理
作为一个发展中的大国，我国本来就是一个突发事件频发的地区，每年的突发公共事件层出不穷。一方面自然灾害、传统的突发事件有增无减；另一方面新的风险和危机也在滋生暗长。如自然灾害（洪涝干旱、暴风雪、地震、森林草原火灾）、环境事件（水污染、大气污染）、公共卫生（食物中毒、非典、禽流感）、经济与社会安全事件（暴力犯罪、群体性事件）、生产安全事件（工程事故、矿难），还有地面下沉、水资源紧缺、高温热浪、垃圾污染、核辐射、网络病毒、智能犯罪新增事故不断涌现，严重影响到人民生命财产的安全和社会的稳定发展。面对这一现实，政府对各种重大事件、事故和灾害的发生有计划地实施一系列的预防和管控策略，在官僚制度安排下，政府负责防灾减灾、维护治安、制定法律法规，实施行业监管等与公共安全有关的所有事务，社会公众被动接受管理，政府与社会之间是一种管控关系。在计划经济时期，这种制度安排集中大量财力人力，发挥着很大的作用，迅速地改善了社会公共安全状况，实现了“集中力量办大事”。例如1983年前后进行的全国性严厉打击刑事犯罪的“严打”事件，就是比较典型的例子。
受这种制度安排的影响，目前我国政府仍然是社会公共安全的管控者，社会的公共安全产品由政府直接提供。但是，随着我国经济社会的迅速发展，社会规模不断扩大，结构日趋复杂，流动性明显提高，各种正式、非正式的社会组织迅速涌现，传统政府与社会间管理与控制的关系正发生着深刻的变革。与此同时，公共安全支出迅速增长，2014年公共安全支出为1389.15亿元，比前一年预算执行数增加了7.1%，5年公共安全支出增长七成，庞大的支出正逐渐成为国家财政的沉重负担[1]。但我国公共安全形势正日益严峻，每年因公共安全事故造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币[1]。可见，官僚制下社会公共安全管理的政府管控模式难以适应社会公共安全面临的新挑战。为了满足未来中国应对社会公共安全事件的长远需求，要努力实现社会公共安全治理由政府管控向协同治理的模式转变。
社会公共安全协同治理是社会公共安全治理模式的一种创新，是应对风险社会时代社会公共安全治理复杂性挑战的产物。目前对于社会公共安全协同治理的概念还没有形成统一的认识，综合以往相关文献，本文认为社会公共安全协同治理是指基于社会公众不断增长的多样化的公共安全需求，合作政府、非政府组织、企业和公众各方以资源的有效整合创新为目标，以目标锁定、信息共享、组织协作为实现路径，用统一的目标将无序的要素在规范的结构中整合成具有有序功能结构的社会公共安全协同系统的自组织状态，从而产生整体协同效应的过程。总之，协同治理力图建构一种多元社会主体有效协同的治理模式，这种模式的核心在于协调和整合政府、非政府组织、企业和公民等多元社会主体的资源，形成一个权力分割、责任分摊、风险共担并广泛参与到突发公共事件应对全过程的网络协同系统，各主体在网络体系中互通信息、调整目标、建立信任、整合资源，形成多角度、多层次的互动关系，共同进行城市公共安全事务的治理与决策。从而有效打破政府在社会公共安全治理中全能型的角色扮演，克服政府单一主体治理模式的“失灵”，提升社会公共安全治理的绩效。
2 现实困境：社会公共安全治理多主体有效协同的障碍性因素
协同治理能够鼓励政府、企业、非政府组织和公民等多主体的通力合作，促进不同类型的治理主体发挥各自的功能优势，相互取长补短，为不同类型社会风险的化解提供有力的支撑。学术界一般认为，共同目标是协同行为成为可能的前提条件，基于共同的目标或者共同的任务，双方才能形成合作关系[2]；信息是组织之间相互沟通与交流的纽带，社会公共安全治理有效协同离不开有力的信息保障；组织结构决定社会公共安全治理协同系统资源整合的有序化，是影响各主体相互关系有序化水平的重要方面。但当前我国社会公共安全治理多元社会主体在目标协同、信息协同、组织协同中的推进并不是“应然”向“实然”的简单跳跃，而是存在许多的障碍。
