政府购买公共服务与档案大数据建设

    邓伟

    经济社会的发展与互联网技术的应用叠加产生海量数据，数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。在大数据时代，政府成为最大规模的信息采集者，国家综合档案馆作为天生的数据集散地，其电子档案收集范围必将进一步扩大，移交时限也将进一步缩短。档案的大数据建设作为大数据建设的基础，在实现数据各部门之间互联互通与整合运用方面，具有基础性作用。如何实现档案大数据建设，成为档案管理工作亟需思考的问题。目前，档案大数据建设存在两个核心的矛盾：档案数据化建设进度与档案增长速度之间的矛盾；档案数据化建设与档案管理从业人员能力之间的矛盾。近期，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》给档案大数据建设提供了一个很好的思路。纲要中明确指出：建立市场化的数据应用机制，在保障公平竞争的前提下，支持社会资本参与公共服务建设。鼓励政府与企业、社会机构开展合作，通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式，依托专业企业开展政府大数据应用，降低社会管理成本。笔者结合自身的工作实际及理论思考，从政府购买公共服务的角度思考档案大数据建设，以期对加强和改进新形势下档案工作有所建议。

    一、 政府购买公共服务与档案大数据建设：一个界说

    政府购买公共服务源于西方国家的社会福利制度改革，并从20世纪80年代起在欧美等发达国家得到普遍运用。通过公共服务的市场化和社会化，政府在公共服务供给机制上引入了市场机制和合作机制。政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。

    数字化档案馆建设，不仅是时代的需要，也是民生的需求。档案的大数据建设是电子化档案馆建设的时代主题，也是真正提升档案馆公共服务能力和服务质量的重要举措。数字化档案馆建设是基础，档案大数据建设是发展趋势。笔者认为，所谓档案大数据建设是指在档案数字化整理基础上，档案管理实现记录和计量方式的革新，由数字化演变为数据化，并综合运用查询、检索等方式，建立一整套面向全社会的公开、共享、统一的档案数据开放平台。

    2013年1月，重庆市巫山县档案局与重庆伙伴科技有限公司签订数字化加工合同，确定了该公司承担完成巫山档案馆馆藏档案的数字化加工处理工作。发挥政府购买公共服务发展档案大数据建设，可以提升社会资源与档案大数据资源的整合利用效益。专业档案开发和利用相关的企业和社会组织不仅有着从事档案电子化和数据化加工处理的主体热情和专业知识，并且以一定额度的营利为目的，从而使档案大数据建设更有可能“把钱用在刀刃上”。另一方面，政府购买公共服务本身是加强档案大数据建设方法一种积极信号，从而有可能“四两拨千斤”，积极引导社会组织和企业合理有度参与档案数据的开发和利用，形成档案管理供给主体多元化的新格局，从而使档案管理工作更好地服务群众，服务民生。

    二、 政府购买公共服务提升档案大数据建设需要注意的问题

    政府购买公共服务提升档案大数据建设，既具有理论支撑，也具备实践操作可行性，是新时期档案大数据建设的重要路径。这一路径，既明确了档案大数据的市场潜在价值，也摆正了政府在档案管理中的角色地位。然而，在具体的实践中，我们必须认真处理好以下几个问题：

    （一） 公共性与市场性

    公共性是政府提供公共物品和公共服务的内在属性，并通过政府的决策和行为体现出来。政府购买公共服务，政府行为逐渐市场化，肯定对政府的公共性形成一种天然的分流效应。因此，如何处理公共性与市场性之间的关系，是政府购买公共服务必须认真思考的首要问题。在档案大数据建设进程中，政府通过购买公共服务，实现向社会提供公共物品的职责，必须有效规范市场性行为的边界，使政府公共性被合理分流而非侵蚀。“服务发展、服务民生”是政府购买档案建设管理公共服务的核心要旨，是将政府购买公共服务纳入到档案管理基本行政行为边界。具体实践中，巫山县档案馆将档案数据化外包进行严格的标准约定，从档案加工的范围到基本的文本规范与电子格式都进行了详尽的规定，实现政府约束力和市场活力有效结合在一起。在档案数据化运用方面，巫山县档案馆在积极探索政府购买公共服务的种类，实现档案查询和数据利用的市场化手段建设，激活市场力量开发巫山档案的潜在价值，以便更好服务发展，服务民生。

