印度莫迪政府对非政策的调整

    徐国庆

    印度莫迪政府为了振兴国内经济与增强国际地位，在政治、经贸、安全与人文方面积极调整对非政策，推动印度在国际事务中扮演更重要的角色。印度强化对非政策是新时期印度大国战略的反映。从近期实践看，莫迪对非新政策有利于提升印度大国信心。

    面对国际环境新态势、经济困境与恐怖主义威胁，具有强烈民族主义情结的印度总理莫迪，利用增强的国力、印度与非洲间悠久的文化联系等因素，在推动印非外交、经贸与安全合作上采取更为进取的姿态，使印度深化对非关系的方式更趋多样化，以期印度在振兴国内经济与增强国际地位上取得进展。

    莫迪调整对非政策的主要内涵

    印度与非洲隔印度洋相望，受印度洋季风的便利，印度较早就与非洲东南部等地区存在零星的经贸来往。近代以来，非洲与印度沦为西方列强殖民地，两地人员互动更加密切。冷战时期，印度支持非洲反殖民主义与种族主义斗争。两极格局终结后，印度对非洲政策的演变可划分为三个阶段：一是冷战结束初期至21世纪初的“相对冷淡期”。在此期间为配合国内经济自由化改革，印度将合作重点转向欧美发达国家，对非外交不够重视。二是21世纪初到2014年的“快速发展期”。受中非关系迅速发展等因素的刺激，当时任上的印度国大党政府积极调整对非政策，确立印非论坛峰会机制，加强对非务实合作。三是2014年5月莫迪执政以来的“持续深入期”。

    第一，重视对非高层互动，加强印非政治磋商。2008年、2011年的第一、第二届印非峰会上，仅有十四五个非洲国家代表应邀参会。而2015年的第三届印非论坛峰会前，印度则首次向所有54个非洲国家发出参会邀请，有34个国家派出了国家元首或政府首脑与会。峰会期间，莫迪总理破纪录地在六小时内连续会见19个非洲国家首脑。不仅如此，在“快轨外交”的思路下，莫迪总理在两年左右时间里已实现对塞舌尔、毛里求斯、坦桑尼亚等非洲六国的访问，而先前国大党政府总理辛格在执政印度十年间仅访问非洲七次，且其中三次是访问南非。

    第二，拓展印非经贸合作，加大项目执行力度。莫迪上台之初，就修改印度2008年推出的《对最不发达国家的免关税优惠计划》，将其覆盖的印度关税细目比重由94%升至约98%，便利非洲等地最不发达国家对印出口。之后，印度在埃塞俄比亚、加纳等国发起“印度制造”运动，支持印度工业联合会在约翰内斯堡设立地区办事处，呼吁南非等国与印度企业联合发展防务装备。印度与莫桑比克签署每年进口20万吨豆类的长期合作协议。此外，印度表示将与非洲国家建立能源联合工作组，加强在海洋经济等领域的合作。为适应合作项目多样化，印非同意建立正式监测机制。

    第三，深化印非防务合作，突出非传统安全合作的迫切性。莫迪一方面推动印非防务合作持续深入，呼吁塞舌尔成为印度、马尔代夫、斯里兰卡之间的海上安全合作中的全面伙伴，承诺向塞舌尔移交第二架多尼尔海上侦察机，在该国马埃岛启动监视雷达等。另一方面强调印非在反恐与生态方面展开合作的重要性。第一、二届印非峰会的成果文件主要围绕核裁军这一主题，表示应真正消除核武器和其他大规模杀伤性武器，保障所有国家安全。而2015年印非峰会发布的《印非战略合作框架》则首次将暴力极端主义与恐怖主义一道视为国家面临的主要威胁。莫迪还发起首次印度洋对话会议，加强环印度洋国家在灾害风险管理等方面的合作，呼吁非洲国家支持其倡导的太阳能联盟，申明支持非洲小岛国应对气候变化的挑战，并在打击非法捕鱼、水文勘探上加强联系，以维护印非渔业资源可持续发展。

    第四，密切印非人文交流，发挥海外印度人的建设性作用。历届印度政府都在不同程度上注重与非洲海外印度人的联系，但关注范围主要集中在东南非地区、南非、毛里求斯等英联邦国家。相比之下，莫迪政府对待非洲海外印度人的态度更加积极：一是扩大与非洲海外印度人的接触面。2015年1月印度主办第十三次海外印度人大会，与以往不同，此次会议代表中约20%来自法语国家，首次针对科特迪瓦等法语国家举办特定主题的讨论。二是明确在非洲海外印度人的作用。莫迪强调270万非洲海外印度人为非洲发展做出贡献，是印非合作的橋梁。2015年印非峰会通过的《印非德里宣言》，首次以文件形式承认海外印度人在印非关系中扮演的积极角色，认为海外印度人在非洲的积极参与，塑造了印非悠久的发展伙伴关系。2016年7月莫迪访问非洲期间，追寻甘地抵制种族歧视的足迹，在海外印度人最大聚居地南非德班市的招待会上致辞，许诺为肯尼亚内罗毕大学甘地研究生图书馆的重修提供100万美元。三是联合在非海外印度人推销印度文化产品。莫迪组建“瑜伽与传统医学” 部，任命历史上首位“瑜伽部长”。2015年 6月21日，印度联合在非海外印度人与当地瑜伽爱好者，在塞内加尔、突尼斯等国举行“国际瑜伽日”活动。