2.1利益协调缺失：社会公共安全治理中目标协同的现实逻辑
江苏启东事件是新中国成立以来首次大规模的环保维权运动，也是环境群体性事件的典型案例。以启东“728反排污项目”事件为例，我们可以看到，围绕着排海工程可能带来的环境污染，政府、企业和公民三者之间存在着复杂的利益冲突。
第一，启东事件中民众担心排污入海管道项目会损害当地的海洋生态，这证明群众对环境保护有着较高的利益诉求，民众希望有更高的环境权和健康权。
第二，启东事件中的王子造纸集团为追求利润，放弃或者忽视了应该承担的社会责任，没有及时将排污管道建设的相关信息告知民众，引发了民众对企业的不满和矛盾。
第三，地方政府重视招商引资而忽视环境保护，片面追求GDP，环境监管不力。此外，该项目还裹挟着征地拆迁、渔业等各种复杂利益，各种利益诉求最终通过环保利益矛盾集中爆发出来。启东事件出现的背后是民众、政府、企业等多主体为追求切身利益而引发的冲突，主要原因是各主体缺乏共同的目标以协调各自的利益。因此，要预防和应对环境群体性事件，政府必须将生态环境问题和经济社会发展联系起来进行思考，注重协调多方主体的切身利益，主动创新执政理念，努力创建公共导向型的目标协同。
2.2信息流通受阻：社会公共安全治理中信息协同的基本镜像
个体往往将信息与自身的主观感受及意愿结合形成所谓的现实，导致信息在群体中的传播失真。美国社会学家奥尔波特在《谣言心理学》中总结了谣言的公式：R=ia，式中：R指谣言，i指重要性；a是暧昧性[3]。也就是说，谣言的发生与政府信息发布的及时性、明确性以及信息对公众的重要性相关。如果在触及民众切身利益的问题上政府没有明确的信息发布和解释，谣言会迅速产生并传播[3]。仍以启东事件为例，从启东事件的信息沟通来看，地方政府对该项目从引进到立项的整个过程都未与公众进行过沟通，而只是通过传统媒体直接发布项目获批的新闻。由于信息不透明，公众对该项目的相关工作开始怀疑，并自发组织起来向政府要求项目信息的公开，但均未获得相应回复。于是，公众即通过网络论坛与环保主义者交流互动，自发组织起来寻求新的信息通道。地方政府在整个过程中的沉默使其丧失了舆论引导先机。启东政府在整个事件过程中没有对项目的具体情况进行解释说明，没有召开听证会、专家座谈会等听取公众意见，其信息公开工作效果不佳，协同受阻。
2.3组织协调低效：社会公共安全治理中组织协同的主要特征
从启东事件的起因和发展过程中，我们还可以看到明显的组织协调低效。
第一，上下级政府组织协调低效。南通市政府能够从王子制纸项目得到GDP和税收方面的利益，而启东作为污水排海工程的排放地，启东市政府非但得不到利益，还需要承担来自社会公众的多重压力。上下级利益的失衡导致政府在该项目申报、建设及取消过程中处于被动消极状态，从而造成上下级政府的组织协调低效，最后导致局势失控。
第二，部门协调低效。环境保护工作的综合性、长期性决定了地方政府的环境保护工作涉及十多个部门。比如，发改委、环保局、规划局负责环境保护的规划；物价局、财政局等部门负责排污收费；经信委、监察局、环保局等负责环保监督管理等。多个部门负责履行环保职能使得各部门职能交叉，最后出现有些职能重复履行，而有些职能无人履行的状况。第三，缺乏公众参与。从启东事件的例子可以看到，当公众的权利和利益受到侵害，却又缺乏参与渠道维权时，暴力、非理性维权方式就会产生。在该项目中，由于地方政府不重视公众参与，没有意识到社会矛盾与公众意见表达的联系，从而导致公众的不满情绪，出现一些过激行为，造成社会秩序混乱，政府形象受损。启东事件中值得总结的地方是政府之间、政府各部门之间以及政府，企业与社会公众之间要建立功能优势互补的组织协同机制，促进冲突的缓解，实现组織协同。
