城市社区协商民主制度化发展的困境与出路
摘 要 城市社区协商民主是基层协商民主的主要组成部分，其制度化发展程度是衡量基层协商民主实践成效的重要指标。目前，各种社区协商民主活动在各个城市遍地开花，但其在制度化发展中仍面临着协商主体参与不够、协商程序流于形式及协商结果执行不力等诸多困境；要想摆脱这些发展困境，就必须提高主体协商意识与能力、完善对协商各环节的规定以及建立健全监督与反馈机制等。
关键词 社区 协商民主 制度化
作者简介：杨倩倩，东北师范大学政法学院，硕士研究生，研究方向：当代中国政治发展。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.082
一、城市社区协商民主制度化发展的困境
（一）协商主体参与不足
从各地的实际情况来看，我国城市社区协商民主的参与主体主要包括四个层面：一是政府层面，包括基层政府及党组织。受“官本位”的传统思想的影响，基层政府及基层干部依然习惯于命令式的工作方式；在推进社区协商民主工作时，缺少协商意识、拒绝与社区自治组织及时交流、沟通交流，将协商民主视为一项任务，采用惯有的目标分解与责任分摊等方式强加给社区自治组织，导致政府与自治组织间缺乏有效沟通。二是社区自治组织，即居民委员会。城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，居委会是推进社区协商工作的重要主体。然而，在实际工作中，通常表现为有选择性的执行或不执行。如：有的社区干部不能充分认识协商民主的積极意义，完全凭借个人意志决定是否开展社区协商；有的社区干部认为协商民主既费时又费力，不具有可操作性，直接拒绝落实社区协商民主。另外，社区还要完成上级政府部署的众多工作，即便是社区干部有很强的协商民主意识，也很难集中大量的时间和精力推进社区协商。三是社区群众。社区群众作为实现社区协商民主制度化发展最重要的推动力，应该充分发挥其主体作用。但是主人翁意识不足、协商参与能力不高或由于意见屡次不被采纳而参与热情逐渐被削弱的现象在社区群众中普遍存在。分年龄段来看，青壮年住户经济压力大、长期忙于工作，不仅没有意愿参加社区协商会议，而且也没有时间与各利益相关方沟通；而留守在家的老年人则由于知识水平或身体不便等原因也无法积极参与。综合起来，造成群众整体参与不足，严重阻碍了社区协商民主的制度化发展。四是驻区单位，如企业、学校等。驻区单位作为独立的机构，缺少归属感、参与意识弱，很少配合社区协商民主工作。
（二） 协商程序流于形式
从全国范围来看，各个城市的社区协商民主制度化实践活动琳琅满目、协商载体丰富多彩，创新性地提出独具地方特色的协商民主工作模式，如：河南焦作区形成了以三个层面乏力、三上三下工作机制与四好目标为主要内容的“334”楼院协商治理模式，江西南昌青山湖区围绕整个协商民主工作形成了“七步议事”的工作机制。这些工作模式或机制在规范协商行为、维护协商秩序等方面确实发挥过促进作用，但是，在长时间的时间过程中，由于这样或那样的原因，人为地操纵协商议题的选择、协商主体的确定及协商共识的形成等各环节，使协商程序流于形式化。一是源自思想认知上的扭曲。个别社区领导干部为追求个体利益最大化或实现某种目的，在确定议题环节，对广大人民群众的利益诉求不予考虑，独自控制协商的全过程。或者，社区领导迫于工作体制的约束，把社区协商民主看作是必须执行的任务，不管议题是否需要协商解决，都不假思索地召开社区协商会议；即便是在提出议题之初就已经预料到协商结果，也要坚持按照既定的工作流程完成工作。二是社区协商工作的组织者工作能力有限，使社区协商民主的部分程序流于形式。就某项议题开展社区协商民主额最初阶段，协商组织者确实是以人为本并根据人们的协商诉求安排相关事宜，但是在后续工作中为尽快形成处理意见，往往会以牺牲少数人的利益来换取拥有相近或相似观点的多数人的支持。如果少数人的意见屡屡不被采纳，那么他们会认为社区协商只是领导走过场、摆样子的工具，社区民众参与与否不会改变协商结果，进而放弃自身参与权。三是参与社区协商的个体基于抱团心理或畏惧报复的心理等，若在面对面的协商交流过程中发现自己与大多数人的意见相左，会主动迎合他人或直接放弃，导致协商流于形式、协商内容不能与民众利益诉求有效对接。
