土地流转：让沉睡的土地醒来吧！

    徐敏　李嵱

    

    随着农村“两权”试点指导意见的颁布，如何盘活农村“沉睡的土地资本”，成为一个亟待研究的课题。

    一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品并提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。

    2016年3月25日，央行、银监会、保监会、财政部和农业部再次联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。这两个暂行办法的发布，意味着我国原有的农村土地制度与农村金融体制将被“打破”，而赋予“两权”的融资功能则是增强农村土地资源效能，提高农民贷款的可获得性。这意味着农村土地制度改革与深化农村金融改革迎来更实际的突破。

    西北农林科技大学经济管理学院副院长李录堂教授，多年来在农村土地流转研究领域做着不懈的探索。近日，本刊记者走访了李录堂教授，就如何让农村的土地流转起来等话题，听取了李教授的一番解读。

    土地流转亟待制度的完善

    据相关资料显示，我国农村估算有可流转的土地价值约100万亿元，其中耕地约40万亿元，林地20万亿元，宅基地40万亿元。如此巨额的一笔沉睡资本，随着国家土地流转政策的逐步明确，将被激活释放出来。

    去年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），明确了开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点，坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

    在李录堂教授看来，这又是一次国家层面的农村改革探索，值得肯定和支持，也符合“试验、试验又试验；探索、探索再探索”的中央精神。他说，农村“两权”抵押贷款试点在全国多个地方早就有人在做局部试验，此次中央将其提升到国家层面，说明中国农业现代化发展着实需要金融资本的推动。“然而问题在于此次试点是在农村土地市场尚未形成的情况下展开的，抵押融资与抵押要素市场二者缺一不可，这就势必使本次试点带有一定的局限性。”李录堂说。

    在李录堂看来，在我国现有的农村启动“两权”抵押贷款，首先会面临一个法律的所属权问题：宅基地归农村集体所有，而不归农户家庭所有，因此宅基地的所有权不能被农户用作抵押，只有宅基地的使用权可以被用作抵押。但就目前现状而言，很多农房根本没有房产证，很多宅基地也没有土地证或者土地使用证，这自然面临农户如何将住房和宅基地使用权用于抵押的问题？这就使得一旦出现贷款违约，银行或者信用社就难以回收贷款，以及将住房或者宅基地使用权进一步转让变现。

    李录堂分析认为：《意见》的颁布从某些方面来说有利于盘活农村土地资产，激活农村金融。“比如说在政府行政担保或贴息担保等条件下，以及农民有了完整的社会保障条件下，土地的“两权”抵押融资功能就会发挥一定的积极作用。”

    然而，就目前现状而言，首先，在集体与农户之间的土地产权数量关系不清，且土地和农村房产市场没有形成的情况下，农村“两权”抵押贷款试点，对银行而言意味着一定的风险。虽说《意见》中也提到了“两权”抵押风险的防范问题，但具体如何防范并没有说明。其次，对土地集体所有者而言，有的农民在还不上贷款时，他的承包土地经营权或住房财产权可能会被银行出售，而买入者又不一定是原集体土地所有者，这就意味着土地集体所有者会因抵押风险而改变。怎么办？第三，由于农村土地市场没有形成，土地不能自由地转换成货币，货币也不能自由地转换成土地。所以，农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款，从商业融资功能上说几乎无法发挥作用；加之我国银行的谁放贷谁收回的责任制度，使“两权”抵押商业贷款在现实中变得不可能。

    如何让“两权”走出现有制度的瓶颈，实实在在地维护农民的土地权益，显然是一道艰难的命题。

    创新土地流转试验新模式

    “两权”抵押贷款取得成功的关键，在于允许土地承包权和住房财产权的自由流转。这就意味着政府需要解除某些与《意见》精神相悖的规定，为房地产所有权和使用权以及宅基地使用权的转让提供便利条件，农民的所有集体资产和私人资产均应得到确权，并尽快向确权人颁布具体的权益证书；及时修改与《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》相违背的法律法规条款，建立和完善农村房产交易市场和土地流转市场，只有这样，才能保证“两权”抵押贷款取得成功。

    近年来，李录堂教授坚持不懈地从多方位探索农村土地流转的可能性，并在陕西省蓝田县董岭村建立起试验基地。李教授向记者介绍说，他的创新来自于七个方面：一是在试验村进行土地所有制创新，建立“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制新形式，简称为“51︰49 式土地集体所有制”。二是确定转出土地者和转入土地者，让他们达成土地比例化市场交易，且都能感受到双重保障型农地市场流转机制的好处。三是形成新的集体成员资格条件和新型土地承包关系。四是建立土地社会保障基金。五是建立土地规模化公积金。六是实行土地规模化公积金抵押贷款和土地长期抵押贷款。七是形成农村土地市场和适度农业规模经营主体，通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步建立健全以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主体。