    （二） 开放性与保密性

    档案对现实具有查考价值和历史的研究价值，具有凭证价值和情报价值的二重属性。档案大数据建设将档案的情报价值进行了延伸，使其更具共享性和开放性，这不仅是社会的需求，也是档案管理工作的职责所在。然而，在大数据建设中，档案的凭证价值决定了档案作为一种活动的记录，具有一定时效的保密性。政府购买公共服务，引入第三方力量进行档案的大数据建设，必须将开放性与保密性划分清晰，选择具有保密资质的第三方进行档案大数据建设。在实践中，巫山县档案馆在档案电子化过程中严格防范存储介质丢失或被非法拷贝，订立《数字化外包管理制度》规范第三方建档流程；加强档案数字化现场安全管理，在加工现场安装多个摄像头，实行24小时监控，做到安全无死角；与所有加工人员签订安全保密协议，严格保密要求，并采取物理手段封闭所有不必要的信息输出装置或端口，防止信息外漏；加强馆员和第三方保密知识的培训，使其树立保密意识，做到依法保密，依法治密，坚决杜绝泄密事件发生，切实做好开放档案的利用服务工作。

    三、 政府购买公共服务建设档案大数据的路径

    党的十八大报告指出，积极推动政府购买公共服务，是加快建设服务型政府、处理好政府和市场关系的关键环节。党的十八届三中全会更加明确的指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。例如，在贯彻落实中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》（渝委办发〔2014〕31号）精神的基础上，巫山县印发《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》指出：在确保档案安全保密的前提下，规范、支持、引入社会力量参与档案事务。伴随大数据时代的到来，档案大数据公共服务需求的日益增长，其完全由政府提供存在较多弊端和滞后性，使得档案大数据建设存在质量效率不高，数据间互联互通存在障碍。在实际的工作和理论的思考中，笔者逐步认识到政府购买公共服务进行大数据建设是档案管理适应大数据时代要求的一条具有现实可操行的路径。

    （一） 制定购买公共服务进行档案大数据建设的法定流程

    购买公共服务流程的建立与完善直接关系到档案大数据建设的效果，是档案大数据建设的首要任务。加强政府购买档案大数据建设服务制度建设，确保制度规范、统一公开、公平、透明，档案大数据购买的具体事项和内容，并用竞争方式为主择优选择大数据建设的企业或社会组织。同时，规范档案管理部门、档案大数据供给方在政府购买服务过程中的权利和责任；规范档案管理部门在推行政府购买服务的职责分工，建立协调配合机制。

    （二） 强化购买公共服务进行档案大数据建设信息安全工作

    安全工作无小事，档案安全更是至关重要，确保档案安全是档案局（馆）和档案工作者的天职。按照档案安全工作的有关要求，我们建立了馆内的接收、利用、鉴定、查（借）阅、档案库房安全及档案数字化安全检查等十余项统计台账，建立健全各项档案安全责任制、档案安全定期检查制度、档案实体安全管理制度、数字化外包管理制度等多项制度，并严格实行档案安全隐患整改工作跟踪督办制度、重大档案安全事故逐级上报制度和责任追究制度，进一步完善档案安全应急处置预案。并与数字化外包企业签订安全保密协议。

    （三） 建立社会力量参与档案大数据建设事务机制

    在确保档案安全保密的前提下，规范、支持、引入社会力量参与档案档案大数据建设事务。把社会力量参与档案整理加工、信息化、档案托管等事务作为档案事业发展的重要补充。推广政府购买服务，凡属档案工作事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。规范并支持档案中介机构和服务企业参与档案事务，支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金，支持有条件的家庭建立家庭档案，支持个人保管、展示其收藏的档案，并向国家综合档案馆捐赠或寄存档案，对捐赠重要、珍贵档案的，给予一定奖励。对家庭或个人档案中对国家和社会具有保存价值或应当保密的档案，要依法加强监督和管理。

    作 者：重庆市巫山县档案局党组书记、局长

    责任编辑：张 波