赫德与大清洋海关
李岩
海关总税务司署通令（又称海关总税务司通令），是第二任海关总税务司英国人赫德创设的海关公文制度。该通令以海关总税务司署名义经由总税务司签发向各口岸海关税务司下达指令，内容涉及海关的各项规章制度、重要人事任免、具体业务指导及政府内政外交政策等，记载了海关外籍税务司制度的建立、海关行政权的行使及海关职权不断扩张的历史进程。自赫德署理总税务司起，他依据条约，开埠设关，建章立制，任命外籍税务司，施行外籍税务司制度，以通令号令各关税务司，逐步架空海关监督，建立起号令畅通的大清洋海关，并将海关职权扩大到极致，奠定了海关在晚清内政外交中不可或缺的特殊地位，也留下了覆盖晚清政治、经济、外交、社会等方方面面浩如烟海的海关档案材料。海关总税务司署通令，则是这些档案中的核心部分。
鸦片战争后，不平等条约中的协定关税条款使得中国失去关税自主权，但海关行政权仍由中国人掌管。总理衙门设立前，海关已有负责帮办税务的外籍税务司职位的设置，由两江总督监管各口通商事务大臣札派。[1]但是，海关监督仍是代表清政府在各口岸的海关负责人。然而，赫德通过建立和完善外籍税务司制度，逐渐摆脱海关监督而建立起大清洋海关，从而成为大清海关的灵魂人物。他担任海关总税务司长达近半个世纪，实乃大清帝国洋海关的建立者和统治者。一、赫德与外籍税务司制度的确立和完善
中国近代外籍税务司制度，是英国殖民主义者通过不平等条约确立起来的。1858年11月签订的中英《通商章程善后条约：海关税则》严重侵犯了中国经济主权，其第十款规定：“然现已议明，各口划一办理……。任凭总理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税”[2]。自此，外籍海关税务司制度为条约所正式确认，赫德也成为这一制度的坚定执行者和实际受益人。
1861年1月，总理衙门正式任命英国人李泰国为海关总税务司。同年4月李泰国请假回国。身为粤海关副税务司的赫德被推荐与江海关税务司费士来会同署理总税务司职务。1861年6月30日，为任命费士来与赫德会同署理总税务司事，赫德在北京签署了海关总税务司署第1号通令。通令称：“奉恭亲王殿下谕，任命本人与费士来同任署理海关总税务司职务”[3]并将恭亲王谕札作为附件通令各税务司。附件对两位署理总税务司的职责予以明确，具体包括：按季向户部和总理衙门报告税收与船钞以及征收中的开支；负责对各税务司及其他洋员作出业绩评估并随时考核检查；会同海关监督依各口岸关税多寡情形酌定洋员薪俸和所有开支；海关监督有责任与总税务司合作处理各类洋商轮船到港与离港业务；严厉查究商船违章、走私或逃税；总税务司不得听任违章与犯法行为发生，否则将对此承担责任。[4]该通令亦告知各关税务司“恭亲王殿下亦已将此有关聘任洋员于中国海关之任命正式通知有约各国公使转告各国领事。”[5]是为海关总税务司署通令之肇始，海关外籍税务司制度为清政府明文确认。
确立总税务司直接隶属于总理衙门，是完善外籍税务司制度的关键步骤。1864年7月，总税务司赫德将其起草的《通商各口募用外国人帮办税务章程》26条呈递总理衙门，经总理衙门删改增添，共成27条。《通商各口募用外国人帮办税务章程》明确了总税务司和总理衙门的关系：“总税务司系总理衙门所派。”据此，“总税务司只对总理衙门负责，只受总理衙门王大臣的领导，把海关从清朝行政系统中独立出来。”[6]确认了外籍总税务司对海关全体外籍人员的任用权和人事管理权。[7]将海关直接隶属于总理衙门之下管辖，实现了“把关税行政完全从地方当局手中取出，而另行委派直接隶属于北京总理衙门和对它负责的关税征收人员”，“这样将可以保证制度的划一以及把一切争执问题提呈总理衙门王大臣和北京政府请示。”[8]由此，以国内法律形式确立和完善了海关外籍税务司制度。
总理衙门成为赫德连通清政府最高权力决策层与外国列强之间关系的关键纽带，赫德通过赢得总理衙门核心人物的信赖，将维护清政府统治，利用清政府为英国利益服务的条约观念渗透到清政府核心权力层。依靠总理衙门，通过创建章程制度，赫德逐步确立和完善了外籍海关税务司制度。二、赫德对中国海关行政管理权的攫夺
赫德致力于海关行政统一的过程，也是总税务司攫取海关行政管理权，进而逐步架空海关监督的过程。虽然赫德反復强调海关是中国机构，各口岸税务司是中国雇员，但通过主导船货入关的会讯制度，逐渐摆脱了海关监督的牵制，转而成为僚属与顾问的帝国上宾。
