社会治理背景下的《出入境管理法》
摘 要 伴随着中国和世界的交流与联系越来越密切，中外人员的流动也越发频繁，党的19大报告明确指出，要推动中国形成全面开放的新格局，加强“一带一路”建设规划。未来中国的边境事务管理必然迎来一个全新的发展阶段，这既是机遇又是挑战。正所谓“边防无小事，事事连中央”，《出入境管理法》作为规范边境管理事务的一部规范性法律文件，更加凸显了其重要的地位。
关键词 社会治理 《出入境管理法》 法治建设
作者简介：马梵哲，中南财经政法大学刑事司法学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.016
党的十八届三中全会将社会治理理论提升到了国家战略高度，这是中国政府行政理念的巨大变化，由社会管理进一步发展社会治理。笔者将从社会治理的角度审视现行的《出入境管理法》，同时结合实践情况，发现不足，提出建议，融入更加科学的法治思想，结合中国现实的制度环境，并且对其价值进行进一步的综合性判断，使之更加具有实践性与正当性，以期待进一步完善相关研究。
一、社会治理和《出入境管理法》
想要探讨社会治理视角下的《出入境管理法》，首先要明确什么是社会治理，对于社会治理，从不同的角度来看，学界有不同的解读和定义。笔者认为北京大学燕继荣教授对于社会治理的解读具有一定的代表性和科学性。其将社会治理概括为：社会治理就是社会各种机构、组织和个人等行为角色主体，共同参与解决社会共同体面临的麻烦和问题的过程 。从这个角度来看，想要从社会治理视角之下研究《出入境管理法》，就需要抛开传统的实证主义采取的从法律本身固有的以及派生的含义入手进行相关研究的方法，而是从社会整体这样的一个相对来说更为宏观的角度去审视现行的《出入境管理法》，更深层次的探求其与现代社会可能存在的耦合度与适应性，并且从整体角度提出可行性的建议。
二、社会治理背景对《出入境管理法》提出的挑战
社会治理与政府服务密切相关，笔者认为两者是“一体两面”的关系。要想实现良好的社会治理，就必然需要一个协调宏观的制度供给与顶层设计，其内在的要求是一个事物从内部到外部的适应性，稳定性和持久性的结合与贯通，这三者是相互联系，对立统一的关系。
（一）适应性对《出入境管理法》的挑战
适应性要求《出入境管理法》适合我国对于边境管理的要求，边境事务关系到国家安全，是国家安全的第一道大门。伴随着国际形势的不断变化和发展，与边境相关的法律也应该及时地适应国家对于边境管理的要求，从而实现其适应性。我国现行的《出入境管理法》，在第一章第八条中有这样的表述：履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序 。从这一法条来看，一方面这个条款并没有具体明确指出，哪个部门在哪个方面如何不断提升服务、管理水平。另一方面来看，这个条款在无形之中割裂了政府和社会公民的一种潜在的合作共赢关系。条款其实暗含政府是作为单纯的管理者，是在管控相对人，但是公众在出入境管理方面完全可以充分参与其中，发挥其积极作用。
在对违法主体的处罚问题上，《出入境管理法》的规定也是不够完善的，比如在第四章外国人停留居留一章中的第三十一条第二款，外国人在申请居留证件过程中弄虚作假的，不予签发外国人居留证件。应该如何定义“弄虚作假”，可能从不同的角度，对于弄虚作假会有不同的认识，其内涵与外延并非十分明确。由此可能引发面对同一个行为，不同地方依据各自的地方性法规，做出不同的处理结果，这是与法律的法定性精神相悖的，也不能同我国的实际情况相适应。
（二）稳定性对《出入境管理法》的挑战
《出入境管理法》作为一部成文的法典，其本身的法规范性质就决定了不能频繁对其内容进行修改。我国作为一个传统的成文法国家，更强调法律的稳定，法律作為一种规则，其实质的内涵就是给予公民对于自身行为的一个预期，有预期才会有秩序。
虽然我国在2012年颁布了新的《出入境管理法》，但是出入境管理整体上在法律、法规上尚未形成完整的体系，一部法律是否完备、完整，直接决定着一个法律领域方面的理论基础和基本原则，是其本质的反映与体现。同时，国家的法律涉及到国家和社会的公共利益与公民福祉，会直接对公民的权益产生法律效果。《出入境管理法》对于我国边境事务的主管机关并没有明确的规定。而法律对于特定行政机关或者组织权力的确认与界定必须是明确的，这样才能避免行政权力的滥用，使行政机关遵循行政职责本身的性质。
