北京市档案行政复议、行政应诉工作研究
马秋影
摘要：新时代新形势对檔案依法行政工作提供了重要遵循和重大机遇，也提出了新要求。新时代新形势下做好北京市档案行政复议和行政应诉工作，必须要深入分析档案行政复议和档案行政应诉案件的特点，总结办理档案行政复议、行政应诉案件的经验和主要风险点，研究做好档案行政复议和档案行政应诉工作的对策。本文主要提出了三点对策：一是总结失败案例教训，提高依法行政水平；二是积极研究新修改的《政府信息公开条例》和《党务公开条例》；三是规范委托行政执法，避免行政复议、行政应诉风险。
关键词：档案行政复议行政应诉
以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的党和国家机构统筹改革，有利于充分发挥党管档案的政治优势和组织优势，对档案依法行政工作影响深远。档案行政复议和行政应诉工作是档案依法行政工作的重要组成部分。新时代新形势下做好北京市档案行政复议和行政应诉工作，要深入分析档案行政复议和档案行政应诉案件的特点，总结办理档案行政复议、行政应诉案件的经验和主要风险点，研究做好档案行政复议和档案行政应诉工作的对策。一、档案行政复议、行政应诉案件的特点
“无救济即无权利”，行政复议和行政诉讼都是解决行政争议，对行政机关的行政管理进行监督，对行政相对人遭到违法和不当行政行为侵害给予救济的法律制度。[1]档案行政复议是上级行政机关审理下级行政机关的行政行为，是行政系统内部的监督，虽然具有准司法性，但是在性质上属于行政行为。档案行政诉讼由法院受理，通过司法程序解决行政争议，是司法行为。
（一）档案行政复议案件的特点
1.档案复议案件数量攀升、类型多样。2014年以前北京市档案行政复议案件鲜有发生，2014～2018年北京市档案局共处理行政复议案件6件。如表1所示，在6件行政复议案件中，政府信息公开类3件，占50%；行政不作为类2件，占33%；行政举报答复类1件，占 17%。[2]
2.档案行政复议依法纠错率达到17%。从档案行政复议案件处理情况看（见表2），维持4件，占67%；驳回申请1件，占17%；责令履职1件，占17%。从上述数据可以看出，责令履职等依法纠错处理方式占17%，一方面说明档案行政复议长出“牙齿”，另一方面反映出档案依法行政工作还有较大提升空间。[3]
（二）档案行政应诉案件的特点
1.档案行政应诉案件数量大幅攀升、类型多样。2014年以前北京市档案应诉案件为0，2015～2018年共22件行政应诉案件。档案行政应诉案件类型多样（见表3），其中政府信息公开类16件，占72%；行政不作为类2件，占9%；行政举报答复类2件，占9%；查阅档案类1件，占5%；行政行为违法类1件，占5%。[4]个别档案行政应诉案件历经一审、二审甚至再审，法院最终判定档案行政管理部门全部胜诉。
2.复议维持双被告的情况逐渐增加。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”这样规定，既能够促进行政复议机关更好地履行职责，改变维持原具体行政行为较多的问题，也对行政机关依法行政提出了更高要求。在 22件行政应诉案件中，经过复议程序，北京市档案局作为复议维持双被告的有4件。没经过复议程序，直接到法院提起诉讼的有18件。[5]
（一）主要经验
北京市、区档案局在行政复议和行政应诉中取得了一定成绩：在22件档案行政应诉案件中，市、区档案局无一败诉；在全市行政复议案卷评查中，北京市档案局的参评案卷均被市行政复议机关评为优秀卷。取得成绩的原因有三点，一是市政府行政复议机关积极进行监督指导。市政府行政复议机关经常组织培训会、召开行政复议案卷评查、制定行政复议和行政应诉规范，提高行政复议部门和人员工作水平。二是市档案局制定了档案行政复议和档案行政应诉制度。北京市档案局2017年制定了《北京市档案行政复议程序规定》（京档发〔2017〕9号）、《北京市档案行政应诉管理办法》（京档发﹝2017﹞10号），为进一步做好市、区档案局行政应诉工作提供制度保障。三是市、区档案行政管理部门重视法律顾问，法律顾问积极为市、区档案管理部门献计献策，避免了很多法律风险。但是，新时代新形势下办理档案行政复议行政应诉案件还有一些风险点。
（二）主要风险点
1.行政机关未全面履行法定职责。行政机关未充分履行职责是档案行政机关败诉的主要原因。邢某某不服某区档案局（馆）拒绝查阅档案请求责令履行法定职责行政复议案，是行政机关败诉的典型案例。申请人邢某某到被申请人某区档案局（馆）申请查阅其祖父的老土地照。被申请人受理申请后，告知申请人因其申请查阅的档案系未公开档案为由不予提供。
市档案局认为，被申请人主张申请人申请查阅的档案系未公开档案的理由不充分。《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条第二款规定，前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。但是，该涉案档案未经过上级档案行政管理部门批准延期开放。因此，被申请人主张申请人申请查阅的档案系未公开档案的理由不充分，责令某区档案局（馆）履行法定职责。
2.政府信息公开是主要风险点。经统计，我市50%的档案行政复议案件和72%的档案行政应诉案件都是由政府信息公开引起的。[6]研究《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对于合理解决档案行政争议具有很强的现实意义。