    莫迪调整对非政策的动因

    莫迪指出外交政策始于国内，只有一个国内有序、强大和活力的印度才能获得国外的尊重，其调整对非政策，亦在于顺应国内政治、经济与安全大局，推动印度在国际事务中扮演更重要角色。

    第一，印度大国梦想需要非洲的支持。2014年，印度经济总量达91.7万亿卢比，为世界第十大经济体（购买力平价规模排名全球第三位）。2015年，印度经济增长7.5%，超过中国成为经济增长最快的新兴经济体，莫迪带给印度以强势领导人形象。莫迪以“茶农之子”到“印度总理”的经历，强调印度民主应得到世界尊重。印度人民党成为30年来首个拥有印议会下院绝对多数席位的政党。莫迪强调应评估过去70年印度在联合国的表现，使印度成为常任理事国成员。

    自2008年的首次印非峰会以来，印非贸易由399.8亿美元增至765.9亿美元（2014年），印度成为仅次于欧盟、中国与美国的非洲第四大贸易伙伴。印度由此认为印非政治互动规模与经贸增长不相适应。为加强政治互信，在安理会改革等议程上赢得更多非洲国家支持，印度决定扩大印非峰会规模，提高项目执行效率，并在能力建设、市场准入等方面给予非洲更多优惠政策。

    第二，印非经贸合作迎合印度发展规划。为扭转以服务业为核心的发展模式，莫迪推出“印度制造计划”，允许国防企业、汽车制造等领域的外资比重达到100%，推动制造业占GDP的份额由15%增至2022年的25%，使印经济实现9%—10%的增速，以适应每年1200多萬青年就业需求。出于遏制农产品短缺所引发消费物价指数升高的困境，印度决定从国际市场进口粮食。作为第五大能源消费国，莫迪呼吁全球从“碳信用”向“绿色信用”转变。此外，2015年，印度制定新的对外贸易政策，推动印度到2020年实现9000亿美元的出口贸易额。

    非洲一体化与工业化的深入为印非经贸创造了机遇。2015年1月，非洲联盟通过规划未来50年发展构想的2063议程，表示将通过推动工业化、制造业和蓝色/绿色经济、创造就业等内容，推动非洲可持续发展，实现2020年结束非洲地区所有战争、2025年消除非洲饥饿等目标。同年6月，南部非洲发展共同体、东非共同体和东南非共同市场启动三方自由贸易区，国际货币基金组织预测2016年该地区坦桑尼亚（6.9%）、莫桑比克（6.0%）等国经济增速将超过6%。印度认为到2025年其在非洲市场的收益将增长四倍达1600亿美元，印企业将有望占有非洲近7%的IT服务市场，10%的电力和2%—5%的农业市场份额。

    第三，印度希望联合非洲反恐以维护国内安全局势。随着“伊斯兰国”（IS）的兴起，恐怖主义对印非的威胁剧增。2014年，声称支持IS的尼日利亚“博科圣地”的恐怖袭击造成6644人死亡，较2013年高出31.7%，高于IS造成的6073人的死亡数字，居全球恐怖组织榜首。非洲联盟敦促所有会员国积极持续有效地防止和打击恐怖主义与极端思想。2015年，非盟峰会还将制定非洲反恐战略、组建情报共享机制提上日程。同年，IS扬言要将战场扩大到印度，并干掉莫迪总理。美国经济与和平研究所发布的2015年全球124个国家恐怖主义指数排名显示，前20个受恐怖主义冲击最严重的国家中有十个是来自非洲的国家，印度则位居第六。莫迪就此呼吁所有的国家加强反恐战略合作，维持对恐怖主义的零容忍态度，禁止恐怖分子跨国行动。

    第四，印度视海外印度人为国家崛起的依赖力量。莫迪相信依靠海外移民的智力与金融资源，能帮助印度将“世界大师”的潜力变为现实。其主因：一是印度人民党与印度教原教旨主义者关系密切，主张借印度教思想重塑印度辉煌。二是莫迪认为印度存在于世界各地每个印度人心中，其本人为瑜伽爱好者，视海外印度人为印度拓展文化软实力的载体。三是莫迪任古吉拉特邦首席部长期间，就注重利用该邦海外印度人较多的优势开展对外经贸。就任总理后，莫迪试图将古吉拉特邦的经济改革在全国推广。2015年上半年，印度机构投资净流出88亿美元，面对资本流出，印度央行为吸引海外印度人而设立的存款机制发挥平衡的作用。同年，印度接受720亿美元的汇款，为世界最大汇款接受国。四是为对冲中国的“一带一路”战略，莫迪将“季风计划”纳入其海外市场战略。该计划主张立足印度文化对环印度洋区域的深远影响，依靠环印度洋国家间悠久的贸易往来历史，在印度主导下，共同开发海洋资源，推进环印度洋区域经济一体化。

