政府采购中公职人员利益冲突防范研究

    卢小君+魏晓峰

    [摘 要]近年来随着政府采购范围的扩展和金额的日益扩大，利益冲突问题日渐凸现。政府采购过程中的采购需求确定、采购方式选择、采购信息发布、采购文件编制、投标、专家抽取、评标和履约验收成为利益冲突的高发环节。究其原因，在政府采购的委托—代理关系中，公职人员对公共权力的垄断、作为“经济人”的利益驱动，以及制度供给不足和监督乏力会引致利益冲突发生。通过加强政府采购领域的利益冲突制度建设、健全政府采购监督机制、建立合理的公职人员利益奖惩机制和完善政府采购关键环节的技术手段，才能实现该领域利益冲突的有效防范。

    [关键词]利益冲突；政府采购；委托—代理；公职人员

    [中图分类号]D630；F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）09-0066-05

    2012年全国政府采购金额达到13977.7亿元，比2011年增长了23.3%。随着政府公共支出的不断增加，公共权力也明显扩张，量多、面广、与私人部门接触最多的政府采购成为腐败的高发区域[1]，面临着严重的信任危机[2]。究其根源，主要在于负责政府采购的公职人员在履行职责过程中，经常发生私人利益与公共利益相冲突的行为，导致采购活动的目的和公共消费过程被异化。党的十八大报告提出“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防止腐败”。加强重点领域利益冲突的防范已经成为我国廉政建设的重要议题之一。

    然而，现有研究中对于政府采购中的利益冲突的外显形式、形成机理、防控机制等问题的研究较为缺乏。因此，本研究在对政府采购领域利益冲突的复杂现象与形成机理进行分析的基础上，将对公共权力的制约视作正式约束与非正式约束的互动过程，探索政府采购领域利益冲突的防范措施。

    一、政府采购流程及关键环节利益冲突的外在表现

    我国政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等方式，其中公开招标是最主要的采购方式，主要流程如图1所示。

    在实践操作中，下列环节较易产生利益冲突问题，其外在表现形式如下①：

    （1）采购需求确定环节：一些政府采购部门为达到特定供应商中标目的，参照特定供应商的特定品牌产品的技术参数和价格编制采购需求和采购预算。

    （2）采购方式选择环节：由于公开招标的透明性被认为是政府采购中预防利益冲突的一个更为有效的方式，一些采购单位经常以项目专业性强、工艺技术复杂、时间要求紧等理由，或者采取“划整为零”的方式规避公开招标，进而利用邀请招标、竞争性谈判，甚至是单一来源等非公开招标方式组织采购活动。

    （3）采购信息发布环节：政府采购人员可能会在采购信息公开之前将信息透露给个别关系人或关系单位，或者通过一定理由缩短信息公开的时间，使非关系单位难以有充分时间准备和参加投标，进而提升关系单位的中标机会。

    （4）采购文件编制环节：采购单位在委托政府采购代理机构组织采购时，会要求代理机构在采购文件编制中带有倾向性内容，设置技术性壁垒或商务性壁垒，意在限制或减少投标人参与竞争。

    （5）投标环节：代理机构泄露投标人信息，为投标人串标提供条件，或者投标人通过不正当手段获取预算价，为本企业最低价中标创造条件。

    （6）评审专家抽取环节：对于一些特定领域项目，采购招标评审专家很少，并未形成真正意义上的专家库。因此实际抽取专家并不是“随机”抽取，很有可能事先就能够被供应商预测到某些专家会参加评审。另外，在专家抽取环节，有意安排多个属于同一单位的专家参与评标，进而操纵评标结果。

    （7）评标环节：一是专家滥用评分自由裁量权，在评标过程中对某一投标人打分过高或过低；二是部分项目的中标结果不是采购单位所希望的，采购单位通过专家评审，找各种理由恶意废标。

    （8）履约验收环节：采购单位与供应商合同履约过程中或采购单位验收采购项目中，供应商通过非正常途径，代替采购单位验收项目或者变更原招投标确认的合同实质内容，如增加工程款、延长工期、降低质量标准等。

