行政伦理视角下的政府诚信建设
刘影
[摘 要]当前我国政府公信力有陷入“塔西佗陷阱”的趋势，政府无论说真话还是假话，做好事还是坏事，公众都会认为其是在说假话和做坏事，也就是对政府行为持一种不信任的态度。因此，加强政府诚信建设迫在眉睫，而政府诚信问题又属行政伦理范畴，即政府诚信是行政伦理的基本价值追求，而本文就是从行政伦理的视角来探析我国当前的政府诚信建设问题。
[关键词]行政伦理；信任；政府诚信；公信力
[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）02-0063-03
近几年媒体报道过很多类似的事件。如，为什么在公共场所有人摔倒了，没有人去扶？是人们的良心泯灭了吗？当然不是，是人们不敢去扶。近几年发生的许多类似的事件都反映了我们当前社会诚信的大大缺失。而社会诚信包括个人诚信、商务诚信、政府诚信三个方面，其中政府诚信占主导地位，它是社会诚信的典范，因此，要提高整个社会的信用水平，就必须大力加强政府诚信建设，以政府诚信带动社会诚信。
一、行政伦理与政府诚信的理论界定
“伦理”在我国《现代汉语词典》中的解释是“人与人相处的各种道德准则。”而行政伦理是公共行政领域内政府及其工作人员在处理与社会其他组织和个人以及彼此关系时，应该遵守的基本道德准则及行为规范。其基本内容可划分为两个维度：制度伦理和个体伦理。
制度伦理是以法规、制度的形式对行政活动的道德诉求，主要包括行政伦理规范和行政伦理制度两个方面。行政伦理规范是制度伦理中微观层面的具体伦理制度，它包括成文和不成文两种形式。成文的行政伦理规范包括国家权力机关制定的法律，如《宪法》《行政法》《中华人民共和国公务员法》等；以及党和政府制定的有关党、政府及其工作人员行为标准和活动政令、政策、规则、守则等，如《党员领导干部廉洁从政若干准则》《国务院工作规则》《国家公务员行为规范》《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》和《六项禁令》等。不成文的行政伦理规范是指长期存在于公共管理活动中，并被政府及其工作人员内心接受和认可的纪律、习惯、规矩等。
个体伦理是相对于制度伦理而言的，是公共权力主体以自觉、内省的方式对个体道德完善的伦理诉求，其具体内容包括：行政理想、行政态度、行政责任、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风等基本范畴，而这些基本范畴又是以公共权力主体的行政伦理观为核心价值导向的。行政伦理观是一种特定的价值观，是公共权力主体世界观、人生观、利益观和权力观等思想道德观念上的集中体现，是整个行政伦理的灵魂。因此世界各国政府都十分重视行政伦理观的构建。“诚信”自古以来就是我国社会最基本的伦理道德要求，其本意是诚实不欺、有诺必践。在我国古代早期文献中，“诚”与“信”是两个分立而又有着紧密联系的道德范畴，直至战国后期，“诚信”才开始连用。我国古代流传至今的第一部有系统的字书——东汉许慎著《说文解字》曰：“诚，信也，从言从声”，“信，诚也，从人从言”，说明两者在本意上是相通的。
而政府诚信是现代行政伦理最基本的价值追求。政府诚信就是要求作为公共权力主体的政府及其工作人员对客体公众要诚实不欺、有诺必践，同时它也是客体公众对主体政府的一种行为评价。根据西方契约理论，政府诚信是政府存在的合法性基础。西方契约理论认为，政府与社会公众之间是一种以公共权力为中心的政治委托代理关系，政府作为政治代理人必须按照作为政治委托人的社会公众的意愿行使公共权力，而社会公众之所以愿意将公共权力委托给政府行使，也是出于对政府的信任。因此诚信作为契约的派生价值，是政府的内在规定性之一，是政府存在的合法性基础。
