金砖国家对非外交的新趋势、新特点

    赵晨光

    近年来，以金砖国家为代表的新兴大国重视与非洲开展合作。但随着内外形势的变化，各金砖成员国的对非外交呈现出一系列新的趋势和特点。总的来说，中国、印度更加强调对非合作的战略性，俄罗斯、巴西较多考虑对非合作的稳定性，金砖机制注重开拓对非合作新的重点和领域。

    DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.019

    近年来，非洲与以金砖国家为代表的新兴大国间的合作持续发展。但自2015年以来，受内外形势变化的影响，新兴大国的对非外交在战略布局、政策重点以及多边合作等方面表现出了新的趋势和特点。

    中国和印度

    对非峰会规划战略合作

    2015年中国和印度分别召开了中非合作论坛约翰内斯堡峰会和第三届印非论坛峰会。两场峰会是中、印两国对非外交新的里程碑。以此为标志，两国的非洲战略愈加清晰，对非合作不断深化。

    一、中国：以发展战略契合为机遇，推动中非合作全面发展

    中非合作论坛约翰内斯堡峰会于2015年12月5日召开，由中国和南非两国共同主办，主题为“中非携手并进：合作共赢、共同发展”。约翰内斯堡峰会是继中非合作论坛2006年北京峰会后的第二次峰会，也是该论坛峰会首次在非洲大陆召开。本届峰会的召开标志着中非关系进入了新的发展阶段，因此，极具战略意涵。

    一是明确了战略定位。非洲是中国外交“基础中的基础”[1]。一直以来，中国重视与非洲国家发展友好合作关系。新时期，中国更加重视从战略高度看待中非关系。2013年，习近平主席上任后首访非洲，正式提出“中非命运共同体”理念。2015年，中非合作论坛约翰内斯堡峰会将中非关系提升为全面战略合作伙伴关系。这一定位凸显了中非关系的重要性，为“中非命运共同体”建设充实了战略内涵。

    二是规划了战略重点。为推动中非合作全面发展、进一步打造中非命运共同体，本届峰会确定中非双方共同致力于做强和夯实政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作的“五大支柱”。以此为核心，峰会确定中非双方未来重点实施工业化、农业现代化、基础设施建设、金融、绿色发展、贸易和投资便利化、减贫惠民、公共卫生、人文、和平和安全“十大合作计划”，不断充实中非全面战略合作伙伴关系的内涵。[2]

    三是发布了战略文件。本届峰会发布了《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》、《中非合作论坛—约翰内斯堡行动计划》以及新版《中国对非洲政策文件》三项重要文件。其中，《约翰内斯堡宣言》原则性更强，《约翰内斯堡行动计划》相对具体，而新版《中国对非洲政策文件》更加完整、全面。三项文件着重从战略层面规划中非关系，指出中国正在致力于“两个一百年”奋斗目标，非洲正在落实《2063年议程》及其第一个十年规划。为此，中非双方应抓住彼此发展战略高度契合的历史机遇，推动中非合作全面发展。

    二、印度：以对非合作为战略支点，谋求更广泛外交目标的实现

    印度分别于2008年和2011年举办过两届印非论坛峰会。第三届峰会原定2014年12月召开，受西非埃博拉疫情的影响，印度推迟了峰会举办时间。2015年10月，第三届印非峰会在新德里召开，相较于前两届峰会的“冷清”，[3]此次峰会有了巨大飞跃。所有54个非洲国家均受邀参会，其中34个国家派出了国家元首或政府首脑。此次峰会被称为莫迪非洲战略的“开篇之战”，印度希望通过峰会的召开强化对非合作，并以此为战略支点，助力其整体外交战略目标的实现。

    一是强化对非合作的深度和广度。此次印非峰会主题为“深化伙伴关系，共享美好愿景”，会议通过了《政治宣言草案》和《印非战略合作框架》两项文件。此次峰会强调印非伙伴关系的多维性，认为建立在平等互利、平等团结以及伙伴关系基础上的印非关系，代表了全方位南南合作的典范。[4]此次印非峰会议题广泛，涉及贸易与工业、农业发展、可再生能源、蓝色（海洋）经济、基础设施建设、教育发展、健康保障、和平与安全、区域发展、联合国改革等众多领域，上述领域被规划为未来印非合作的主要方向。

    二是追赶中非合作的步伐。受地缘政治等因素的影响，印度的对外战略有意无意地将中国作为竞争目标，其对非战略亦是如此。一方面，印度将软实力外交作为战略捷径。此次峰会上，莫迪毫不吝惜对非洲的溢美之词，同时格外强调印非在地缘、“亲缘”、（被殖民）历史、文化甚至人口结构方面的紧密性和共同点，以此彰显印度对非外交“特有的”的亲和力。另一方面，印度将中非经贸合作增速放缓作为战略机遇。莫迪在此次峰会上承诺，未来五年向非洲提供100亿美元优惠贷款以及6亿美元无偿援助，[5]以此谋求提高对非经济影响力。