    二、政府采购中利益冲突的形成机理分析

    造成上述现象的根本原因在于国家公职人员在政府采购过程中，由于私人利益因素的介入，引致私人利益与公共利益之间发生冲突，进而背离公共性的利益指向，妨碍公共职责的履行[3]。在许多情况下，利益冲突会演变为腐败[4]。国外学者将腐败模式概括为：权力+腐败动机+腐败机会=腐败行为。鉴于利益冲突与腐败之间的演化关系，因此可以借鉴此公式对利益冲突的形成机理进行分析，如图2所示。

    （一）公共权力的垄断为利益冲突的形成提供了必要条件

    在政府采购领域，市场本应在资源配置中起到主导作用。完全竞争的市场环境通过价格的涨落引导生产要素的自由流动，最终使资源配置达到帕累托效率状态[5]。然而，市场失灵的存在，需要通过委托—代理的方式，由政府运用公共权力加以干预。公职人员代表民众行使公共权力，即意味着他们对一定资源具有垄断权或支配权。因此，拥有公共权力的公职人员可以通过运用、影响或操纵权力来实现公共利益，也可以借此为个人谋取私利，进而导致公共权力的异化。而且，政府采购专业化和多样化的特点，也扩大了公职人员运用自由裁量权的空间。由于自由裁量权具有一定的弹性，为公职人员在进行采购决策时违背与委托人的契约而按照自己的意愿进行决策创造了条件。在政府采购领域，自由裁量权的滥用会导致政府采购流程中随意性增加，“人工操作”的痕迹明显。

    （二）公职人员作为“经济人”的利益驱动是利益冲突形成的主观成因

    公职人员并非如传统政治学所假定的那样是为了追求公共利益，在现实社会中同样是具有利己动机的“经济人”[6]。具有“公”与“私”双重角色的公职人员在政府采购过程中，如果“经济人”角色凸显，而“公共人”角色弱化，则有可能在政府采购决策与具体决策人的私人利益冲突时，选择将私人利益置于公共利益之上。而且，委托—代理关系中的“激励不相容”问题会进一步催化公职人员的“经济人”角色。在市场经济中，如果能够通过制度安排，使行为人追求个人利益的目标能够与实现组织价值最大化的目标相一致，则达到了“激励相容”。然而，在政府采购领域，委托人与代理人的利益并不完全一致。广大民众作为委托人，其目标是创造尽可能多的公共利益，而公职人员作为代理人，他们合理采购物资能够给社会创造效益，但是并不能带来自身利益的明显增加，其薪资待遇和职位晋升的机会都不会随之变化。公职人员作为“经济人”追求自身利益最大化的目标并没有随着社会公共目标的达成而实现，即形成了“激励不相容”，由此诱发公职人员利用公共权力为个人谋取私利的动机。

    （三）制度供给不足是利益冲突形成的客观条件

    许多利益冲突发生的客观条件是相关制度体系的缺陷和漏洞。一方面，我国政府采购制度建立时间较短，一些法律法规、制度规定尚未健全，尤其是尚未出台政府采购法的实施细则，致使政府采购过程的某些环节存在漏洞。如采购信息没有及时公开发布、受理指定品牌、滥用单一来源采购方式、专家库成员少等，使利益冲突成为可能。另一方面，为了有效防范和管理政府采购中的利益冲突，一些国家在政府采购制度中设置了防范利益冲突的专门章节，比如美国的《联邦政府采购条例》在第三部分专门设置了“不适当的企业实践和个人的利益冲突”，对政府采购过程中，政府采购人员及供应商的具体行为进行了一系列详细规定，比较细致地阐述了政府采购过程中针对利益冲突的防范和惩治办法；香港的《物料供应和采购条例》中第一章就明确指出了避免政府采购工作出现利益冲突的相关规定，贯穿整个条例也有相应的利益冲突防范的制度规定。而我国政府采购领域的防范利益冲突的现有规定分散于《政府采购法》《招投标法》《政府采购货物和服务招标管理办法》《政府采购评审专家管理办法》等条文中，缺乏独立、明确、系统的制度表述。这种零散性的制度条文一方面不能给人全面完整的认识，另一方面也无法凸显利益冲突防范的重要性和地位。

    （四）监督乏力为利益冲突的形成提供了外在机会

    在政府采购的委托—代理关系中，公职人员作为代理方，在无利益冲突的情况下，其效用函数为：

    U=f？穴u1？熏u2？雪

    其中U为公职人员在无利益冲突情况下的总效用水平，u1表示公职人员合理行使政府采购的公共权力为自身带来的合法利益（如工资、补贴、奖金等），u2表示公职人员合理行使公共权力为广大民众带来的公共利益。