1863年11月，总理衙门任命赫德为总税务司。赫德于30日在上海发布1863年第23号通令：“兹通知，本人已由大清国政府任命为大清国海关总税务司。今后应将呈送总税务司之一切信函寄上海总税务司署。”[9]1864年5月，根据恭亲王指示，总税务司赫德开始在北京办公。6月21日，为“海关应弘扬之精神、应遵循之方针与应履行之职责之思考及诸专项规定”事由，赫德发布1864年第8号通令，告诫外籍海关人员：“海关乃中国行政机构，而非外国机构”，“应切记自己乃由中国政府雇佣之人”，“必须铭记，总税务司乃海关中唯一向中国政府承担责任者，税务司乃总税务司之代表或副手，奉派担当主管，协助海关监督管理征税及处理关务之洋员。论职位虽属海关监督下之行政首长，但又为该口岸海关监督礼尊为对外通商事务之顾问。”[10]系统表述了外籍税务司的职责以及如何处理与总税务司、海关监督、领事、商界以及海关之间的公务关系。“惟使海关公务正常有序，讲求效率与趋于正规。”[11]
1868年5月31日，《会讯船货入关章程》颁布，它是赫德自进入海关以来一贯致力实行的会讯制度。在1868年6月15日第19号通令中，赫德对《会讯船货入关章程》予以逐条说明“。该章程第1条，说明海关税务司之地位，规定与海关有关之事务，应首先由税务司与领事当面或行文处理。……如此规定，则税务司之公务处理权得以明确无误。”“废弃领事先对监督后对税务司迂回陈词之旧习。”[12]它使外国领事和外籍税务司占据了公堂上的优势地位，海关监督公然受到轻视和凌辱，以致大部分情况下海关监督不出席会讯，于是就由各国领事和外籍税务司包揽了处置走私违章的处分权，中国政府的缉私主权遭到全面攫夺。[13]1873年，赫德先后发布13号和24号两件通令，专门阐释海关监督与税务司的关系。在第13号通令中，指令各税务司对海关监督停止使用“阁下”称呼，避免“令人误以为税务司乃其同僚口岸监督之属下”。此外，改税务司所用向海关监督“请示”为与海关监督“相商”，改“已接到海关监督命令”为“经与监督会商”。强调海关监督与税务司乃会同办事。在第24号通令中，赫德对税务司与海关监督的关系进一步长篇论述。海关总税务司署之经费奉上谕每年由岁入拨付，海关由总税务司组建。“各关税务司者系奉命与监督共事，与监督彼此为同僚，非为监督下属也。”“监督乃文案部门之主事，税务司对该部门之人与事等无由干预。税务司乃执行部门之主事，监督对该部门之人与事等极少过问，更不得出格干预。”[14]明确指出，海关监督为本土官员由皇帝或皇帝钦命大员任命，税务司为客卿由总税务司任命，监督与税务司各自听命于授其职位之长官。阐明各关税务司主要职责：“其一为保海关高效，其二为保属员称职，其三为保与同僚监督及其他官员间良好关系。”[15]税务司直接管辖并支付薪俸的属员亦自成体系，包括：“内班及外班关员，其中如通事、钤字手、华员同文通事、汉文文案、脚夫及船夫，巡船管驾及水手，灯船船长及船员以及灯塔值事等等。”[16]
因海关监督只听命于皇帝或督抚大宪，赫德无法向他们发号施令，为了全面操纵和控制海关，赫德通过制定章程、发布通令，以立法的形式和下发行政指令的手段，逐渐将税务司的地位从海关监督的下属变为同僚，架空海关监督，攫取海关行政管理权，形成自上而下由洋人控制中国海关的局面。三、赫德扩张海关权力的努力与成效
在赫德领导下，海关掌管之范围既广大无垠，故其组织也极为复杂，分为征税股、船钞股、教育股和邮政股四大股。[17]除征税股履行海关基本职责外，赫德还将港口、引水、船舶航行、助航设备、气象预测体系、检验检疫、营救海难、商标注册、华商轮船、沿海沿江水域测绘、邮政、电报等也纳入海关范围，后又将海关权力扩大至常关。[18]大清洋海关俨然成为中国对外经济交往中包罗万象的独立王国，而赫德便是中国海关的无冕之王。他在中国政坛和外交舞台上长袖善舞，宠极一时。1908年73岁的赫德请病假回英国时，总税务司先后于1908年2月14日、4月20日、5月19日、7月17日发布了第1483、1493、1515和1535号四个通令。其中，前两个通令由赫德签发，后两个通令由署理总税务司裴式楷发布，附送总税务司致税务处、外务部申呈等文函抄件，历数赫德在华五十余年尤其是1859年进入海关后的政绩。第1515号通令附件申呈被称为“赫德爵士之自传式记录，且系海关以及关员五十年来在总税务司领导下，于诸多方面为中国之权益及对外关系黾勉服务之珍贵史料”[19]，并由外务部奏请皇上御览且获朱批。第1483号通令附件申呈称赫德“综理各关税务，布置周密，擘画精详，收数递增，确著成效，近年以来续开关埠以及推广邮政，兼理常关各事宜，异常繁剧，旨系该总税务司经理一切均无贻误。”[20]