在整个社会诚信体系中，政府诚信处于重要位置，它是整个社会诚信的主导和典范。孔子曰：“子欲善，而民善矣！君子之德风，小人之德草；草上之风，必偃。”意思是：为政者的道德作风如风，百姓的道德作风如草，风向哪边吹，草就向哪边倒。这形象地说明了政府的道德行为，在一定意义上对整个社会道德风尚起着决定性的影响。因此政府只有自身做到诚实守信，才能得到人民的信赖和拥护，才能带动整个社会讲求诚信。
二、当前我国政府诚信缺失的表现及原因
（一）当前我国政府诚信缺失的表现
1.政策、措施朝令夕改。政策、措施朝令夕改是典型的政府失信行为，这在地方政府较为常见。一些地方政府为了超常规、跨越式发展，在制定政策时不考虑社会的长远发展及政策的长期适应性和连续性，仅满足于本届政府的任期，搞短期行为，于是出现“一届政府一套政策”、“新官不理旧事”的现象。除此之外，也有因政府决策失误而导致政策、措施朝令夕改的现象。如2013年年初颁布的新交规中“闯黄灯扣分”一项实施不久就被取消了，这是一个典型的政府决策失误的案例，如果政府在决策前能够充分调研并广泛征求社会意见，就可避免类似问题的发生。
2.经济活动缺乏诚信。经济活动缺乏诚信主要表现为一些地方政府在招商引资过程中的不诚信行为，以及一些地方政府拖欠企业工程款或拒付个人赔偿金的行为等。一些地方政府部门为了完成招商任务，在招商前承诺得特别好，而项目引进后却不能如约兑现，结果不但损伤了政府的公信力，也不利于地方经济发展。执法活动缺乏诚信。如“钓鱼执法”、暴力执法等违法行政行为，以及权力寻租和暗箱操作等权力腐败现象。政府及其工作人员作为公共权力的主体，应该以为民服务为宗旨，依法行使公共权力，而不应该暴力执法或以权谋私。
3.政府内部活动缺乏诚信。一些地方政府官员为了显示政绩或为了得到上级的提拔和鼓励，搞一些虚假的面子工程和政绩工程，例如一些地方政府为了完成上级下达的任务而进行数据造假。
（二）当前我国政府诚信缺失的原因
1.主观个体伦理缺失。主观个体伦理缺失主要表现在两个方面：一是政府工作人员诚信意识淡漠；二是政府工作人员能力素质有待提升。政府是由人组成的，政府职能也是通过人来具体实施的，因此政府失信实质上是由政府工作人员的失信行为而导致的。公共选择理论认为，人类的一切行为，不论是政治行为还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因。因为个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为。由于受中国传统行政伦理观念的影响，以及行政伦理困境的存在，导致政府工作人员诚信意识淡薄。
我国古代社会同时存在两种行政伦理观念：一种是外灌式的行政伦理观念，另一种是内引式的行政伦理观念。外灌式的行政伦理观念是政府将某种现成的社会伦理贯彻到公共行政领域而得出的政府及其工作人员应该持有的行政伦理观念及应该遵守的行政伦理规范。内引式的行政伦理观念是政府及其工作人员从公共行政的内在特征和规律中所汲取的政府及其工作人员应该持有的行政伦理观念及应该遵守的行政伦理规范，如我们现在所谓的官场“潜规则”。
行政伦理困境是指由于政府工作人员双重身份的存在导致其在公共行政活动中易陷入两难抉择当中。在政府系统内部，政府工作人员既是“公利人”，又是“经济人”。作为“公利人”，政府工作人员要以寻求公共利益最大化为目标；而作为“经济人”，政府工作人员却要以追求个人利益最大化为目标。马克思认为“各个人过去和现在始终是从自己出发的。”“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。而政府工作人员是经济人的现实性也来源于我们所处的这样一个社会经济发展阶段：即社会主义初级阶段。社会主义初级阶段的生产力水平决定了劳动依然是个人谋生的手段。所以，正是由于政府工作人员的这种双重身份，导致其在公利与私利面前易陷入两难的抉择当中，这也是导致其诚信意识淡薄的主要原因之一。很多时候，政府失信行为的发生与政府工作人员自身能力素质问题有关。比如有些政府工作人员主观上是想诚信行政，但由于自身能力欠缺而导致无信行为的发生。因此，不断提升政府工作人员的能力素质，使其具备驾驭本职工作的能力，才能避免各种失信行为的发生。
