市民化视阈下农民工社会救助问题研究

    陈宏雷+石宏伟

    摘要：对于生活在城市的农民工来说，其日常生活中面临着较大的风险，容易陷入困境。因此，社会救助对于农民工来说意义重大。但在现实生活中，由于种种因素限制，农民工在遭遇困境的时候很难得到城市社会救助。这主要有制度体系与法律方面、社会救助资金来源方面、农民工权利意识不强、社会救助主体单一方面四大问题。从这四个方面入手，提出相应解决策略来进一步完善农民工社会救助，促进农民工市民化。

    关键词：农民工；市民化；社会救助

    十八大以来，国家在落实农民工市民化政策、促进农民工城市融入方面做了很多工作。众所周知，农民工是独具中国特色的产物，不同于西方工业化、城镇化与农村人口市民化的同步推进，中国由于历史形成的城乡二元制度体系导致中国工业化与城镇化不同步，农村剩余劳动力在从农业转移到第二、三产业的时候却未完成身份的转化。“农民工”这个含有悖论的名词成了转移到城市的农村剩余劳动力的指称，其含义中也延展到了“农民工人”之外而带有偏见与歧视。这也说明了农民工在城市中生活、就业、定居、融入等各方面存在的困难。因此，对外出农民工来说，在城市里最要紧的是当遇到疾病、工伤、失业等问题的时候，城市能给予其该有的社会救助，让其能在城市生存下来，而不是一无所有的回到流出地。

    在社会保障中，社会救助是最低层次的保障，是起到“兜底”作用的保障。因此，社会救助就是社会的底线，当农民工在城市遭遇困境的时候，当地应该保障其被救助的权利。

    一、社会救助对于外出农民工的重要性

    首先，社会救助的急难援助与生活接济功能有助于缓解农民工的生存困境，帮助其解决基本生存问题。外出农民工由于其学历较低、技能缺乏，往往只能从事比较危险、繁重的工作并且收入不高，容易遭受重大疾病、工傷困扰而陷入绝境。在缺乏社会保险的情况下，社会救助能起到缓解农民工生存危机的作用。

    其次，社会救助有利于维护社会稳定，避免社会违法犯罪问题。近些年来，农民工因为在城市社会遭受到权益被侵害投诉无门、工资被拖欠无人过问、生大病无钱医治等问题而向社会进行报复的新闻时见报端。社会救助通过司法救助、医疗救助等可以使农民工感受到城市的人文关怀而不至于走向极端。

    最后，社会救助可以促进经济社会发展，有利于农民工的市民化。社会救助通过对农民工的救助，保障了经济社会发展所需要的良好环境，农民工不至于因为陷入困境走投无路而走上违法犯罪的道路。同时当农民工不需要对生活中的风险充满担忧的时候，其市民化的动机会更强烈，其努力程度也会增加。

    二、农民工社会救助现状及问题

    由于城乡二元体制导致农民工在城市社会中社会保障问题存在很大的缺陷，特别是社会救助方面。农民工在就业、医疗、教育、住房等救助方面都存在很大的问题。梁明（2015）针对石家庄农民工的调查显示，参加过政府提供的就业培训的农民工仅有10%，还有12%的农民工根本不知道所在的城市社区或就业指导部门提供就业培训。66%的农民工没有得到过政府提供的公共工作岗位救助。农民工就业在很大程度上是基于血缘、地缘、业缘的关系介绍，政府在农民工就业渠道救助方面还是有很明显的缺位。

    在医疗救助方面，虽然近些年来救助的覆盖面在不断扩大，但对农民工的救助还不充分。即使有部分的农民工获得医疗救助，其保障程度依旧太低。

    在农民工随迁子女教育方面，由于农民工不具有城市户籍，其子女的教育问题往往很难解决。很多农民工子女很难进入当地公立学校。虽然国家要求各地不得以户籍问题阻碍农民工子女接受义务教育的权利，但很多公立学校通常以较高的入学条件或费用来阻碍农民工子女的接受教育。当地政府针对农民工随迁子女教育方面所做的救助远远不够。

    在农民工住房方面，2015年国家统计局数据显示，在外出农民工中，实现在务工城市买房的比例仅占1.3%。28.7%的农民工居住在公司提供的宿舍里；11.1%的农民工住在工地工棚里，居住条件、卫生条件极差；还有4.8%的农民工直接住在生产经营场所里； 37%的农民工租房居住。由于农民工经济条件限制，他们只能租住在城中村或城乡结合部。农民工由于不具有务工城市的户籍，所以无法购买当地的经济适用房或租住廉租房。