3 创新发展：社会公共安全治理多主体有效协同的路径选择
以上对启东事件的发展过程与应对实践表明，社会公共安全治理在目标、信息和组织方面的协同存在着难以克服的障碍性因素，尽管多元社会主体有效协同面临诸多的问题与挑战，聚焦于协同的社会公共安全治理创新，既是有效应对风险社会时代社会公共安全所面临挑战的重要途径，也是与社会公共安全治理能力现代化的战略目标相契合。因此，亟须寻求有效的建构路径以消解创新发展中的障碍性因素，为多元社会主体的有效协同的实现奠定基础。
3.1目标协同：建立“公共导向型”目标协同机制
如前所述，在突发公共事件发生时，如果没有公共利益的目标，则难以形成各方力量团结合作的驱动力，从而影响共同目标的达成，最终影响协同效率。因此，在社会公共安全治理实践中，一要强化公共性的价值理念。社会公共安全治理的有效协同归根到底是为了保护公众的利益，公共利益是多主体协同行为的基础和交集点。为此，应将公共价值落实到治理的所有层面和领域，避免社会公共安全治理受传统公共行政效率思维的影响成为一种工具而丧失公共性。二要建立多元协商共识机制。比如，就某个重大项目决策而言，要以座谈会、研讨会为平台，让公众和专家等都能自由地参与公共协商的过程，并有平等的机会发表自己的见解，就项目的研究目标、任务等达成共识。三要建立权威引导机制。对于那些协商达不成共识的项目或问题，则需要政府进行合力的引导，使非政府组织、企业、公众发挥各自的作用和责任担当，为实现整个社会的公共安全而努力行动。
3.2信息协同：建立“交换共享型”信息协同机制
实现社会公共安全治理系统的有效协同，则需要协同各方贡献出自己的信息资源，形成各方交换信息的协同共享局面，最终实现资源的有效整合创新。
第一，必须推动政府信息公开制度。虽然我国已经开始施行新颁布的《政府信息公开条例》。但如前所述，我们看到，政府有些信息公布得还不够及时和透明，尤其是对项目建设的相关情况，很少做到信息的彻底公开。这就要求政府部门创新信息公开机制，坚持信息透明发布，建立常态的新闻发布制度，做到重大项目和决策在出台或实施前，群众知晓率要达到90%，让谣言止于信息公开。同时积极开通政府政务平台，综合运用微博、微信公众号等现代信息发布方式，与民众进行积极的互动，及时回应民众的诉求和所关心项目的建设问题。
第二，要创建有效的风险沟通机制。对于政府部门来说，可以采取例如热线、调查系统、媒体公示、召开新闻发布会、听证会等方式，告知项目建设的论证情况，以及潜在的社会影响，避免民众对项目建设的“污名”传播和误解。同时，让民意进行充分的表达。对于企业来说，要在项目建设地区，对涉及区域利益相关者进行相关的宣传，通过多种手段，树立企业良好的形象和信任，对企业的经营活动尤其是公众关心的污染排放、项目建设影响方面做出相关的承诺[4]；同时，企业也要积极参加政府部门的新闻发布会和听证会，以积极的态度回应社会公众关心的问题，消除不必要的误会和疑虑。
第三，制定信息共享的法律规范。将信息共享的范围、责任、主体、流程等纳入法律规范；制定包括通用警告协议和紧急数据交换语言在内的相关标准；设计各职能部门或企事业单位可以接入的统一的标准化数据库系统，设定各单位查看、录入和修改数据的权限，并制定数据库更新和优化的制度规范[5]。总的来说，要想预防和应对社会公共安全事件，就必须促进政府、非政府组织、企业和公众之间的协商沟通，规范彼此间信息的传递和流动，努力创建交换共享型信息协同。