《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业”，所以在实践过程中，人们对档案局作为行政机关具有政府信息公开职责没有争议。机构改革之后，地方档案行政管理职能与档案馆职能分离，档案行政管理职能纳入地方党委办公厅（室），加挂档案局牌子，但是有的地方党的机关没有加挂行政机关牌子。目前亟待研究的问题有两个：一是没有加挂档案局牌子的党的机关开展信息公开的问题；二是新修改的《政府信息公开例》对档案工作产生影响的问题。
3.委托行政执法给档案行政复议和行政应诉带来新风险。2018年机构改革之后，地方档案行政管理职能与档案馆职能分离，绝大多数地方的档案行政管理职能纳入地方党委办公厅（室），加挂档案局牌子。部分地方党委办公厅（室）没有接收档案局的人员，档案行政管理工作纷繁复杂，单靠地方党委办公厅（室）的人员力不从心。在实际工作中，部分地区党委办公厅（室）口头指示综合档案馆负责行使档案行政管理职能。一是委托执法的机关不合法。委托机关必须是行政机关，即档案局，不能是党委办公厅（室）。二是委托执法的范围不合法。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》规定，行政许可、行政强制不能委托给综合档案馆行使。部分地区党委办公厅（室）将全部行政职权委托给综合档案馆的委托行为不合法。三是委托执法的程序不规范，手续不完备，严重影响委托行为的合法性和严肃性。四是监督不够、责任不明。有些委托机关没有认识到，受托组织档案馆必须以委托机关档案局的名义实施执法，其行为后果直接由委托机关档案局承担。委托行政执法给档案行政复议应诉带来新风险。三、档案行政复议和行政应诉工作的对策
（一）总结失败案例教训，提高依法行政水平
档案行政管理部门应重视失败案例的反哺作用，总结在行政复议和行政应诉中失败的教训，从这些教训中汲取经验，提高行政执法和依法行政水平。在实际工作中，档案案例的作用非常重要，做成一个案件，胜过一打文件；纠正一家出现的错误，警示一片问题，推动一面工作。
市檔案局认定某区档案局（馆）未全面履行法定职能行政复议案，推动了各区档案局（馆）重视“对国家档案馆到期不宜向社会开放的档案延期开放的审批”。该项审批的数量大幅增长，由2014年的1项增加到2018年的28项许可、120万余条目录的审批（见表4）。[7]
（二）积极研究新修改的《条例》和《党务公开条例》
对于向综合档案馆申请政府信息公开的行为，如何处理呢？一是对于申请查阅综合档案馆在履行职责过程中产生信息情况的处理。修改后的《条例》发生了很大变化，根据新《条例》第五十五条的规定，综合档案馆不再属于《条例》的调整范围。新《条例》第五十五条改为“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”，并新增了一款，规定公民、法人或者其他组织的救济途径是“向有关主管部门或者机构申诉”，明确将提供公共服务的企事业单位排除出行政复议和诉讼的受案范围。可见，综合档案馆作为提供公共服务的事业单位，只要没有法律、法规的明确授权，就不适用《条例》，而是按照档案的法律、法规办理。对档案馆提供档案利用的行为有异议的，应当向档案局或者有关机构进行申诉，而不是提起行政复议或行政诉讼。机构改革后，地方综合档案馆作为市委直属事业单位应当按照《中国共产党党务公开条例》规定确定公开内容。二是对于档案馆保存的进馆档案，2019年国务院办公厅政府信息与政务公开办公室制定的《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》（以下简称《解释》，国办公开办函﹝2019﹞14号）中有明确回答。《解释》第四条规定：“相关政府信息已依法移交国家档案馆成为国家档案的，按照《中华人民共和国档案法》及相关规定管理。对于相关政府信息公开申请，行政机关可以告知申请人按照档案法的规定办理。”
机构改革后，档案行政职能划入党的机关，如何开展信息公开也是一个大的问题，是按照政府信息公开还是党务公开？《解释》第五条对于这个问题做出了明确答复：“行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照签署规定办理；如果党的机关没有加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例（试行）》办理。”
（三）规范委托行政执法，避免行政复议行政应诉风险
要避免委托行政执法给档案行政复议应诉带来新风险，可以采取三个措施：一是订立合同，规范行为。档案局和档案馆必须借助合法、规范的书面合同方式，对双方的权利、义务具体、明确地加以规定。委托书列明委托机关和被委托组织规范全称。委托书至少包含四方面内容：委托依据；委托执法范围；委托执法期限起止；双方责任分担。同时，要将委托书报送同级政府法制部门备案，并将内容公示，以接受政府和群众监督。二是落实责任，严格监督。档案局作为委托机关在依法委托后，还应切实加强监督管理，督促受托组织在委托范围内实施执法，确保委托目标实现，同时避免因受托组织不作为或滥用职权而承担不利的法律后果。受托组织档案馆不得再委托其他任何组织或者个人。三是加强培训，提高水平。委托机关要严格按照“谁委托、谁培训”的原则，以执法权限、执法范围、执法程序、法律适用、文书制作和管理等为重点，每年有计划、有针对性地对受委托组织的执法人员开展形式多样的执法培训和经验交流活动，不断提高执法人员的业务水平和执法能力。
注释及参考文献：
[1]王双钢.杭州市富阳区国土资源行政复议诉讼情况分析与对策[J].国土资源，2018（1）：49-52.
[2][3]北京市档案局.历年行政复议案[Z].北京市档案局档案，2010-2018（4）.
[4][5][6]北京市档案局.历年行政应诉案[Z].北京市档案局档案，2010-2018（4）.
[7]北京市档案局.历年行政许可案[Z].北京市档案局档案，2014-2018（4）.
作者单位：北京市档案局