2.客观制度伦理缺失。首先，政府诚信制度缺失。就我国目前的情况来看，虽然国家立法部门和一些地方政府出台了有关加强政府诚信建设的法规，但这些法规只是从原则上或宏观上对政府及其工作人员的行政行为进行规范和指导，缺少可操作性和可执行性。而且目前我国的行政法律体系也不完善，急需制定《行政程序法》《政府信用法》《政务公开法》《电子政务法》等规范政府行为的法律。其次，行政管理体制不完善。我国现行的行政管理体制是一种金字塔式的现代科层制，也就是“官僚制”。官僚制由德国政治经济学家和社会学家马克斯·韦伯提出，它既是一种组织结构，也是一种管理体制，目前早已渗透到社会生活的各个领域。官僚制之所以被广泛采用，是因为它具有组织易控制与协调和行政效率高等优势。但是它也存在一个明显的弊病，就是容易滋生腐败现象。因为官僚制这种“金字塔”式的组织结构为公共权力运作创造了一个“黑箱”环境，在这种“黑箱”环境下腐败才得以滋生蔓延。这也是我们不断进行行政管理体制改革的一个重要原因。最后，行政监督体制不完善。当前我国行政监督存在的问题是上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚，而这“五太”问题目前依然存在。
三、我国政府诚信建设的基本路径
根据前面分析的当前我国政府诚信缺失的表现及原因，本人建议从行政伦理的两个维度来加强我国政府诚信建设。
（一）加强个体伦理建设
1.通过行政伦理教育，引导公务员树立以诚信为基础的行政伦理观。树立正确的行政伦理观是我国政府诚信建设中首先要解决好的问题，因为行政伦理观在根本价值层面上指导着政府工作人员的行为。本人认为，“为官发财，应当两道”，应当是为官者以及每一个政府工作人员对自身职业的一个最基本的认识，在此基础之上，再树立以诚信为基础的行政伦理观。
2.加强政府工作人员能力建设。政府诚信不仅意味着政府要在主观意愿上诚实守信，还要在客观事实上有践约履诺的结果，这是对政府的履约能力提出了更高的要求。而要提升政府履约能力，首先要从提高政府工作人员的个人能力着手。政府工作人员的能力应该包括通用能力和专业能力。通用能力是指作为政府工作人员应该具备的一些基本能力，如政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力等。专业能力是指政府工作人员为胜任所从事的具体工作应该具备的能力。
（二）加强制度伦理建设
加强制度伦理建设就是要通过诚信这一伦理要求的法制化来指导和约束政府及其工作人员的行政行为，使其不敢不诚信，不得不诚信。
1.要加强政府诚信立法，完善政府诚信制度。如加快制定《行政程序法》《政府信用法》《政务公开法》《电子政务法》等规范政府行为的法律，并确立诚信原则在各法律中的重要地位。在立法的基础上，还应该逐步建立起各项具体制度：如公务员信用档案制度、公务员诚信等级评定制度、政府失信责任追究制度，等等。
2.要加快行政管理体制改革，完善相关机制。如公务员任免机制，重点是要在源头上把好关，使德才兼备的人才进入公务员队伍，同时在干部选拔任用中还要防止“火箭官员”现象。再有就是要确立公务员利益保障机制，要客观认识公务员的利益需求，适时适当提高公务员工资和福利待遇，为公务员诚信施政提供物质保障和精神动力。
完善行政监督体制目前需要解决以下问题：首先，要解决政府权力过于集中的问题。邓小平早在20世纪80年代就一再提出要解决政府权力过于集中的问题，政府权力过于集中这个核心问题不解决，就容易发生政府失信现象。其次，要加强行政监督立法，从法制上确定每一个监督主体的义务和责任。再次，要加强行政监督体系建设，提高专门行政监督主体的地位，拓宽民主监督渠道。最后，要不断提高监督人员个体的综合素质。
责任编辑 侯 琦
