对城郊结合部和城中村居民非法占地乱搭乱建情况的调查报告

    罗庆勇

    近年来，随着我县城中建设步伐的加快，工业、房地产用地不断增多，县城城郊结合部和一些城中村出现大量私自改扩建。国土等部门虽然认真查处、竭力控制，但仍屡禁不止。正常的土地、规划、建设秩序受到扰乱，在这些区域的建房户中，一部分是为了改善住房条件，另一部分是乘征地拆迁补偿政策进一步规范，党中央国务院亲民爱民政策全面贯彻实施，形成哪里有征地、拆迁、补偿，哪里违法、违章建房就多，哪里就难以征地，不好拆迁、补偿困难的尴尬局面。以下是我县城郊结合部违章建筑的现状？形成的原因、危害及处理对策谈谈自己的看法。

    第一部分 城郊结合部违章建筑的現状

    一是“多”。城南新区的库楼坝社区、城西的将军碑社区、城北的刘家咀社区等处处有违建，有的社区80%以上原住农转非居民乱搭乱建，根据近几年我局查处违章的统计，2002年至今，城郊结合部和城中村违章建筑面积达43000多平方米，各类园区、开发用地规划到哪里、乱搭乱建现象就会迅速蔓延到哪里。

    二是“快”。大多数乱搭乱建属于个体行为，其目的不是永久性居住，因而设计结构简单，建筑成本低廉，施工要求不高，几天之内就可以建成，且大多数利用双休日、节假日、夜间搞突击行动，发现时已经建成。

    三是“乱” 乱搭乱建都是违章户根据自身需要乱搭乱建的，根本不按规划建设，致使这些区域规划和宅基地管理出现严重关控局面。同时，由于这些建筑用于出租、开店和闲置骗取补偿费，使原本档次不高的村落变成杂乱的综合场所，敬老院片区等很多地方现在连人进出都困难，有极大的安全隐患。

    四是“杂”。从违章建筑行为人来看，有当地农转非居民，已有外来人口，从占地情况来看，有占用房前屋后空地，晒场院坝、行人通道的，甚至直接占用耕地的，从其类型来看有扩建、改建搭建三种，从其用途看，有因住房紧张而自用的、有用于家庭副业的，绝大部分是用于出租获利和骗取补偿费的，从审批情况来看，有一小部分是县经依法批准、但由于规划控制等原因无法建造而擅自动工的；已有违规收费认罚代批的，绝大部分是未经批准的违法行为。

    第二部分 违章建筑形成的原因及带来的后果

    （一）城郊结合部和城中违章建筑的主要原因：

    1、经济利益驱动。一是为了获得房屋拆迁补偿。违章建筑大多数建在政府拟出让的或规划出让的土地开发用地范围内，按规定违章建筑是禁止给予拆迁补偿的，但由于少数开发商和拆迁部门为了加快开发速度，大多数采取息事宁人的态度给予补偿，受拆迁补偿与建筑成本之间巨大的利益诱惑，一些居民纷纷擅自建房，二是外来人口的涌入形成了租房热，外来人员主要有两类、一是外来务工人员、另一类是跟随子女伴读的父母，他们的落脚点大多是租借民房，出租房屋的供不应求，让许多居民意识到房屋出租有利可图，明知改建房违法。

    2、规划政策限制。从1998年开始，为了适应城市化、工业化的发展需要，从不影响城市形象和减低发展成本等方面考虑，我县相继出台了一些控制居民建房的政策，对城市规划区内居民建房进行了规划控制和指标制约。由于这些控制和制约，未采取相应的配套措施进行疏导，导致规划控制区域内一些符合建房条件，特别是已经达到法定结婚年龄的青年和住房特别困难的居民无条件申请住房用地，在县城达到婚龄的青年就地结婚的很多，嫁出去的很少，而这些人往往又无实力购买商品房，于是迫于无奈违章占地建房，其他村民就纷纷效仿。

    3、法制观念淡薄。一些村（居）民干部对本村涉及土地的有关事务及矛盾，不是积极协调解决，而是全部上交国土、建设等部门，对本村（社区）内出现的违章建筑行为不管，任其泛滥，有的擅自批条子、做人情，有的甚至参加违章行为，赔偿的侥幸心理诱使，铤而走险，既然置土地、规划等法律法规于脑后，纷纷乱搭乱建，这样不但导致土地违法现象蔓延，而且使国家土地资产白白流失，粗略估算43000多平方米的+违章建筑若按均价480元/㎡进行补偿政府直接损失2064万（这里面还不算政府修经济适用房的补贴），简接损失更多。

    4、认识上的偏差。不少基层干部片面认为违章建筑能让老百姓多赚钱，能解决土地征收后大量失地农民的生活，使老百姓得益，是“扶贫”，因此违章建筑现象存在旁观思想，同时，不少干部认为如果组织力量把违章建筑全部拆除，不仅老百姓会反对，而且外来人员无出落身，给社会造成不稳定因素，因此，普遍存在为难情绪。有些基层干部对发生在本社区的违章建筑行为不反映，不汇报，相反还帮忙找门路想方设法帮助其达到建房目的。