（三）协商结果执行不力
政府及相关部门就保障社区协商民主制度化发展的问题作过不少努力，但仍存在许多问题，其中协商结果执行不力表现的尤为明显。综合各地的实践情况，可以发现：在大多数社区协商民主的实践活动中“头重脚轻”的现象比较常见。以决策类协商民主为例，不论是社区协商的组织者，还是社区协商的参与者，都习惯于把重心放在决策之前。在现有体制之下，各协商主体更愿意花费较多时间和精力在促成决策的环节中建言献策、理性辩论，而很少有时间或者有机会去关注决策之后的执行情况。一般意义上，协商结果有三条执行路径：一是在党政机关领导下，由党政机关提供协商资源与组织保障，最后由社区多方主体共同执行；二是直接由党政机关负责协商结果的执行；还有一种是自治组织力量强大的社区，则直接由社区自治组织来负责执行。然而，许多地区的社区协商民主结果通常是由以社区党组织、居委会等协商组织者为主要负责人去落实。在执行过程中，由于缺少配套的监督保障机制，落实效果完全取决于党委政府，不仅使执行不及时、执行不彻底与变相执行等不可避免，而且还很难保证协商结果的实效性。
二、摆脱城市社区协商民主制度化发展困境的出路
（一）提高主体协商意识与能力
基层政府、自治组织或人民群众等协商主体之所以参与不够，是由于其协商意识不足导致的。就政府及居委会而言，各领导干部革新工作理念、改变工作方式，树立协同治理的发展理念，加强与基层的沟通交流。群众的事无大小，凡是涉及基层人民群众切身利益的事情，都要及时并充分地与人民群众协商解决；以身作则、发挥好表率作用，肯定协商民主对于实现社区善治的积极意义、努力学习关于落实社区协商民主的重要文件并借鉴其他地区的成功经验，早日促成社区协商民主制度化。就人民群众而言，一方面，需要政府加以引导。除保障各参与主体都能平等地参与协商、享有平等的话语权外，还要通过宣传教育等帮助其树立民主意识、协商意识、公共意识。基层政府可以利用闲暇时间组织社区住户一起学习了解协商民主的相关知识，鼓励基层人民主动参与社区协商；通过自制小卡片、小区广播及网络媒体等加强宣传社区协商民主的思想与做法，使协商民主融入人们的日常生活；教育引导人民群众通过平等交流、理性协商的方式，在确保公共利益得以实现的情况下追求自身利益最大化。另一方面，公民需要积极行使权力，加强自身修养。每个公民都应当清楚地认识到自己是社区的主人，享有知情权、参与权、决策权与监督权，可以就社区公共治理中的某项决策，提出自身利益诉求与选择偏好；当自身意见不被采纳时，有权要求社区协商的组织者提供合理的解释。此外，为提高自身的参与水平与能力，人民群众在参与协商前，应尽可能多地掌握与协商议题有关的所有信息，以便在协商中能够更好地沟通交流。就驻区单位而言，要动员其参与社区协商，帮助其树立主体意识与责任意识，使其主动承担社区治理的责任与义务。
（二）规范社区协商民主的程序
中共十八大与十九大都明确指出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，中央与地方为推动基层协商民主的制度化发展也不少指导意见。这些指导意见普遍在宏观层面描绘了基层协商民主实践的宏伟蓝图，缺少对基层协商民主各环节的微观规定。因此，以当地实际发展状况为背景，规范协商民主的程序设计、细化操作流程意义重大。在城市社区协商民主中，应做到以下几点：一是科学选择议题。一方面，为议题的筛选划定合理的范围，选定的议题要符合现实性、公共性、日常性等特点；另一方面，要明确人民享有最终决定权、确保社区的广大人民群众在议题提出与选择环节中的主体地位，制定完善的议题提出机制，不给違规者可乘之机。二是细化对形成协商共识的规定。社区协商民主工作具有复杂性，一致认可的协商结果需要经过充分协商、反复论证才能形成。对待一般性的协商，要在兼顾少数人意见的基础之上，形成普遍性共识。采用牺牲少数人而促成协商共识的方式适用于反复多次协商未果的情形，协商结束后，组织者要及时做好这部分人的思想工作，帮助其缓解负面情绪、增强参与热情。三是引入新的参与渠道，创新社区协商民主的参与形式。面对面的交流在某种程度上限制了协商主体的自我表达，城市社区可以开通并进一步发展网络协商民主的沟通渠道，免去参与主体的后顾之忧。
