浅谈检委会文书制度的改革
周铁震 杨爽
摘 要 检察委员会审议案件是检察机关行使司法权的一种表现，其制作的文书则反映了这种司法权运行的过程，因此检察委员会的文书制度也应与当前正在进行的司法责任制改革相适应，本文结合司法责任制改革的要求，对现行的检察委员会文书制度进行了分析，指出了与司法责任制要求不相符合之处，并提出了改进检察委员会文书制度的建议。
关键词 检察委员会 司法责任制 文书制度 改革
作者简介：周铁震，天津市红桥区人民检察院检察业务管理部检察官；杨爽，天津市红桥区人民检察院侦查监督部检察官。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.127
检察委员会（以下简称“检委会”）制度是中国特色社会主义司法制度之一，是中国特色检察制度的重要组成部分。检委会作为各级检察院的最高业务决策机构，其作用在于对检察业务的宏观指导、研究决定重大案件和内部监督。检委会有其严格的会议程序和议事规则，自身有一套文书制度，涉及会议的提请、审批、会议通知、决定事项通知、执行反馈等环节。然而，检委会文书从种类到格式长期以来一成不变，即使是司法责任制改革后，检委会文书制度也没有根本性的变化。笔者认为，现有的检委会文书制度已不能完全适应司法责任制改革的需要，应依据改革要求加以改进。
一、现行检委会文书制度概况
自2013年检察机关统一业务应用系统（以下简称“业务系统”）运行以来，检委会的各种文书均要在业务系统中制作，种类、格式相对统一。会前文书有议程建议、会议通知，会中文书是会议记录，会后文书有会议纪要和决定事项通知书，此外还有几种辅助性文书，如决定执行督办单等，本文仅以主要文书为例。检委会文书具有以下特点：
一是以填充式文书为主。此类文书只要按照要求援引法条、填写相应事项即可，不存在说理问题。如会议议程建议、会议通知、决定事项通知书。
二是文书内部流转。检委会的主要文书都是在业务系统或者说是本单位范围内流转，其他单位或案件当事人一般是看不到的。
三是检委会决议需要用其他文书加以转化。检委会决议做出后，案件承办人要以决议为依据，制作相应的结案文书，如不起诉决定书、不立案决定书等，作为对外宣布案件处理决定的文书。
二、检委会文书制度缺陷分析
（一）公开性不足
公正是司法的本质特征和价值目标，公开透明则是确保司法公正的必然要求。习近平总书记强调，要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。此外，司法民主是我国社会主义司法的基本原则，司法民主原则要求司法运行过程和程序全面公开，司法信息对公众和媒体开放。
检委会文书制度在公开性方面显然还不够，如前所述，检委会的主要文书都是在业务系统或者说是本单位范围内流转，其审议结果也是通过其他文书体现，这就使得包括其他办案单位或案件当事人在内的社会公众无法获知检委会审议的过程和结果，这在一定程度上容易引起社会公众对检委会决议公正性的质疑。
（二）透明度不够
检委会决定事项通知书是在检委会决议作出后制作的記载决议内容的文书，也是针对案件承办人发出的唯一能反映决议内容的文书，因其属于填充式文书，只能反映出检委会审议的最终结果，并不能体现参与审议的每一名检委会委员的意见，但实践中检委会决议的做出存在不同的情形，有时意见一致，有时意见存在分歧，但这只能在检委会会议记录和会议纪要中体现，不对外公布，甚至案件承办人对检委会决议做出的具体情况也无法确知。
司法权应按照既定的权限和程序启动和运行，并且以民众看得见的方式行使，提高司法权运行的公信力。检委会审议案件并作出决议本质上属于行使司法权的行为，按照检委会决议对案件做出处理，其结果就应当由检委会负责，虽然其本身属于一种集体负责，但检委会决议并非都是在意见一致的情况下做出的，因此依据检委会决议处理的案件一旦出现问题，只能由对决议持赞成意见的委员承担相应的责任，持反对意见的委员则不应承担责任。显然，目前的检委会文书制度在责任的区分上透明度不足，虽然责任划分可以通过内部监督加以确定，但由于缺少外部监督，也难免会引起外界对检委会决议的公平和公正性的质疑，从而对检察机关的公信力产生不利影响。
（三）说理性欠缺