    5、工作合力不够。目前违章建筑现象比较严重的地方，村级第一关往往没有把握好，已没有及时向上级部门反映，镇一级在制止违章建筑行为中又缺乏管理权，不能及时把问题解决在萌芽状态。国土、城镇部门查处一起违章建筑案，从立案到申请法院强制拆除至少要三个月以上，要处理面广量大的违章建筑往往力不从心，法院实施强制拆除违章建筑周期过长不说执行效果也不尽人意，一方面教育效果不好，另一方面案件一旦积压就难以承受，这样违章建筑不能及时拆除，使得群众认为土地执法不严不力，有机可乘，助长了他们违章建筑的嚣张气焰。

    （二）城市结合部和城中村违章建筑所带来的后果

    1、增加社会不稳定因素。由于这些地方居民建房没有严格按规划实施，所以难免影响邻居和其他人的通风、采光、通行，而村级班子往往无法进行有效的调解，从而引发邻里之间的矛盾与纠纷，与此同时，一部分村民受到地理位置限制无法搭建房屋，心理上不平衡，猜疑基层干部从中拿了多少好处，指责他们无所作为，对于基层干部的违章建筑行为，群众意见更为强烈。所有这些都很容易成为激化基层干部与群众的导火线。

    2、增加城市管理难度。由于违章建筑选址随意，布局凌乱，结构简单，质量低劣，加上大量外来人口的涌入，导致部分居住点污水横流、垃圾成堆，火险隐患和社会治安问题非常突出，严重影响社会稳定和居民生命财产安全。

    3、增加征地补偿难度。从长远看，这些面广量大，情况复杂的违章建筑区域，会给今后土地开发利用中的征地拆迁安置补偿等工作带来难度，增加征地拆迁成本，导致国用资产流失。

    第三部分 治理和防范违章建筑对策与措施

    对于这些城郊结合和城中村的违章建筑，我认为当前和今后一段时间宜采用堵疏结合的办法，既要开展综合整治活动，尽快制止违章建设行为，又要强化管理，给确需建房的居民明确出路，积极稳妥地处理好城市发展和居民建设之间的关系。

    一、齐抓共管开展综合整治。违章建筑已经不是单一的土地，规划建设管理问题，而是复杂的社会问题。必须组织有关部门共同开展综合整治。一是要统一认识，加强领导，建立专门、长效的整治班子和队伍，从人员、编制、经费上予以保证（粗略估算以违章建筑政府直接损失的1.5%足以保障该组织的运转）建议全县人民政府带头，县级有关部门和有关乡镇参加，组织开展综合治理。二是以点带面，逐步推开，选择一个地区开展综合整治试点，取得一定成效后在面上逐步推开。三是区别对待另类处理。根据年限，分清情况，逐步取缔。分期分批限期排除，对新搭建的违章建筑，当场直接拆除。

    二、完善政策统筹安排村（居）民建房，一是以规划调整的方式加快规划区内的村（居）民集中区建设，促进村（居）民人口的相对集聚。二是不能一味地按西委发（2005）22号文件那样以不变的模式处理复杂多变的城市违章建筑，而要因地制宜的引导城市规划区内的居民建房向标准化、城市化方向发展。在符合城市规划的前提下，打破区域界限，组织动员一列入城市建设规划控制区范围内。符合建房条件的居民，到規划的居民集中区统建，联建公寓式住宅，政府在土地价档，基础设施配套费用上给予优惠，既能改善急需建房居民的居住条件，又能加快城市化建设的步伐。截断引发城市违章建筑的导火线，这项工作应该在晋城镇的刘家咀社区，府南社区、库楼坝社区，大桑蹬村、木角乡的将军碑社区、石板河村、常林乡的五里店村马上开展，否则一味的按西委发（2005）22文件进行严格控制、封堵，违章建筑将永无止境，违章建筑问题将永远无法从根本上解决问题。

    三、明确职责加大管理监督力度，建立县、镇、村（社区）三级违章建筑管理监察网络，乡镇要把违章建筑管理监察工作列入社区和城郊结合部村级班子考核内容，实行一票否决制，促使村（居）干部把好源头关：城建、国土等有关部门密切配合，加强执法监察动态巡查，查处各类违章建筑、违法用地行为，把问题解决在萌芽状态，尽可能降低执法成本：公安、法院全力支持行政执法部门依法行政，严格执法。严肃房屋拆迁补偿政策，对违章建筑一律不予补偿，并坚决予以拆除。对私自卖地的村级组织，除了没收非法所得外，还应对主要负责人予以党纪、政纪处理或依法追究刑事责任。

    总结：城市违章建筑是较为普遍又屡禁不止的社会问题，本人深信：有县委、政府的坚强领导，有各职能部门的通力配合，这个带普遍性又老大难的社会问题在我县一定能够得到解决。