在赫德统一管制下，大清洋海关的发展也日渐规范，并取得了一定成就。据赫德最后一次签署的第1493号通令及附件申呈，以具体数字列明大清洋海关发展至赫德离开时的宏大规模，其成效确实可观：“至1907年底，根据条约开设的口岸和自开商埠共约60处，由税务司管理者共约50处，经理常关19处，经理厘金7处。新关襄助征税人员内班洋人共约370余人，华人共约1000余人；外班洋人共约780余人，华人共约3000余人；海班洋人共约50余人，华人共约670余人。出海火轮巡船共6只，内港小轮共34只，篷船共9只。船钞项下食俸办理警船各事宜人员洋人共约100余人，华人共约640余人。邮政人员洋人共约100余人，华人共约7800余人。截至1907年底，各省府州县境内所设邮递大小局所共约2800处。新關所收税钞计1907年内共收税项3254万余两，共收船钞132.1万余两，经理各常关所收税数计309万余两。入出货物计1907年内进口洋货估值约41650余万两，出口前往各国之土货估值约26450余万两（他项抵制进口货之物未计在内），往来通商口岸之土货估值约26700余万两以上。”[21]
1911年赫德去世，遽闻其去世消息后，清廷颁布上谕，讲述总税务司赫德于咸丰年间来华由粤海关副税务司洊升总税务司迭受先朝恩遇经历，称：“该总税务司供职中国，所有通商各口设关征税事宜，均由其经手创办，以及办理船厅，设同文馆，赴各国赛会，设立邮政，经始规划，悉臻妥协，遇有交涉时备咨询，在中国宣力五十余年。”[22]1898年，赫德曾经这样说过：“我过去所作所为都是为了使海关站得住脚，并且不放松任何机会来扩展它的根基，从而保证它的稳定。”[23]赫德无限扩权的目的就是扩大海关的影响力，提高海关地位，使外籍总税务司领导的洋海关成为清政府所倚重的不可或缺的重要机构，从而影响并左右清政府内政经济外交等各方面政策。
四、大清客卿与英国总督的双重角色
1885年，英国政府因为欣赏赫德调停中法战争的外交能力，任命他为英国驻中国、朝鲜全权大使。赫德于8月15日发布第317号总税务司署通令，宣布拟辞去总税务司职务。然而，为确保海关领导权掌握在英国人手里，赫德思考再三，最终拒绝了令他倍感光荣的英国政府任命，并于11月2日发布第318号通令，称“本税务司辞职一事，经呈报总理衙门后，随即予以撤回，兹特通知，本总税务司仍继续留任中国政府下属海关总税务司职务。”[24]他曾解释说：“我所掌握的这个机构虽然叫海关，但它的范围是广泛的，它的目的是在各个方面为中国做有益的工作。它确实是一个改革所有海关分支的行政管理和改进帝国行业应有的核心组织。因而首要的是，其领导权必须掌握在英国人手里。这种领导权已经由于谈论我的告退所引起的种种建議而受到危害。”[25]可见，赫德总税务司不仅是海关机构的全权管理者，也是英帝国在各通商口岸处于领导地位时期的英国人。[26]而在清政府看来，经历了两次鸦片战争后，中国的海关管理并无根本性的变化，只是由洋人承包替换了早先粤海关监督的承包。[27]殊不知，海关早已被打造成英国对华关系的基石。
赫德所构想的海关职能，是支持英国驻中国的领事十字军，它和在维多利亚帝国其他许多地方一样，旨在扩展服务于贸易的法治。[28]赫德通过海关总税务司署通令，积极改造海关，加强总税务司对各口岸海关税务司的领导，实现垂直统一管理，并利用一切途径，扩张海关的权力，延长英国人在海关的控制权，将中国海关大权牢牢掌控在英国人手里，并以大清帝国海关为基点积极参与清政府的内政外交，使英国对华的自由贸易终于得到法治的保障。在其苦心经营下，清帝国海关成为一个包罗万象且具有庞大职权的特殊机构。尽管他为维护满清政府统治做了一定的努力，但其作为英国殖民政策的执行者进入中国，继而进入海关并独揽海关大权，竭力扩张海关职权和影响力，积极为英国殖民利益服务的事实，终究无法抹杀其大英帝国殖民利益代理人的本质属性和侵略者的真实身份。纵观赫德在华50年绵密规划和实践操持，他确实是清朝政府忠于职守的客卿，但更像是大英帝国殖民统治在中国的总督。
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作者单位：华东政法大学上海对外经贸大学