检委会决议的做出是所有参与检委会审议的委员集体讨论的结果，是集体智慧的结晶。但如前所述，检委会决定事项通知书并不具备说理性，而最能体现检委会决议说理性的检委会记录和纪要又不对外公开，并且目前的实践操作中，案件的释法说理工作还是由案件承办人负责，这就可能导致案件承办人在执行检委会决议对案件做出处理后，需要进行释法说理时存在说理不充分的问题，甚至是在不认同检委会意见的情况下释法说理，这显然会影响释法说理的效果，甚至会对案件的后续处理产生不利影响。
三、检委会文书制度改革之建议
（一）加大文书公开力度
1.扩大文书公开的种类。现行的检委会议事规则有相关的保密规定，要求对会议讨论的情况和内容应当保密，并且会议记录只有经检察长批准才能查阅、抄录、复制。笔者认为，现行的检委会议事规则是在司法责任制改革启动之前制定的，其是否与司法责任制改革要求完全相符尚值得商榷，即使依据其中的保密规定，也应仅限于检委会会议记录，因为只有会议记录是对“会议讨论的情况和内容”的完整体现，而除会议记录外的其他文书均可以公开，因为这些文书能够反映会议从启动到做出决议的整个过程，公开有利于增加检委会会议的透明度。
2.扩大文书公开对象的范围。公开对象应依据与检委会决议的关系密切程度来确定，第一，向案件承办人公开，因为其既是案件的办理者又是检委会决议的执行者。第二，向相关办案单位和案件当事人公开，办案单位一般是指案件的侦查机关，检委会的决议很可能会影响对其案件质量的评价或者决定是否提出复议、复核，而对于案件当事人来讲，检委会决议关系着其切身利益，因此检委会文书有必要向二者公开。第三，向人大、政法委以及社会公众公开，这是出于加强检务公开，接受外部监督，提升检察公信力的考虑。
3.依据对象不同确定公开文书的内容。检委会文书公开并非是一律公开，应针对不同的对象确定文书公开的种类。对于案件承办人应尽量增加公开的文书种类和内容，尤其是涉及检委会委员所发表的意见，以及对检委会决议进行说理的文书。对于相关办案单位和案件当事人，应侧重于公开检委会决议内容以及有关释法说理的文书。对于各级人大、政法委及社会公众，应重点公开有关检委会会议召开、审议事项以及决议内容的文书。
（二）改进检委会现有文书
首先，应增设对检委会委员意见进行归纳总结的相关文书或说明材料。由于检委会会议记录属于内部存档资料，不宜公开，而检委会纪要是对会议过程的总结概括，不能全面反映每一位检委会委员的意见，透明度不足。因此有必要新设一种能够记载上述情况并适宜公开的文书，或是以说明的形式作为检委会决定事项通知书的附属材料。
其次，应加强对检委会决议的说理性。检委会决议的做出存在不同情形，尤其是依据多数意见做出或是决议与案件承办人意见不一致时，说理显得尤为必要。由于现行的检委会决定事项通知书不具备说理性，对此可以以说明的形式作为检委会决定事项通知书的附属材料。
（三）检委会承担释法说理的责任
依据“谁决定谁负责”的原则，执行检委会决议做出处理的案件当然要由检委会来负责，但从目前的实践来看，案件承办人除执行检委会决议外，也要承担后续的释法说理，但案件承办人多数情况下不是检委会委员，对检委会决议进行释法说理，如果没有检委会的参与，有时难以保障案件办理的法律效果和社会效果。
由于检委会属于集体负责制，因此在对检委会决议进行释法说理时，由出席会议的全体委员参加既不现实也无必要，最好由检委会的代表来负责，笔者认为，由检委会专职委员或检委会办事机构负责人作为代表最为适宜。此外，并非所有执行检委会决议的案件都要由检委会代表进行释法说理，应限于相关单位或对案件处理提出异议，或者案件有较大社会影响、需要借助释法说理工作增强普法和宣传效果，或者有较高上访风险的案件等情形。
司法责任制要求加强司法亲历性，但目前检委会审议案件无法做到亲历性，对于案件的事实和证据的判断无法完全做到准确，对此最高人民检察院在2015年9月制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》加以明确，其中规定属于检委会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检委会对决定事项负责。基于此笔者认为，首先，检委会代表不宜單独进行释法说理，尤其是针对相关办案单位或案件当事人时，要与承办案件的检察官共同进行释法说理。其次检委会代表释法说理，要掌握必要的度，即只对所审议案件的法律适用和决定事项负责解释，而有关案件的事实和证据的认定应由承办案件的检察官负责解释。