    在发生利益冲突的情况下，公职人员选择增加个人的利益，而减少广大民众的利益，此时效用函数表示为：

    U'=f？穴u1'？熏u2'？雪

    其中，U'为公职人员将私人利益置于公共利益之上的效用水平，u1'表示公职人员在选择私人利益后为自身带来的合法利益和额外的私人利益，u2'表示公职人员在选择私人利益后广大民众的公共利益，且有u1'>u1，u2'

    ？穴1-a？雪U'+aU'-ab>U，即U'-ab>U

    由此可见，损公肥私的发生与被发现的概率（a），以及发现后的处罚（b）密切相关。也就是说，如果监督力度和惩罚力度越大，公职人员越有可能抵制利益冲突的发生。

    然而存在于“纳税人-政府-财政部门-采购部门-采购官员”多层委托代理关系中的“搭便车”现象、信息不对称和契约不完全增加了对公共权力执行的监督成本。首先，公民个体有效监督公共权力执行带来的社会收益由全体民众共享，个人获益很少却须承担全部成本[7]，因此，公民个人的监督积极性并不高。同时监督的非排他性和非竞争性特点，也使得大多数公众都希望由他人进行监督，而自己则“搭便车”。其次，负责采购的公职人员占有信息优势，而公众和监督部门对公职人员的行为难以观察，更不易控制，委托人和代理人之间的信息不对称，影响到委托人监督职能的实现。最后，委托—代理关系实际上是一种契约关系，契约本身具有交易费用，广大民众和政府监督部门获取采购的相关交易信息、监督和控制公职人员的行为需要付出较高的成本。委托人难以控制代理人，双方签订的契约也就具有不完全性，进而为公职人员拥有大量自由裁量权提供了合理性，为他们采取机会主义提供了机会。

    三、政府采购中利益冲突的防范对策

    （一）加强政府采购领域的利益冲突制度建设

    制度对人的行为选择具有支配性的作用，有效的制度安排可以降低利益冲突的发生机会。因此防范政府采购领域的利益冲突应围绕政府采购的相关部门及其公职人员着力加强制度建设来阻断以权谋私的通道。规范的重点在于以下三个方面：一是加强规范公职人员在政府采购中的交易行为的制度建设。针对政府采购中的采购需求确定、采购方式选择、采购信息发布、采购文件编制、投标、专家抽取、评标和履约验收等关键环节，建立具体的实施细则和行为规范。二是完善信息公开制度。通过健全制度来保障权力运行的透明度，使发布的信息内容更加规范，使有关采购项目名称、用途、数量、简要技术要求、采购方式、供应商资格要求、时间限制等相关交易信息的公开能够达到及时、准确与全面，让所有潜在供应商都能处于平等地位进行公平竞争，同时也应该通过信息公开让社会民众知晓政府的采购预算、采购计划、采购过程和采购结果，让社会民众能够了解并监督政府采购活动。三是完善多元主体利益申报和利益回避制度。一方面对何谓“私人利益”应加以明确界定，利益不仅包括货币、赏金或其他有价物、未来就业与营业机会，还要避免在政府采购期间欠下他人的恩惠和人情。例如香港的相关制度中就规定所有参与采购的员工应避免与供应商有过度的社交活动，或接受供应商提供过于频密或奢华的款待。在此基础上，建立采购官员、代理机构、咨询专家、供应商等多元主体利益申报制度，并且规定政府采购合同超过一定金额时各方应签署承诺书，明确各相关主体的违约责任，形成正式化的契约约束，以避免利益冲突的发生。另一方面，建立公职人员和评估专家的利益回避制度，在采购之前若发现存在潜在的利益冲突问题，相关人员要自行回避，对于应回避而未回避者，不仅要采取措施强制回避，情节严重者还要给予一定的惩罚。