    非洲海外印度人进入莫迪的视野，既是因为非洲海外印度人对印度政治有深刻影响——指引印度独立的“非暴力”思想，源于甘地在南非抵制白人种族歧视运动；还在于非洲海外印度人在定居国的地位较高，如现任毛里求斯总理阿内罗德·贾格纳特便为印度裔人。曼德拉时期南非的16位内阁成员中，高达六位为印裔。肯尼亚的印度裔人不足八万，但却掌握着该国经济总量的30%—35%。此外，非洲海外印度人占其所在定居国人口的比重较大，毛里求斯70.1%的人口是印度人后裔，塞舌尔的印裔约占该国总人口的7%；南非是海外印度人最大的聚居地，印裔占南非总人口的3%，达近120万。

    对莫迪调整对非政策的评价

    就加强对非关系并提升在非形象的路径而言，莫迪对非新措施与先前国大党政府的非洲政策可谓一脉相承。如在动因上，都强调当前印非合作源于印非间悠久的历史互动与交流，而非出于资源与市场需求，或中国等国家的刺激；在主体上，重视印度工业联合会等私人部门组织的参与，凸显印非合作是市场利益驱动，而不是政府主导所致；在合作理念上，突出印非在自由、人权等民主理念与实践上的相似性，凸显印度民主大国形象；在合作议程方面，强调印度重视支持非洲技术培训与能力建设，是非洲真正的发展伙伴。

    印度强化对非政策是新时期印度大国战略的反映。莫迪推出“邻国优先”政策，致力于在周边国家展现一个强大、自立和自信的印度，其不但注重加强与不丹、孟加拉等陆上邻国的关系，而且注重深化同塞舌尔、毛里求斯、肯尼亚等环印度洋远邻的合作；既注重巩固印非安全与防务联系，也着力通过地区文化联系等因素，深化印非经贸合作。值得一提的是，莫迪的地区战略服务于其全球大国外交。在中国崛起与美国亚太再平衡战略的形势下，莫迪将印度原先的“向东看”政策调整为“向东行动”政策，以期参与东亚地缘政治角逐，实现世界大国的梦想追求。而通过加强印非关系，扩大在环印度洋国家的存在，一定程度上利于印度制衡中国在非洲与印度洋地区的影响力，促使印度在“东向行动”中获得更多的筹码，从而提升其在东亚地缘竞争中的发言权。

    从近期实践看，莫迪对非新政策利于提升印度大国信心。莫迪认为其发起的国际瑜伽日提议得到联大177个国家支持，是获得支持国家数目最多的联大倡议。在印度看来，第三次印非峰会规模超过中国等国的对非峰会，印度成为能与所有非洲国家举行峰会的少数国家之一。通过峰会，印度认为其已与非洲大国、与非盟在安理会改革上达成共识。南非支持印度成为核供应国集团成员，欢迎印度2017—2019年担任环印度洋地区合作联盟轮值主席国，加强该组织在深化海洋经济等领域合作上的战略意义。2015年10月，日本在时隔八年后首次参加美国和印度在印度洋军演。肯尼亚、坦桑尼亚都决定在2016年底主办印度文化节等。

    印非关系亦面临难题。在联合国改革上，非洲主张在未来改革后的安理会中拥有两个席位，且拥有否决权，而印度、巴西、德国与日本组成的四国集团则认为安理会新成员否决权的问题有待探讨。在经济上，莫迪政府在征地、劳工等核心改革议程的突破上尚存较大难度，印度经济长期维持7%以上高增长率的可能性很小。印度从非洲进口以能源为主，且在印非贸易中长期处于逆差地位的局面在短时期内难以改变。2016年以来，印度卢比贬值严重，给印度企业与进出口商造成困境。多年来在非洲扩展业务的印度最大移动运营商巴帝电信，甚至不得不出售部分资产，以偿还外债。非盟现正就其与印度等全球伙伴的合作进程进行评估，一些非洲国家对印度信贷管理多层次机构框架，不透明的发放进程持有怨言，对印度迟缓的信贷批复速度表示不满。在人文方面，非洲认为印度对非洲黑人的歧视现象普遍存在，未将非洲国家视为平等的发展伙伴。针对2016年5月刚果留学生在印度遇害的案件，印度旅游和文化部长马赫什·夏尔马强调世界其他地区也有此类案件，甚至非洲也不安全。而非洲42国驻印度使节团则指责印度没有对数起非洲人受害案进行严格调查，威胁集体退出印度2016年5月26日举行的非洲日庆祝活动，甚至建议各国不再派遣留学生到印度， 5月25日，印外交部紧急介入此事，才平息事态。

    （作者系中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员）

    （责任编辑：魏银萍）