摘 要 检察委员会审议案件是检察机关行使司法权的一种表现，其制作的文书则反映了这种司法权运行的过程，因此检察委员会的文书制度也应与当前正在进行的司法责任制改革相适应，本文结合司法责任制改革的要求，对现行的检察委员会文书制度进行了分析，指出了与司法责任制要求不相符合之处，并提出了改进检察委员会文书制度的建议。
关键词 检察委员会 司法责任制 文书制度 改革
作者简介：周铁震，天津市红桥区人民检察院检察业务管理部检察官；杨爽，天津市红桥区人民检察院侦查监督部检察官。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.127
检察委员会（以下简称“检委会”）制度是中国特色社会主义司法制度之一，是中国特色检察制度的重要组成部分。检委会作为各级检察院的最高业务决策机构，其作用在于对检察业务的宏观指导、研究决定重大案件和内部监督。检委会有其严格的会议程序和议事规则，自身有一套文书制度，涉及会议的提请、审批、会议通知、决定事项通知、执行反馈等环节。然而，检委会文书从种类到格式长期以来一成不变，即使是司法责任制改革后，检委会文书制度也没有根本性的变化。笔者认为，现有的检委会文书制度已不能完全适应司法责任制改革的需要，应依据改革要求加以改进。
一、现行检委会文书制度概况
自2013年检察机关统一业务应用系统（以下简称“业务系统”）运行以来，检委会的各种文书均要在业务系统中制作，种类、格式相对统一。会前文书有议程建议、会议通知，会中文书是会议记录，会后文书有会议纪要和决定事项通知书，此外还有几种辅助性文书，如决定执行督办单等，本文仅以主要文书为例。检委会文书具有以下特点：
一是以填充式文书为主。此类文书只要按照要求援引法条、填写相应事项即可，不存在说理问题。如会议议程建议、会议通知、决定事项通知书。
二是文书内部流转。检委会的主要文书都是在业务系统或者说是本单位范围内流转，其他单位或案件当事人一般是看不到的。
三是检委会决议需要用其他文书加以转化。检委会决议做出后，案件承办人要以决议为依据，制作相应的结案文书，如不起诉决定书、不立案决定书等，作为对外宣布案件处理决定的文书。
二、检委会文书制度缺陷分析
（一）公开性不足
公正是司法的本质特征和价值目标，公开透明则是确保司法公正的必然要求。习近平总书记强调，要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。此外，司法民主是我国社会主义司法的基本原则，司法民主原则要求司法运行过程和程序全面公开，司法信息对公众和媒体开放。
检委会文书制度在公开性方面显然还不够，如前所述，检委会的主要文书都是在业务系统或者说是本单位范围内流转，其审议结果也是通过其他文书体现，这就使得包括其他办案单位或案件当事人在内的社会公众无法获知检委会审议的过程和结果，这在一定程度上容易引起社会公众对检委会决议公正性的质疑。
（二）透明度不够
检委会决定事项通知书是在检委会决议作出后制作的記载决议内容的文书，也是针对案件承办人发出的唯一能反映决议内容的文书，因其属于填充式文书，只能反映出检委会审议的最终结果，并不能体现参与审议的每一名检委会委员的意见，但实践中检委会决议的做出存在不同的情形，有时意见一致，有时意见存在分歧，但这只能在检委会会议记录和会议纪要中体现，不对外公布，甚至案件承办人对检委会决议做出的具体情况也无法确知。
司法权应按照既定的权限和程序启动和运行，并且以民众看得见的方式行使，提高司法权运行的公信力。检委会审议案件并作出决议本质上属于行使司法权的行为，按照检委会决议对案件做出处理，其结果就应当由检委会负责，虽然其本身属于一种集体负责，但检委会决议并非都是在意见一致的情况下做出的，因此依据检委会决议处理的案件一旦出现问题，只能由对决议持赞成意见的委员承担相应的责任，持反对意见的委员则不应承担责任。显然，目前的检委会文书制度在责任的区分上透明度不足，虽然责任划分可以通过内部监督加以确定，但由于缺少外部监督，也难免会引起外界对检委会决议的公平和公正性的质疑，从而对检察机关的公信力产生不利影响。
（三）说理性欠缺