（三）完善相关监督与保障机制
城市社区协商民主制度化发展不仅要加强协商各要素的制度建设，还要加强监督保障机制建设。造成协商结果执行不力的主要原因是监督保障机制不健全，完善系列监督机制至关重要。首先，应当建立信息公开机制，加大信息公开力度。普通民众对协商结果关注少，除自身原因外，也与信息不对称有关。因此，社区协商结果的组织者要加强信息披露，借助传统媒体与网络媒体等主动公开与社区协商有关的信息。为避免执行者不作为、乱作为等，在落实协商结果时，通过社区公开栏、社区微信公众号及官方网站等实时通报落实的进展情况，方便各方利益主体监督。其次，要拓宽人民群众反映民意与监督政府的渠道，为群众反映问题、反馈协商结果等开通多条渠道是完善监督机制的必然选择；增强人民群众的监督意识。人民群众作为社区协商的受益者与参与者，及时反映社区协商运作过程中存在的问题、确保协商结果顺利落实是人民群众行使权利、履行义务的应有之义。然后，要建立并完善系列监督机制。引入与社区协商没有利益关系的第三方对协商结果的落实状况及行为进行全方位监督；成立一些专门的监督机构，如协商督查领导小组、社区监督委员会等承担社区协商民主的监督与检查工作。最后，基层政府应逐步完善问责机制。定期召开领导干部述职、民主评议会等活动，及时纠正问题。同时，将社区协商民主工作纳入官员的考评体系，使协商结果的执行情况与官员的加薪晋升挂钩。结合奖惩制度，适当地奖励那些为社区协商作出突出贡献的领导及个人，对待消极执行、逃避责任的个别领导干部给以一定的惩罚。
参考文献：
[1]顾建军.基层公共决策中的协商民主——基于杭州市上城区城乡社区协商民主的案例研究.2015（6）.
[2]王立标、首一苇，等.推进社区协商制度化建设的问题分析和对策建议.中国民政.2015（7）.
[3]李严昌.社区协商制度化存在的问题与破解策略.学习时报.2017-04-05.
关键词 社区 协商民主 制度化
作者简介：杨倩倩，东北师范大学政法学院，硕士研究生，研究方向：当代中国政治发展。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.082
一、城市社区协商民主制度化发展的困境
（一）协商主体参与不足
从各地的实际情况来看，我国城市社区协商民主的参与主体主要包括四个层面：一是政府层面，包括基层政府及党组织。受“官本位”的传统思想的影响，基层政府及基层干部依然习惯于命令式的工作方式；在推进社区协商民主工作时，缺少协商意识、拒绝与社区自治组织及时交流、沟通交流，将协商民主视为一项任务，采用惯有的目标分解与责任分摊等方式强加给社区自治组织，导致政府与自治组织间缺乏有效沟通。二是社区自治组织，即居民委员会。城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，居委会是推进社区协商工作的重要主体。然而，在实际工作中，通常表现为有选择性的执行或不执行。如：有的社区干部不能充分认识协商民主的積极意义，完全凭借个人意志决定是否开展社区协商；有的社区干部认为协商民主既费时又费力，不具有可操作性，直接拒绝落实社区协商民主。另外，社区还要完成上级政府部署的众多工作，即便是社区干部有很强的协商民主意识，也很难集中大量的时间和精力推进社区协商。三是社区群众。社区群众作为实现社区协商民主制度化发展最重要的推动力，应该充分发挥其主体作用。但是主人翁意识不足、协商参与能力不高或由于意见屡次不被采纳而参与热情逐渐被削弱的现象在社区群众中普遍存在。分年龄段来看，青壮年住户经济压力大、长期忙于工作，不仅没有意愿参加社区协商会议，而且也没有时间与各利益相关方沟通；而留守在家的老年人则由于知识水平或身体不便等原因也无法积极参与。综合起来，造成群众整体参与不足，严重阻碍了社区协商民主的制度化发展。四是驻区单位，如企业、学校等。驻区单位作为独立的机构，缺少归属感、参与意识弱，很少配合社区协商民主工作。
