大连港土地资源管理方式的转变

    贾晓薇　孙　虎

    2003年4月，大连市市委、市政府决定大连港实施政企分开管理体制改革，组建大连港口管理局和大连港集团有限公司，同年5月8日，大连港集团有限公司（以下简称集团）正式挂牌。在新形势下，土地资源管理工作应该如何做便成为摆在集团面前亟待解决的问题。

    1港口土地基本情况与现状

    截至2009年2月底，集团拥有土地1 790 hm2，其中，一部分土地属港口生产用地，每年能为集团带来可观的经济效益；另一部分土地为引进客户、招揽货源无偿提供给货主使用，集团需要承担其土地使用税等费用；还有一部分土地为劈山填海的闲置土地。从土地使用现状看，存在以下几方面的问题。

    （1）港口企业作为国民经济的基础性设施，主要体现社会效益，自身经营收益较低，资金回收期较长，而集团用地又是通过企业自身征海、征地、劈山填海形成，土地形成成本很高。

    （2）受国家宏观土地政策和企业自身发展影响，集团用地类型较多，无偿划拨、有偿使用并存，以划拨用地为主。在开展对外合资合作时均需向政府缴纳巨额的土地出让金，这就使得有意投资参股的中外企业顾虑重重，影响集团对外合作和招商引资工作。

    （3）长期以来，集团土地资源虽经历多个处室、部门管理，但始终没有出台相应的规章制度。

    2改变土地资源管理方式

    2.1通过调研考察，学习其他港口用地经验

    针对港口用地的特殊性，为更好地促进大连港发展，实现把大连建设成为东北亚国际航运中心的目标，集团对天津、南京、厦门和宁波等4个港口进行用地专项调研考察，以学习其他港口用地经验。

    通过考察发现，在用地政策问题上，各港口所在市政府十分重视和支持，并采取多种方法，有效地解决港口用地与港口发展之间的矛盾。

    2.2协调市政府，确定港口土地使用方式

    根据调研结果，集团适时向政府主要领导上报调研考察情况，同时，对国家现行的土地政策加以研究。目前，我国土地使用方式有2种，即无偿划拨和有偿使用，其中有偿使用又分为出让、出租、授权经营和作价入股等4种形式。

    （1）出让是用地企业一次性向政府缴纳土地出让金后，国家将一定期限的土地出让给企业使用。出让的方式适用范围最广，但对企业来说，一次性支付巨额资金无疑会加重企业负担。

    （2）出租是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定期限的土地租赁合同并支付租金的行为。承租人取得土地使用权后，经土地管理部门同意或根据合同约定，可将土地使用权转租、转让或抵押。与出让方式相比，承租企业按年度交付租金，经营压力较小，但缺点是复利计息，而且还要承担租金上涨的风险。

    （3）授权经营是指国家根据需要，以一定期限的国有土地使用权授予经国务院批准设立的国家控股公司，由作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。集团公司取得授权经营土地使用权后，在土地使用期限内，可依法将其作价出资（入股）、租赁，也可以在集团公司直属企业、控股企业和参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位转让时，需经土地行政管理部门批准，并补缴土地出让金。其适用范围受到严格限制，仅限于国务院批准设立的作为国家授权投资机构的集团公司。该方式办理手续繁杂，需要经过省国土资源厅和国家国土资源部两级审批，难度极大。

    （4）土地作价出资（入股）是将企业原需要缴纳的土地出让金作价入股，转增企业的国有资本金后取得国有土地使用权，其优点是企业无现金支出，压力较小。但这种方式的适用范围受严格限制，主要适用于自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业以及承担国家计划内重点技术改造项目的企业。

    根据对上述4种用地有偿使用方式的研究，并结合其他沿海港口的经验，在与大连市政府主管部门反复协商后，集团认为，集团用地方式以作价出资（入股）和出让方式相结合较为有利。其理由如下：

    （1）作价出资（入股）方式主要针对集团原划拨土地。集团从征地开始到管网配套先后投入巨额资金，采用这种方式，一方面，集团能在使用期限内可依法进行转让、出租和抵押；另一方面，在对外进行招商引资、合资合作时，无需缴纳土地出让金。