笔者认为，在《出入境管理法》方面，稳定性具体体现在两个方面。首先，在管理机构上，就我国目前边境管理实务状况来说，主要有四个管理机构管理出入境相关事务，分别是外交、公安、海事和港澳事务管理。而这四大机构具体要担负何种管理职能，具体依据申请人的身份和出入境事由的双重确定。从职能的具体化来看，这样细化的分工，确实有利于政府行政管理的专业性和部门化。但是从社会治理角度来看，这样的机构设置无形中增加了公民的负担，很多公民对于边境事务并不了解，一旦需要办理相关的边境事务，往往很难马上找到正确的事务办理部门。甚至还可能出现，对于一些复杂、疑难问题，部门之间相互推诿的情况，这不仅仅侵犯了公民的合法权益，而且容易造成行政效率低下以及行政秩序的混乱。同时在公安系统内部，出入境管理又细分为出入境管理事务和出入境边防检查事务，两个管理结构分别隶属不同的警种，再加上我国现行的公安系统领导体制是属地管理和垂直管理相结合，导致两个本来工作关联性很强，可以有广泛的交流学习与借鉴空间的两个部门之间，基本没有工作交流，信息闭塞，阻碍了信息共享，不利于出入境管理整体水平的提高。出现社会治理领域中所讲的“治理无方”，无人承担，无人负责。本该在社会治理中朝着正确方向前进的，却成为了一股反向运动的力量。
（三）持久性对《出入境管理法》的挑战
社会治理视角下的最后一个需要考虑的就是持久性，持久性这一概念放到《出入境管理法》中就是指其能够长时间满足我国边境管理的要求。笔者将目前在我国有关边境事务的法律概括为“两法四规”。“两法”分别是《护照法》、《公民出境入境管理法》，“四规”分别是《中国公民因私往来香港、澳门地区暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》、《出境入境边防检查条例》、《外国人入境出境管理条例》。这些法律法规，内容庞杂，对于执法人员来说，不能不说是一种复杂性的挑战，而且增加了立法成本，没有做到持久性。
适应性、稳定性、持久性统一构成了社会治理中的制度构建。这三者并不矛盾，而是整体统一的。《出入境管理法》作为一种法规范性文件，可以视为国家为了维护某种秩序而制定的某种规则，是相对强硬的刚性要求，而社会治理寻求的是一种整合社会优势力量，是维持秩序的弹性手段。我们要做的就是把法律的刚性同社会的弹性相结合，使两者互为前提并且相互补充，实现制度的耦合，构架出入境管理整体水平的提升。
三、社會治理下对于《出入境管理法》的具体建议
（一）增强适应性，实现政府、公民良性合作
对于“三非”（非法入境、非法就业、非法居留）外国人的治理上，就可以增强社会治理中所说的适应性。政府从盘查，认定，再到遣返。这其中的时间成本和经济成本十分高昂，如果仅仅凭借政府自身的力量，从管和控的层面来说，似乎已经并不能很好的解决这一问题。所以不妨引入社会治理的理念，避免制度一元化，将矛盾的焦点从政府转移出去，社区、社团、社企、社工也可以充分参与其中，构架对“三非”外国人管控的密集网络，政府还可以通过一些激励手段，鼓励社区加强防控和宣传。
同时，做到“堵”和“疏”相结合，避免一刀切，对于具有一定工作技能和实际工作能力的外国人，政府和社区可以采取渐进性包容的手段，逐步给予社会保障。一方面，可以为相关企业提供劳动力资源，另一方面，也可以减低遣返所需的高额费用，缓解地方政府财政压力，节省政府开支。这其实就是社会治理中所强调的适应性，它会促进行政过程中制约和激励相协调，使公民成为行政活动的参与者，加强公民对于行政权力的确信与服从，提升行政决定的合理性，在强化政府权威同时，也提高了政府和公民的良性互动。