（二） 协商程序流于形式
从全国范围来看，各个城市的社区协商民主制度化实践活动琳琅满目、协商载体丰富多彩，创新性地提出独具地方特色的协商民主工作模式，如：河南焦作区形成了以三个层面乏力、三上三下工作机制与四好目标为主要内容的“334”楼院协商治理模式，江西南昌青山湖区围绕整个协商民主工作形成了“七步议事”的工作机制。这些工作模式或机制在规范协商行为、维护协商秩序等方面确实发挥过促进作用，但是，在长时间的时间过程中，由于这样或那样的原因，人为地操纵协商议题的选择、协商主体的确定及协商共识的形成等各环节，使协商程序流于形式化。一是源自思想认知上的扭曲。个别社区领导干部为追求个体利益最大化或实现某种目的，在确定议题环节，对广大人民群众的利益诉求不予考虑，独自控制协商的全过程。或者，社区领导迫于工作体制的约束，把社区协商民主看作是必须执行的任务，不管议题是否需要协商解决，都不假思索地召开社区协商会议；即便是在提出议题之初就已经预料到协商结果，也要坚持按照既定的工作流程完成工作。二是社区协商工作的组织者工作能力有限，使社区协商民主的部分程序流于形式。就某项议题开展社区协商民主额最初阶段，协商组织者确实是以人为本并根据人们的协商诉求安排相关事宜，但是在后续工作中为尽快形成处理意见，往往会以牺牲少数人的利益来换取拥有相近或相似观点的多数人的支持。如果少数人的意见屡屡不被采纳，那么他们会认为社区协商只是领导走过场、摆样子的工具，社区民众参与与否不会改变协商结果，进而放弃自身参与权。三是参与社区协商的个体基于抱团心理或畏惧报复的心理等，若在面对面的协商交流过程中发现自己与大多数人的意见相左，会主动迎合他人或直接放弃，导致协商流于形式、协商内容不能与民众利益诉求有效对接。
（三）协商结果执行不力
政府及相关部门就保障社区协商民主制度化发展的问题作过不少努力，但仍存在许多问题，其中协商结果执行不力表现的尤为明显。综合各地的实践情况，可以发现：在大多数社区协商民主的实践活动中“头重脚轻”的现象比较常见。以决策类协商民主为例，不论是社区协商的组织者，还是社区协商的参与者，都习惯于把重心放在决策之前。在现有体制之下，各协商主体更愿意花费较多时间和精力在促成决策的环节中建言献策、理性辩论，而很少有时间或者有机会去关注决策之后的执行情况。一般意义上，协商结果有三条执行路径：一是在党政机关领导下，由党政机关提供协商资源与组织保障，最后由社区多方主体共同执行；二是直接由党政机关负责协商结果的执行；还有一种是自治组织力量强大的社区，则直接由社区自治组织来负责执行。然而，许多地区的社区协商民主结果通常是由以社区党组织、居委会等协商组织者为主要负责人去落实。在执行过程中，由于缺少配套的监督保障机制，落实效果完全取决于党委政府，不仅使执行不及时、执行不彻底与变相执行等不可避免，而且还很难保证协商结果的实效性。
二、摆脱城市社区协商民主制度化发展困境的出路
（一）提高主体协商意识与能力
基层政府、自治组织或人民群众等协商主体之所以参与不够，是由于其协商意识不足导致的。就政府及居委会而言，各领导干部革新工作理念、改变工作方式，树立协同治理的发展理念，加强与基层的沟通交流。群众的事无大小，凡是涉及基层人民群众切身利益的事情，都要及时并充分地与人民群众协商解决；以身作则、发挥好表率作用，肯定协商民主对于实现社区善治的积极意义、努力学习关于落实社区协商民主的重要文件并借鉴其他地区的成功经验，早日促成社区协商民主制度化。就人民群众而言，一方面，需要政府加以引导。除保障各参与主体都能平等地参与协商、享有平等的话语权外，还要通过宣传教育等帮助其树立民主意识、协商意识、公共意识。