    （2）出让方式主要针对集团近年来填海形成的土地。集团在这类用地形成时即已支付征海、回填和海域使用金等多项费用，按照相关规定，在确定土地出让金时，可对上述费用核减后进行土地出让。

    2.3以建设东北亚航运中心为契机，进一步推进土地管理方式转变

    在确定用地管理方式后，集团以把大连建设成为重要的东北亚国际航运中心为契机，全面推进用地手续办理。

    在集团内部，经董事会批准，对集团在建工程和手续尚不完备的项目暂不列入办理范围，对集团多年来一直存在权属争议纠纷的用地，本着尊重历史、正视现实的原则予以解决。在取得市、区土地主管部门同意后，集团正式向市政府申请办理用地方式变更工作。

    经市政府批准，集团范围内997 hm2用地由划拨转变为作价出资（入股），326 hm2填海用地改为出让。

    3建章立制，使土地资源管理有章可循

    为进一步推进土地资源管理方式转变，集团制定了严格规范的管理制度。

    （1）制定《大连港集团土地（海域）管理暂行办法》。对集团用地管理提出要求，并针对各相关部门实际情况，明确各有关部门的管理职责、范围和内容，使土地资源管理初见成效。

    （2）制定《大连港土地转让、出租、抵押实施细则》。结合港口用地管理方式的转变，制定实施细则，规范土地转让、出租和抵押的办理程序及相关内容，为下一步实施土地资源管理效益最大化打下基础。

    （3）制定《大连港集团指导性地价标准》。针对集团不同地块、不同用地种类分别制定对应的指导性地价标准，不仅满足集团用地管理的实际需要，也为集团对外招商引资、合资合作提供技术支撑和保障。

    （4）制定《大连港集团土地有偿使用方案》。为使集团用地管理成本显性化，保证集团收益，集团制定并下发该方案，为实施土地资源管理效益最大化确定原则和方向。

    4向土地要效益，实现土地资源效益最大化

    （1）以拉动集团吞吐量增长、吸引大客户落户大连港为目的，通过转让土地获得现金流和收入。随着集团“投资主体多元化、经营范围国际化”战略的实施，在振兴东北老工业基地所带来巨大发展机遇的影响下，一些世界著名船公司、码头经营人对参与大连港的经营和建设表现出极大热情，纷纷与集团洽谈合作。越来越多的货主希望通过直接投资建设港口专用作业设施，扩大港口生产业务。这种通过对港口作业设施的合资合作吸引外来资金或货主的直接投资方式已成为推动集团吞吐量持续增长最重要手段之一，使土地资源成为港口生产、经营和建设工作的核心资源。

    考虑到土地资源对拉动集团吞吐量增长、吸引国内外重要客户落户大连港的重要意义，集团先后同中外运、胜狮国际、集龙等企业签订用地转让协议，获得土地转让收入达2.59亿元。

    （2）抓住市政府土地使用税调整契机，在全港范围内推行土地有偿使用。2007年，根据国家政策，大连市全面上调土地使用税，集团承担的税费标准由每年0.5元/m2上调到6元/m2。为此，一方面，集团积极配合大连市地税部门对全港土地面积进行测绘和普查；另一方面，结合集团下发的指导性地价标准和土地有偿使用方案文件，在全港范围内推行土地有偿使用。

    5结语

    大连港对土地资源管理方式变更和向土地要效益这一做法，得到广州、秦皇岛和营口等港口的认同。同时，实施吸引大客户、增加吞吐量策略后，集团已在大石化、大窑湾2期和3期等项目上有一定进展。这样不但盘活土地资产，为港口建设提供资金保障，也为大连港发展奠定经济基础，实现新的效益增长点，同时确保资产的保值增值和优化配置，有效提升管理水平。

    （作者贾晓薇系大连外国语学院讲师；孙虎系大连港集团资产经营管理公司高级工程师、总经理助理）