笔者认为，既不能简单把适应性理解为《出入境管理法》和社会的适应，也不能完全抛开《出入境管理法》去研究社会自身各个层次、各个机构的制度适应。两者一定是互为支持，互为补充的。从政府治理角度来说，理论基础和观念形态并不能必然的提高我国出入境管理部门的行政水平和服务理念，所以不妨从社会治理角度进行详细的制度统筹和实践支撑。我国出入境管理的范围主要涵盖中外公民国（边）境出入境、过境等与之相关的活动。因此，要进一步探索完善与出入境相关的法律职能，构建以保障公民的合法出境入境权为核心法律框架，变之前公权力的“控制”为公权力的“服务”，及时转变行政理念，简化程序，提高行政服务效率，切实解决公民出入境权利问题，完善适应性，更好满足公民的合法需求。
（二）提高稳定性，实现公民法治信赖
从社会治理稳定性角度来说，《出入境管理法》首先就要明确主管机关，优先考虑体制问题。同时，要分析适用主体、适用事项、适用的范围以及具体规范的方式。避免出现地方执法幅度不同的情况，增强公民对于政府公权力的信赖。所以《出入境管理法》应当谋求持续有效和相对稳定的法制保障，为在公权力支配下的相对人的权利的实现提供制度支持。整合相关的出入境管理法律，统一执法手段，整合执法理念，降低行政力量在出入境管理方面的自由裁量权，提高执法人员执法能力水平，追求法律的安定性，稳定性。这种具有实证性、持续性的法律效力的法治保障恰恰与我们社会治理中所追求的稳定性相契合。
（三）巩固持久性，强化社会凝聚力
从社会治理持久性角度来说，可以考虑制定一部具有法典性质的“出入境管理法”，形成完善的出入境管理法律体系。像刑法、民法一样，在制定的过程中，与公民的“对话”是必不可少的，广泛征求公民，打造开放的、包容的、协商的治理体系。进而保证立法质量，提高立法水平，将法律的安定性和社会治理的持久性相结合，真正实现有法可依。社会治理过程中，使“沉默的大多数”逐渐显示出自己在社会治理中参与性，以其独特方式对社会发挥积极作用。
社会治理的基本精神可以简化为：政府管理+社会自理=协同治理。我国现行《出入境管理法》比较之前的老法，在很多方面都有明显的提高。从社会治理视角下审视它，仍旧有进一步可待完善之处。在我国现阶段司法体制改革不断深入、法律制度体系日益健全的大背景下，结合社会治理理念，《出入境管理法》也一定会不断完善。
注释：
燕继荣.社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释.北京大学学报（哲学社会科学版）.2017， 54（5）.69-77.
《中华人民共和国出入境管理法》.2012.
关键词 社会治理 《出入境管理法》 法治建设
作者简介：马梵哲，中南财经政法大学刑事司法学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.016
党的十八届三中全会将社会治理理论提升到了国家战略高度，这是中国政府行政理念的巨大变化，由社会管理进一步发展社会治理。笔者将从社会治理的角度审视现行的《出入境管理法》，同时结合实践情况，发现不足，提出建议，融入更加科学的法治思想，结合中国现实的制度环境，并且对其价值进行进一步的综合性判断，使之更加具有实践性与正当性，以期待进一步完善相关研究。
一、社会治理和《出入境管理法》
想要探讨社会治理视角下的《出入境管理法》，首先要明确什么是社会治理，对于社会治理，从不同的角度来看，学界有不同的解读和定义。笔者认为北京大学燕继荣教授对于社会治理的解读具有一定的代表性和科学性。其将社会治理概括为：社会治理就是社会各种机构、组织和个人等行为角色主体，共同参与解决社会共同体面临的麻烦和问题的过程 。从这个角度来看，想要从社会治理视角之下研究《出入境管理法》，就需要抛开传统的实证主义采取的从法律本身固有的以及派生的含义入手进行相关研究的方法，而是从社会整体这样的一个相对来说更为宏观的角度去审视现行的《出入境管理法》，更深层次的探求其与现代社会可能存在的耦合度与适应性，并且从整体角度提出可行性的建议。
二、社会治理背景对《出入境管理法》提出的挑战
社会治理与政府服务密切相关，笔者认为两者是“一体两面”的关系。要想实现良好的社会治理，就必然需要一个协调宏观的制度供给与顶层设计，其内在的要求是一个事物从内部到外部的适应性，稳定性和持久性的结合与贯通，这三者是相互联系，对立统一的关系。
（一）适应性对《出入境管理法》的挑战