    三是谋求非洲对“入常”的支持。联合国安理会常任理事国席位是世界大国地位的重要标志。印度将“入常”作为其外交战略的重要目标。莫迪执政以来，印度“入常”的意愿和决心更加明显。作为“大票仓”，非洲的支持对印度“入常梦”的实现至关重要。为此，峰会发布的《印非战略合作框架》文件明确将联合国体系（特别是安理会）的综合改革确定为印非合作的基础领域。

    俄罗斯和巴西

    “重点外交”缓解内外困局

    2015年度，俄罗斯、巴西受内外局势的影响，对非外交未有明显亮点。两国对非均采取了“重点外交”策略，希望以此因应形势变化、缓解内外困局。

    一、俄罗斯：配合核心外交任务，加强对非反恐与安全关注

    乌克兰危机以来，俄罗斯受到西方持续制裁，加之国际市场能源价格下跌，经济增速下滑明显。2015年，俄罗斯国内生产总值出现3.7%的负增长。在这一背景下，俄罗斯继续推动强势外交，集中表现为2015年度高调介入中东，在叙利亚打击伊斯兰国恐怖势力。除地缘战略考虑外，俄罗斯此举的现实逻辑在于通过中东反恐行动，迫使美国尊重俄罗斯的大国地位，借此缓和与西方的关系。为配合这一核心外交任务，俄罗斯的对非外交重点主要集中于（北非地区）反恐和安全议题。

    一是加强与非盟在反恐和安全领域的合作。非盟是非洲反恐的主要力量，俄罗斯重视与非盟加强安全领域（特别是反恐问题）的合作。2014年9月，俄罗斯外交部和非盟委员会签署了含有政治磋商机制的谅解备忘录。此后，俄罗斯派高官出席了2015年召开的第24届、25届以及2016年召开的第27届非盟峰会，就和平与安全议题与非盟委员会主席举行会谈。2016年4月，非盟委员会主席德拉米尼·祖马对俄罗斯进行工作访问，双方重点讨论了非洲动荡地区发展问题，并就共同打击非洲恐怖势力问题协调了立场。[6]

    二是利用国际舞台阐述对非（安全）政策。在西方外交孤立的背景下，俄罗斯积极利用国际舞台阐述其对外政策，尤其是传递对中东、北非地区的安全关切。2015年9月，作为安理会轮值主席国，俄罗斯推动将中东、北非地区安全和反恐问题作为主要讨论议题。此后，俄罗斯还借参加其他重要国际会议的机会呼吁国际社会关注这一地区不断恶化的安全形势，并表达建立以联合国宪章和国际法为基础的国际反恐联盟的强烈意愿。

    三是重点加强与北非国家的双边关系。近年来，伊斯兰国将北非视作“新战场”，这一地区存在“伊斯兰国化”的巨大风险。而对于俄罗斯的中东反恐行动来说，北非地区的稳定至关重要。2015年，俄罗斯与埃及、阿尔及利亚、突尼斯、摩洛哥等北非国家开展了密集的高层接触，重点在地区安全局势和打击伊斯兰国等问题上协调立场、加强合作。2016年，俄罗斯进一步与上述国家就合作反对国际恐怖主义问题达成一致，并推动北非各国支持由美俄共同主导的叙利亚国际支持小组（ISSG）达成的协议。

    二、巴西：优先解决国内困局，对非合作坚持既有重点和方向

    近年来，巴西国内政治经济形势持续恶化。经济方面，2015年巴西经济大幅衰退3.8%，是该国25年来最严重的衰退。巴西央行发布报告预测2016年巴西经济仍将有3.5%的衰退。政治方面，主要受经济持续衰退的影响，巴西国内政局动荡不安，国内危机制约了巴西对外合作的发展。尽管如此，巴西外交仍有可圈可点之处，具体到对非外交，巴西较好地坚持了既有的重点和方向。

    一是继续开展对非“软实力”外交。巴西是世界上除尼日利亚外，非洲裔人口最多的国家。基于种族、历史、文化的软实力外交是巴西开展对非合作的特殊优势。2015年11月，在巴西召开了“拉美和加勒比地区非洲后裔国际会议（2015-2024）”。会议发布了《巴西利亚宣言》，阐明反对种族主义和种族歧视的立场，呼吁各国保障非洲裔人口的人权。这一会议的举办有助于提升巴西对非洲裔人口以及非洲国家的影响力。

    二是保持与葡语非洲国家的合作。长期以来，与葡语非洲国家的合作是巴西对非外交的重点和战略支点。近年来，巴西继续保持了与葡语非洲国家的传统合作关系。2015年11月，安哥拉外长在安巴建交40周年之际访问巴西，就两国关系中的重要议题以及地区和多边事务与巴西外长举行会谈。2016年4月，巴西外长回访安哥拉，并于5月对佛得角进行了正式访问。密集的外交互动，表明了巴西对葡语非洲国家的重视。