检委会决议的做出是所有参与检委会审议的委员集体讨论的结果，是集体智慧的结晶。但如前所述，检委会决定事项通知书并不具备说理性，而最能体现检委会决议说理性的检委会记录和纪要又不对外公开，并且目前的实践操作中，案件的释法说理工作还是由案件承办人负责，这就可能导致案件承办人在执行检委会决议对案件做出处理后，需要进行释法说理时存在说理不充分的问题，甚至是在不认同检委会意见的情况下释法说理，这显然会影响释法说理的效果，甚至会对案件的后续处理产生不利影响。
三、检委会文书制度改革之建议
（一）加大文书公开力度
1.扩大文书公开的种类。现行的检委会议事规则有相关的保密规定，要求对会议讨论的情况和内容应当保密，并且会议记录只有经检察长批准才能查阅、抄录、复制。笔者认为，现行的检委会议事规则是在司法责任制改革启动之前制定的，其是否与司法责任制改革要求完全相符尚值得商榷，即使依据其中的保密规定，也应仅限于检委会会议记录，因为只有会议记录是对“会议讨论的情况和内容”的完整体现，而除会议记录外的其他文书均可以公开，因为这些文书能够反映会议从启动到做出决议的整个过程，公开有利于增加检委会会议的透明度。
2.扩大文书公开对象的范围。公开对象应依据与检委会决议的关系密切程度来确定，第一，向案件承办人公开，因为其既是案件的办理者又是检委会决议的执行者。第二，向相关办案单位和案件当事人公开，办案单位一般是指案件的侦查机关，检委会的决议很可能会影响对其案件质量的评价或者决定是否提出复议、复核，而对于案件当事人来讲，检委会决议关系着其切身利益，因此检委会文书有必要向二者公开。第三，向人大、政法委以及社会公众公开，这是出于加强检务公开，接受外部监督，提升检察公信力的考虑。
3.依据对象不同确定公开文书的内容。检委会文书公开并非是一律公开，应针对不同的对象确定文书公开的种类。对于案件承办人应尽量增加公开的文书种类和内容，尤其是涉及检委会委员所发表的意见，以及对检委会决议进行说理的文书。对于相关办案单位和案件当事人，应侧重于公开检委会决议内容以及有关释法说理的文书。对于各级人大、政法委及社会公众，应重点公开有关检委会会议召开、审议事项以及决议内容的文书。
（二）改进检委会现有文书
首先，应增设对检委会委员意见进行归纳总结的相关文书或说明材料。由于检委会会议记录属于内部存档资料，不宜公开，而检委会纪要是对会议过程的总结概括，不能全面反映每一位检委会委员的意见，透明度不足。因此有必要新设一种能够记载上述情况并适宜公开的文书，或是以说明的形式作为检委会决定事项通知书的附属材料。
其次，应加强对检委会决议的说理性。检委会决议的做出存在不同情形，尤其是依据多数意见做出或是决议与案件承办人意见不一致时，说理显得尤为必要。由于现行的检委会决定事项通知书不具备说理性，对此可以以说明的形式作为检委会决定事项通知书的附属材料。
（三）检委会承担释法说理的责任
依据“谁决定谁负责”的原则，执行检委会决议做出处理的案件当然要由检委会来负责，但从目前的实践来看，案件承办人除执行检委会决议外，也要承担后续的释法说理，但案件承办人多数情况下不是检委会委员，对检委会决议进行释法说理，如果没有检委会的参与，有时难以保障案件办理的法律效果和社会效果。
由于检委会属于集体负责制，因此在对检委会决议进行释法说理时，由出席会议的全体委员参加既不现实也无必要，最好由检委会的代表来负责，笔者认为，由检委会专职委员或检委会办事机构负责人作为代表最为适宜。此外，并非所有执行检委会决议的案件都要由检委会代表进行释法说理，应限于相关单位或对案件处理提出异议，或者案件有较大社会影响、需要借助释法说理工作增强普法和宣传效果，或者有较高上访风险的案件等情形。
司法责任制要求加强司法亲历性，但目前检委会审议案件无法做到亲历性，对于案件的事实和证据的判断无法完全做到准确，对此最高人民检察院在2015年9月制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》加以明确，其中规定属于检委会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检委会对决定事项负责。基于此笔者认为，首先，检委会代表不宜單独进行释法说理，尤其是针对相关办案单位或案件当事人时，要与承办案件的检察官共同进行释法说理。其次检委会代表释法说理，要掌握必要的度，即只对所审议案件的法律适用和决定事项负责解释，而有关案件的事实和证据的认定应由承办案件的检察官负责解释。