适应性要求《出入境管理法》适合我国对于边境管理的要求，边境事务关系到国家安全，是国家安全的第一道大门。伴随着国际形势的不断变化和发展，与边境相关的法律也应该及时地适应国家对于边境管理的要求，从而实现其适应性。我国现行的《出入境管理法》，在第一章第八条中有这样的表述：履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序 。从这一法条来看，一方面这个条款并没有具体明确指出，哪个部门在哪个方面如何不断提升服务、管理水平。另一方面来看，这个条款在无形之中割裂了政府和社会公民的一种潜在的合作共赢关系。条款其实暗含政府是作为单纯的管理者，是在管控相对人，但是公众在出入境管理方面完全可以充分参与其中，发挥其积极作用。
在对违法主体的处罚问题上，《出入境管理法》的规定也是不够完善的，比如在第四章外国人停留居留一章中的第三十一条第二款，外国人在申请居留证件过程中弄虚作假的，不予签发外国人居留证件。应该如何定义“弄虚作假”，可能从不同的角度，对于弄虚作假会有不同的认识，其内涵与外延并非十分明确。由此可能引发面对同一个行为，不同地方依据各自的地方性法规，做出不同的处理结果，这是与法律的法定性精神相悖的，也不能同我国的实际情况相适应。
（二）稳定性对《出入境管理法》的挑战
《出入境管理法》作为一部成文的法典，其本身的法规范性质就决定了不能频繁对其内容进行修改。我国作为一个传统的成文法国家，更强调法律的稳定，法律作為一种规则，其实质的内涵就是给予公民对于自身行为的一个预期，有预期才会有秩序。
虽然我国在2012年颁布了新的《出入境管理法》，但是出入境管理整体上在法律、法规上尚未形成完整的体系，一部法律是否完备、完整，直接决定着一个法律领域方面的理论基础和基本原则，是其本质的反映与体现。同时，国家的法律涉及到国家和社会的公共利益与公民福祉，会直接对公民的权益产生法律效果。《出入境管理法》对于我国边境事务的主管机关并没有明确的规定。而法律对于特定行政机关或者组织权力的确认与界定必须是明确的，这样才能避免行政权力的滥用，使行政机关遵循行政职责本身的性质。
笔者认为，在《出入境管理法》方面，稳定性具体体现在两个方面。首先，在管理机构上，就我国目前边境管理实务状况来说，主要有四个管理机构管理出入境相关事务，分别是外交、公安、海事和港澳事务管理。而这四大机构具体要担负何种管理职能，具体依据申请人的身份和出入境事由的双重确定。从职能的具体化来看，这样细化的分工，确实有利于政府行政管理的专业性和部门化。但是从社会治理角度来看，这样的机构设置无形中增加了公民的负担，很多公民对于边境事务并不了解，一旦需要办理相关的边境事务，往往很难马上找到正确的事务办理部门。甚至还可能出现，对于一些复杂、疑难问题，部门之间相互推诿的情况，这不仅仅侵犯了公民的合法权益，而且容易造成行政效率低下以及行政秩序的混乱。同时在公安系统内部，出入境管理又细分为出入境管理事务和出入境边防检查事务，两个管理结构分别隶属不同的警种，再加上我国现行的公安系统领导体制是属地管理和垂直管理相结合，导致两个本来工作关联性很强，可以有广泛的交流学习与借鉴空间的两个部门之间，基本没有工作交流，信息闭塞，阻碍了信息共享，不利于出入境管理整体水平的提高。出现社会治理领域中所讲的“治理无方”，无人承担，无人负责。本该在社会治理中朝着正确方向前进的，却成为了一股反向运动的力量。
（三）持久性对《出入境管理法》的挑战
社会治理视角下的最后一个需要考虑的就是持久性，持久性这一概念放到《出入境管理法》中就是指其能够长时间满足我国边境管理的要求。笔者将目前在我国有关边境事务的法律概括为“两法四规”。“两法”分别是《护照法》、《公民出境入境管理法》，“四规”分别是《中国公民因私往来香港、澳门地区暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》、《出境入境边防检查条例》、《外国人入境出境管理条例》。这些法律法规，内容庞杂，对于执法人员来说，不能不说是一种复杂性的挑战，而且增加了立法成本，没有做到持久性。