    （二）健全政府采购监督机制

    权力如果不被控制和监督，就易产生腐败，因此建立全方位的政府采购监督机制尤为重要。一方面，应对政府采购的全流程进行监督。政府采购行为不仅仅指采购的实施过程，还包括政府采购预算、计划、合同履约、资金支付等行为，对各个环节都应该建立切实可行的监督机制。另一方面，应对政府采购进行多层次的监督。在政府采购领域，不仅需要通过财政部门、监察机关加强外部监督，部门内部也应形成针对利益冲突防范的负责人提醒制度、发现他人存在利益冲突问题时的上报制度，并通过建立内部制约和控制机制，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程相分离[8]。同时，实施政务公开和纳税人质询制度，深化社会监督机制，还可以借鉴美国的救济第三人权利的异议制度完善上诉机制，以保证所有参加招投标但未能中标或者有权参加招投标但未能参加的供应商有权力和途径，对于其认为的交易过程中有碍公平竞争的不正当行为向独立的监察部门投诉以维护自身的合法权益。

    （三）建立合理的公职人员利益奖惩机制

    公职人员的效用函数分析表明，建立合理的奖惩机制是遏制公职人员利益冲突发生的重要措施。第一类措施是通过“胡萝卜加大棒”的方式来减少公职人员利益冲突的机会。利用高薪养廉的方式，使得公职人员在创造公共利益的同时也能得到较好的自身利益，增加公职人员谋取私利的机会成本。当然，并不是“大锅饭”式的给予公职人员高薪，而是应依据现代人力资源管理的基本原理，将薪酬与工作绩效、廉政程度紧密结合。但是，即使有很好的“激励机制”，公职人员的行为仍然可能偏离公共利益。这就需要通过加大惩处力度，增加公职人员谋取私利需要承担的惩罚成本。加大对采购预算审核、采购方式确认、采购文件编制、投标人资格预审、专家抽取、合同履行与验收等方面的利益冲突行为的查处力度，完善惩戒措施，严肃对以公谋私的公职人员的行政处罚或刑事责任追究，详细规定处罚规则，并将惩处结果进行及时的公开、公布，做到重罚治腐。

    第二类措施是加强思想教育以增加公职人员谋取私利的心理成本。新制度经济学认为，意识形态或伦理道德能起到降低正式制度实施的成本的作用[9]。在一定程度上，公共伦理是约束“经济人”行为的最强大和根本性的力量。把防范利益冲突的公共伦理建设纳入政府采购的正式制度建设中来，发挥公共伦理价值在防范利益冲突中的基础性作用，提升政府采购人员的道德水平，形成利益冲突的“软约束”。一方面，通过制度安排，形成常态化的伦理教育与培训，把“公共利益优先”的核心价值观内化为公职人员的自觉行动。另一方面，建立道德咨询制度。由于利益冲突存在着多样性和复杂性，当负责政府采购的公职人员在采购期间遇到难以判断是否为利益冲突的情形时，可以通过向专门机构的专业人士寻求咨询的方式帮助他们进行判断与行为选择。

    （四）完善政府采购关键环节的技术手段

    公职人员利益冲突的防范离不开先进的技术手段的支撑。一是加强政府采购代理机构随机抽取管理系统和专家数据库的建设，通过随机抽取方式确定代理机构和评标专家，避免其与采购人、招标人形成利益共同体。二是加强供应商信息管理与信用档案数据库建设，在资格预审阶段，对供应商的资质信息、信用情况进行查询，避免一些不符合资质的供应商通过与公职人员的特殊利益勾连而获得投标机会。三是完善评标现场的电子化监督管理，将评标现场的视频直播给供应商，提高评标现场的规范化和透明度。最后，推动金融实名制、金融机构联网等方面的建设，为实现官员的财产公开提供技术支持。

    参考文献：

    [1]公婷，吴木銮.我国2000-2009年腐败案例研究报告——基于2800余个报道案例的分析[J].社会学研究，2012，（4）.

    [2]谷雪，马博.政府采购腐败问题研究[J].经济理论与经济管理，2008，（4）.

    [3]蔡小慎，刘存亮.公共资源交易领域利益冲突及防治[J].学术界，2012，（3）.

    [4]公婷，任建明.利益冲突管理的理论与实践[J].中国行政管理，2012，（10）.

    [5]倪星.公共权力委托—代理视角下的官员腐败研究[J].中山大学学报，2009，（6）.

    [6]倪星.惩治与预防腐败体系的评价机制研究[M].广州：中山大学出版社，2012.

    [7]任建明，杜治洲.腐败与反腐败：理论、模型和方法[M].北京：清华大学出版社，2009.

    [8]刘小川.构建政府采购的反腐败监督链制度[J].理论探讨，2007，（2）.

    [9][美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店出版社，1994.

    责任编辑 张小莉