    三、农民工社会救助存在问题的原因

    （一）制度体系与法律方面的原因

    城市社会救助一般以户籍为条件，只有拥有所在城市的户籍，在遇到困难的时候才能申请所在城市的救助。农民工流动性大，一般也不拥有城市户籍，所以很难被纳入城市社会救助。同时国家财政拨款一般以户籍人口为依据，对于地方政府来说，财力与事权的不匹配导致其不愿意给农民工提供社会救助。

    与社会救助相关的法律体系也不完善。到目前为止，完整的《社会救助法》也还没有出台，而各地关于社会救助方面的政策也还有待完善。

    （二）社会救助资金来源方面的问题

    近年来，虽然政府在对农民工实施社会救助方面的重视程度有所提高，但财政资金方面的投入仍显不足。地方政府财力有限，需要在各个领域间分配。相比起城市发展和基础设施建设方面的投资回报，社会救助的投资回报往往不是那么明显，因此地方政府更愿意在城市发展和基础设施建设方面投入更大的资金，而不是社会救助领域。同时社会救助资金来源单一，主要靠财政拨款，缺乏其它来源。

    （三）农民工权利意识不强

    农民工权利意识不强与其自身特征有着相当大的关系。很多农民工从农村来到城市打工是为了改善生活，提高收入。因此其单纯的经济动机使其愿意在不签订劳动合同的情况下从事一些比较劳累繁重的工作。农民工对于保障自身的合法权益没有足够的重视，认为只要能找到工作拿到工资就行了，社会保障权利并不重要。所以当农民工遭遇风险而生活无着的时候，往往也没有社会保障。同时由于很多农民工不知道社会救助或者知道社会救助但不知如何办理，使得他们在遭遇困境的时候享受不到社会救助。

    （四）社会救助主体单一，其他社会救助主体发展不完善

    目前为止，在我国社会救助工作中，主要承担者还是政府。政府组织往往囿于其人员、财力有限，在社会救助方面“心有余而力不足”。其他社会组织主体参与农民工社会救助不足。

    四、完善农民工社会救助制度的策略

    （一）完善社会救助法律体系，加快城乡二元体制改革

    加快《社会救助法》的出台，推动社会救助制度法制化、规范化，让农民工社会救助有法可依。同时规范各地救助政策，取消关于农民工社会救助方面不合理的政策规定。还要加快城乡二元体制改革，因为不论是全面建成小康社会，还是市民农民工市民化，解决三农问题，都要破除城乡二元体制，实现城乡一元化发展。同时只有这样，农民工才可以在城市立足脚，在遭遇困难、灾难的时候得到城市的社会救助。

    （二）扩大农民工社会救助资金来源渠道

    首先，要加大政府对农民工社会救助的資金投入，不断提升农民工救助资金在政府财政支出里面的比例，确保农民工救助资金安全，不被挪作他用。其次，鼓励社会慈善、公益基金注入农民工社会救助领域，鼓励企业、个人捐款；再次，发行多种类型的社会福利彩票来为农民工社会救助募资。

    （三）增强农民工权利意识，提升农民工素质

    农民工权利无意识很多时候也和农民工不了解自身权利有关。农民工务工所在城市应该加强对农民工有关个人合法权益方面的宣传，让农民工了解自己在社会保障方面的权利，提高农民工合同签订率。同时所在地政府还要通过思想文化教育和工作技能培训，提升农民工素质和融入城市生活的能力。农民工融入城市生活、实现市民化后，也会降低对社会救助需求，给城市带来进一步发展的动力。

    （四）发展多元农民工社会救助主体，促进农民工社会救助从生存型救助向能促型救助转变

    要改变政府单一主体主导参与救助的现状，发展多元主体在政府的领导下共同参与社会救助。政府单一社会救助模式在救助供给方面容易造成效率低、不及时，对农民工的真正需求不了解。在新时期，农民工的社会救助需求也已经从生存型需求转向多样化需求，如果还只单独依靠政府，可能无法满足被救助农民工的真正需求。所以需要包括社区义工、慈善组织、法律维权组织、社会职业培训机构、职业介绍所等等社会组织与个人参与进来。社会救助不仅要满足农民工的基本生存需求，还要使农民工在个人能力方面得到救助，从而使农民工能很快走出困境、融入社会生活。

    参考文献：

    [1]钟玉英，王艺.“半城市化”背景下农民工社会救助的政策设计与推进策略[J].开发研究，2015（04）.

    [2]陈胜利.破解构建农民工社会救助难题的若干思考[J].农业经济，2015（08）.

    [3]梁明.城镇化进程中农民工社会救助问题研究——以石家庄市为例[D].河北师范大学，2015.

    [4]王晓东.赋权增能视角下农民工社会救助模式转型——呼和浩特市个案研究[J].人口与发展，2013（06）.

    *本文为国家社科基金“农民工市民化的制度障碍及对策研究”（项目号：16BSH007）的阶段性成果。

    （作者单位：江苏大学马克思主义学院）