    三是与非洲开展农业合作。巴西是农业大国，推进与非洲的农业合作一直是巴西对非外交的重要方向。2016年4月，首届“棉花四国计划+多哥”指导委员会会议在巴西举行。该计划启动于2009年，由巴西倡议并主导，旨在推动贝宁、布基纳法索、乍得、马里棉花生产部门的发展，多哥是最新加入的成员。该计划首届指导委员会会议的召开，有助于协调并加强各国棉花生产部门的合作，为巴西与非洲开展更广泛的农业合作提供经验和借鉴。

    金砖机制

    重视非洲议题

    以金砖机制为代表的新兴多边机制是各新兴大国单独或者集体地开展对非合作的重要平台。2015年，金砖国家经济出现不同程度的放缓甚至衰退，但金砖机制对非合作的步伐并未减慢，且表现出新的特点。

    第一，安全问题是关注重点。近年来，非洲部分国家和地区政治和安全局势堪忧，金砖国家机制在宣言中多次对此表示关切。2015年，安全议题成为金砖峰会对非关注的重点。峰会发布的《乌法宣言》用较大篇幅就非洲恐怖主义蔓延，利比亚、南苏丹、索马里、马里、刚果（金）、布隆迪、中非等国局势问题表达了立场。金砖峰会对非洲安全议题的重点关注，一方面是金砖各国对非安全外交的集中化，另一方面也体现了金砖机制对非合作的不断深化。

    第二，经贸合作是基本方向。一直以来，金砖国家对非贸易的增速远高于与其他地区的贸易增速。事实上，金砖国家与非洲之间的贸易额甚至超过其彼此间的贸易。2015年，尽管部分金砖国家成员经济增长出现不同程度的放缓甚至衰退，但其对非贸易额仍达到5000亿美元。南非总统祖马在参加金砖国家领导人乌法峰会时称，南非和整个非洲都从与金砖国家的经济合作中获益匪浅。2015年，非盟启动了“2063议程”及其第一个“十年计划”，旨在推动非洲的经济结构调整，实现更具公平性和包容性的发展，来自金砖国家的大量投资有助于这一目标的实现。

    第三，政治合作是新的领域。近年来，一些国家鼓吹所谓金砖“褪色”。这一说法不仅枉顾事实，而且忽视了金砖合作的政治意义。成立以来，金砖国家机制逐渐成为南南合作的核心，其实践代表了非西方国家共同追求更加合理的世界秩序的努力。可以说，政治合作是金砖机制进一步发展必须重视的领域，其中，与非洲的政治合作更具关键意义。2015年，印度—巴西—南非三边对话论坛（IBSA）并未单独举行原定召开的第七次峰会，这很大程度上说明该机制已融入金砖机制的事实。自2003年启动以来，（对非）政治合作即被印巴南三边对话论坛确定为工作重点。该机制的融入，有助于增强金砖国家的政治合作意愿，为金砖机制对非政治合作的开展注入了动力。

    2015年以来，在经济增速不同程度放缓甚至衰退的背景下，各新兴大国的对非合作仍未减缓。这一方面代表了新兴大国与非洲开展合作的坚定意愿，另一方面也显示了双方合作的巨大潜力。在此背景下，中国应抓住机遇，加强与其他新兴大国在对非战略上的协调与合作；同时，也应明辨形势，化解、规避其他国家（包括一些新兴大国）对非战略可能给中非合作带来的冲击和挑战。新兴大国作为建设更加公正、合理的国际秩序的关键力量，在对非交往中应坚持“合作共赢”的新型国际关系准则，唯此，双方未来的合作才能走得更远，并焕发出更大的活力。

    （作者单位：外交学院中国外交理论研究中心）

    （责任编辑：张凯）

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    [1] 2015年11月26日，外交部举行第十五届蓝厅论坛，为习近平主席主持中非合作论坛约翰内斯堡峰会预热。外交部部长王毅强调：“在中国外交的整体布局中，发展中国家是基础，而非洲作为发展中国家最为集中的大陆，可以称为中国外交‘基础中的基础。” http：//world.people.com.cn/n/2015/1126/c1002-27858432.html，2015年11月26日。

    [2] 《习近平在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上的总结讲话（全文）》，中非合作论坛网站，http：//www.focac.org/chn/ltda/dwjbzzjh_1/zyjh/t1321732.htm.

    [3] 前两次峰会的参会方均由非盟筛选，非洲国家被限定在15个以内。

    [4] India-Africa Framework for Strategic Cooperation， New Deli， http：//www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm？dtl/25981/IndiaAfrica+Framework+for+Strategic+Cooperation+October+29+2015， 29 October 2015.

    [5] Speech by Prime Minister at the Inaugural Ceremony of the Third India-Africa Forum Summit in New Delhi， http：//www.mea.gov.in， October 29， 2015.

    [6] The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation， http：//www.mid.ru/en/web/guest/meropriyatiya_s_uchastiem_ministra/-/asset_publisher/xK1BhB2bUjd3/content/id/2245416， 20 April 2016.