基层政府可以利用闲暇时间组织社区住户一起学习了解协商民主的相关知识，鼓励基层人民主动参与社区协商；通过自制小卡片、小区广播及网络媒体等加强宣传社区协商民主的思想与做法，使协商民主融入人们的日常生活；教育引导人民群众通过平等交流、理性协商的方式，在确保公共利益得以实现的情况下追求自身利益最大化。另一方面，公民需要积极行使权力，加强自身修养。每个公民都应当清楚地认识到自己是社区的主人，享有知情权、参与权、决策权与监督权，可以就社区公共治理中的某项决策，提出自身利益诉求与选择偏好；当自身意见不被采纳时，有权要求社区协商的组织者提供合理的解释。此外，为提高自身的参与水平与能力，人民群众在参与协商前，应尽可能多地掌握与协商议题有关的所有信息，以便在协商中能够更好地沟通交流。就驻区单位而言，要动员其参与社区协商，帮助其树立主体意识与责任意识，使其主动承担社区治理的责任与义务。
（二）规范社区协商民主的程序
中共十八大与十九大都明确指出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，中央与地方为推动基层协商民主的制度化发展也不少指导意见。这些指导意见普遍在宏观层面描绘了基层协商民主实践的宏伟蓝图，缺少对基层协商民主各环节的微观规定。因此，以当地实际发展状况为背景，规范协商民主的程序设计、细化操作流程意义重大。在城市社区协商民主中，应做到以下几点：一是科学选择议题。一方面，为议题的筛选划定合理的范围，选定的议题要符合现实性、公共性、日常性等特点；另一方面，要明确人民享有最终决定权、确保社区的广大人民群众在议题提出与选择环节中的主体地位，制定完善的议题提出机制，不给違规者可乘之机。二是细化对形成协商共识的规定。社区协商民主工作具有复杂性，一致认可的协商结果需要经过充分协商、反复论证才能形成。对待一般性的协商，要在兼顾少数人意见的基础之上，形成普遍性共识。采用牺牲少数人而促成协商共识的方式适用于反复多次协商未果的情形，协商结束后，组织者要及时做好这部分人的思想工作，帮助其缓解负面情绪、增强参与热情。三是引入新的参与渠道，创新社区协商民主的参与形式。面对面的交流在某种程度上限制了协商主体的自我表达，城市社区可以开通并进一步发展网络协商民主的沟通渠道，免去参与主体的后顾之忧。
（三）完善相关监督与保障机制
城市社区协商民主制度化发展不仅要加强协商各要素的制度建设，还要加强监督保障机制建设。造成协商结果执行不力的主要原因是监督保障机制不健全，完善系列监督机制至关重要。首先，应当建立信息公开机制，加大信息公开力度。普通民众对协商结果关注少，除自身原因外，也与信息不对称有关。因此，社区协商结果的组织者要加强信息披露，借助传统媒体与网络媒体等主动公开与社区协商有关的信息。为避免执行者不作为、乱作为等，在落实协商结果时，通过社区公开栏、社区微信公众号及官方网站等实时通报落实的进展情况，方便各方利益主体监督。其次，要拓宽人民群众反映民意与监督政府的渠道，为群众反映问题、反馈协商结果等开通多条渠道是完善监督机制的必然选择；增强人民群众的监督意识。人民群众作为社区协商的受益者与参与者，及时反映社区协商运作过程中存在的问题、确保协商结果顺利落实是人民群众行使权利、履行义务的应有之义。然后，要建立并完善系列监督机制。引入与社区协商没有利益关系的第三方对协商结果的落实状况及行为进行全方位监督；成立一些专门的监督机构，如协商督查领导小组、社区监督委员会等承担社区协商民主的监督与检查工作。最后，基层政府应逐步完善问责机制。定期召开领导干部述职、民主评议会等活动，及时纠正问题。同时，将社区协商民主工作纳入官员的考评体系，使协商结果的执行情况与官员的加薪晋升挂钩。结合奖惩制度，适当地奖励那些为社区协商作出突出贡献的领导及个人，对待消极执行、逃避责任的个别领导干部给以一定的惩罚。
参考文献：
[1]顾建军.基层公共决策中的协商民主——基于杭州市上城区城乡社区协商民主的案例研究.2015（6）.
[2]王立标、首一苇，等.推进社区协商制度化建设的问题分析和对策建议.中国民政.2015（7）.
[3]李严昌.社区协商制度化存在的问题与破解策略.学习时报.2017-04-05.