3.3组织协同：建立“优势互补型”组织协同机制
组织协同就是要通过各个组织的功能优势互补促进不同主体间的横向联合，实现资源互补、共享和整合创新。多个主体的简单加总并不会直接产生有效的协同，建立优势互补型组织协同机制是社会公共安全治理有效协同的保证。
第一，需要发挥政府的主导作用。政府要切实改变过分强势的管理方式，围绕实现社会公共安全的目标，运用多种方式，整合包括市场资源与社会资源在内的各种治理资源，更好地发挥社会机制和市场机制在社会公共安全治理中的作用，加快形成政府、非政府组织、企业和公众等多元社会主体互动合作、权利共享、责任共担的协同格局，形成治理的合力。
第二，需要推动非政府组织的成长。政府应当加大对非政府组织筹资能力的培养，为非政府组织提供资金、设备、信息、法律等方面的综合服务。同时，通过应急救援培训和应急演练提升非政府组织在社会公共安全治理中的专业能力，并且通过培养骨干员工，引进优秀的专业人才，加快团队建设等，努力推动非政府组织的成长。再次，规范企业的社会责任。政府要制定企业社会责任规范的相关法律和政策，增加企业不履行社会责任的成本。政府可以通过出台相应的政策引导企业履行社会责任，比如在已有绿色金融政策、绿色税收政策等基础上继续提供必要的政策激励，对履行社会责任成绩突出的企业给予奖励、规定慈善捐款可抵免税金、将企业履行社会责任状况与融资担保挂钩、对企业社会责任进行定期评价等。另外，可以通过出台《企业社会责任法》或《企业社会责任条例》，使企业履行社会责任有法可依。同时，做到严格执法，对不履行社会责任的企业严厉惩处。
第三，要建立多主体合作的联结机制。社会公共安全治理中各个主体在目标、结构、管理方式、评估等方面存在着差异，而政府、企业、非政府组织之间的协调程度对组织的协同具有较大的影响。因此，要调整和优化多主体协同参与的组织结构和内部流程，建立和完善的组织网络、工作制度、技术平台、沟通载体等多主体合作的联结机制，降低协同的成本，避免协同行为的困境，实现不同组织的功能耦合。当政府成为有限政府和服务型政府，以企业为主的市场主体、非政府组织和公民组成的社会主体力量增强时，它们也将更好地发挥各自主体性的作用，有效履行社会公共安全治理的职能，最终形成政府、市场、社会等多主体有效协同的良性循环。
4 结束语
总之，公共安全是人类社会的一项基本需求，社会公共安全的实现离不开其治理的多元社会主体有效协同，多元社会主体有效协同是社会公共安全治理模式的一种创新。在社会公共安全治理不确定性与复杂性日益增强的背景下，政府只有构建社会公共安全治理的协同机制，才能够有效地化解各种突发性公共安全事件，保持社会的稳定，促进社会安全水平的提高，实现可持续性发展。启东事件应对的实践表明，当前社会公共安全治理在目标协同、信息协同、组织协同等方面存在诸多障碍。只有通过构建“公共导向型”目标协同机制、“交换共享型”信息协同机制、“优势互补型”组织协同机制，促进社会公共安全治理的有效协同，才能提升政府的社会公共安全治理能力，保护居民的生命财产安全，最终实现全社会的和谐、稳定以及可持续性发展。
参考文献：
[1] 张燕.公共安全治理与政府责任[J].行政管理改革，2015（1）：54.
[2] 范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014（4）：102- 103.
[3] 奥尔波特.谣言心理学[M].沈阳：辽宁教育出版社，2003.
[4] 金太军，徐婷婷.应对突发公共事件的政府协调能力：框架、问题与思路[J].学习与探索，2013（5）：42.
[5] 金太軍.政府应急信息协调能力的提升：双重障碍与消解路径[J].晋阳学刊，2013（6）：89.