适应性、稳定性、持久性统一构成了社会治理中的制度构建。这三者并不矛盾，而是整体统一的。《出入境管理法》作为一种法规范性文件，可以视为国家为了维护某种秩序而制定的某种规则，是相对强硬的刚性要求，而社会治理寻求的是一种整合社会优势力量，是维持秩序的弹性手段。我们要做的就是把法律的刚性同社会的弹性相结合，使两者互为前提并且相互补充，实现制度的耦合，构架出入境管理整体水平的提升。
三、社會治理下对于《出入境管理法》的具体建议
（一）增强适应性，实现政府、公民良性合作
对于“三非”（非法入境、非法就业、非法居留）外国人的治理上，就可以增强社会治理中所说的适应性。政府从盘查，认定，再到遣返。这其中的时间成本和经济成本十分高昂，如果仅仅凭借政府自身的力量，从管和控的层面来说，似乎已经并不能很好的解决这一问题。所以不妨引入社会治理的理念，避免制度一元化，将矛盾的焦点从政府转移出去，社区、社团、社企、社工也可以充分参与其中，构架对“三非”外国人管控的密集网络，政府还可以通过一些激励手段，鼓励社区加强防控和宣传。
同时，做到“堵”和“疏”相结合，避免一刀切，对于具有一定工作技能和实际工作能力的外国人，政府和社区可以采取渐进性包容的手段，逐步给予社会保障。一方面，可以为相关企业提供劳动力资源，另一方面，也可以减低遣返所需的高额费用，缓解地方政府财政压力，节省政府开支。这其实就是社会治理中所强调的适应性，它会促进行政过程中制约和激励相协调，使公民成为行政活动的参与者，加强公民对于行政权力的确信与服从，提升行政决定的合理性，在强化政府权威同时，也提高了政府和公民的良性互动。
笔者认为，既不能简单把适应性理解为《出入境管理法》和社会的适应，也不能完全抛开《出入境管理法》去研究社会自身各个层次、各个机构的制度适应。两者一定是互为支持，互为补充的。从政府治理角度来说，理论基础和观念形态并不能必然的提高我国出入境管理部门的行政水平和服务理念，所以不妨从社会治理角度进行详细的制度统筹和实践支撑。我国出入境管理的范围主要涵盖中外公民国（边）境出入境、过境等与之相关的活动。因此，要进一步探索完善与出入境相关的法律职能，构建以保障公民的合法出境入境权为核心法律框架，变之前公权力的“控制”为公权力的“服务”，及时转变行政理念，简化程序，提高行政服务效率，切实解决公民出入境权利问题，完善适应性，更好满足公民的合法需求。
（二）提高稳定性，实现公民法治信赖
从社会治理稳定性角度来说，《出入境管理法》首先就要明确主管机关，优先考虑体制问题。同时，要分析适用主体、适用事项、适用的范围以及具体规范的方式。避免出现地方执法幅度不同的情况，增强公民对于政府公权力的信赖。所以《出入境管理法》应当谋求持续有效和相对稳定的法制保障，为在公权力支配下的相对人的权利的实现提供制度支持。整合相关的出入境管理法律，统一执法手段，整合执法理念，降低行政力量在出入境管理方面的自由裁量权，提高执法人员执法能力水平，追求法律的安定性，稳定性。这种具有实证性、持续性的法律效力的法治保障恰恰与我们社会治理中所追求的稳定性相契合。
（三）巩固持久性，强化社会凝聚力
从社会治理持久性角度来说，可以考虑制定一部具有法典性质的“出入境管理法”，形成完善的出入境管理法律体系。像刑法、民法一样，在制定的过程中，与公民的“对话”是必不可少的，广泛征求公民，打造开放的、包容的、协商的治理体系。进而保证立法质量，提高立法水平，将法律的安定性和社会治理的持久性相结合，真正实现有法可依。社会治理过程中，使“沉默的大多数”逐渐显示出自己在社会治理中参与性，以其独特方式对社会发挥积极作用。
社会治理的基本精神可以简化为：政府管理+社会自理=协同治理。我国现行《出入境管理法》比较之前的老法，在很多方面都有明显的提高。从社会治理视角下审视它，仍旧有进一步可待完善之处。在我国现阶段司法体制改革不断深入、法律制度体系日益健全的大背景下，结合社会治理理念，《出入境管理法》也一定会不断完善。
注释：
燕继荣.社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释.北京大学学报（哲学社会科学版）.2017， 54（5）.69-77.
《中华人民共和国出入境管理法》.2012.