    采访中，李教授向记者详细解读了该试验的内容：根据国家现行法律法规对农地的三项要求（土地集体公有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变）和农民对农地的三项要求（农民对土地在国家和集体层面的货币化社会保障要求；农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求；农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求），我们的试验提出了建立农地产权比例化市场流转机制的创新思路。这一思路遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将农地产权（农地承包使用权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配，然后再市场化流转。

    当然，该比例划分不是绝对的，也可借鉴“金股”制度等灵活性处理。“我们主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制（参见图表），最终科学解决人多地少条件下农地产权市场化所产生的社会震荡问题，及农地产权自由进入和退出问题，探索一种集体土地市场化和规模化的新途径。该试验还将对农地产权比例市场流转所需的配套措施，如农民利用土地实现社会保障和就业保障、农地金融支持等方面进行系统性的综合探讨。”李录堂说。

    走出土地流转的悖论瓶颈

    新西部：李教授，近年来许多研究农村土地股份制、土地流转问题的学者似乎都走入了死胡同，我国土地是公有制形态，在土地所属权问题难以明确的情况下谈土地市场化流转，是否真的可行？

    李录堂：现在人们一谈土地市场化，就要首先否定土地集体所有；一谈坚持土地集体公有制，土地似乎就无法市场化。实际上是可以在“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的《宪法》框架内探索出一种新形式的，然后让土地产权比例化自由买卖。也就是说，本着《宪法》为主导，既坚持了土地集体所有制的主体地位，又实现了集体土地市场化，这样，一切问题就都会迎刃而解。

    新西部：这就是您最近一直在做的“51︰49”式土地集体公有制试验吗？按照您设计的农地产权集体占51%，农民占49%的比例进行自由买卖，会不会致使土地变相私有化呢？

    李录堂：这个问题我必须回答，否则总会有人和你一样怀疑的。这决不是变相私有化，为什么？因为从静态看，该“51︰49”式土地集体公有制完全符合《宪法》，毋庸赘述。从动态交易过程看，转出或卖出土地的农民，获得了49%的土地货币收入，集体得到了51%的可用于农民将来生存保障和就业保障的货币收入，这部分收入农民会因为永远离开农村而转移接续至城镇社保基金或退休最终拿走。也许有人会据此怀疑这部分正是土地变相私有化所在，其实这是一种误解，是把土地货币化的社会保障理解成了私有化。接下来可以从转入或买进实物性土地者的角度清晰地看到，他所买入的土地产权，他只能占该实物土地产权的49%，集体仍然占该实物性土地产权的51%。也就是说该土地以集体公有为主的格局没有任何改变。因此，不管农地买卖多少次，“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制永远不会变。

    新西部：您致力于土地流转研究是基于怎样一种考量？

    李录堂：一部分是来自于我的本职和兴趣，另一部分是出于一种悲悯情怀吧。一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品和提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。

    新西部：那么当下我们以农地家庭联产承包为基础的农村双层经营制度存在着哪些弊端呢？

    李录堂：规模太小。规模小不利于现代科技使用，不利于良种化和机械化，不利于农艺技术与机械技术结合；不利于农业专业化和标准化，不利于农民增产增收，不利于农村劳动力向非农转移；这些弊端显而易见，无需太多的论证。更大的弊端在于产权不清，纠纷不断。

    新西部：就您的土地集体所有制流转新形式，听起来十分诱人，目前所遭遇的实践难题有哪些？

    李录堂：就农地产权不清而言，农地为集体所有，但其所有的具体内容是什么？是仅仅为实物性的土地，还是土地上的各种具体功能？不清楚。农地集体所有的主体边界在哪里？近年来讨论较多，但无定论。如果有边界，该边界是静态的，还是动态的？几乎没人研究。实行农地集体所有，据此相关法律法规从定性的角度规定集体拥有农地统一经营权，农民拥有农地承包经营使用权，如果把这两种权力都理解为财产权利，那么，它们两者之间是否有科学合理的数量比例关系？仍有待研究。

    党的十八届三中全会后，不少人主张土地所有权、承包权和经营权三权分立，同理，这三者之间是否有科学合理的数量比例关系？这三种产权各自的具体内容和功能又是什么？则无人回答。所有这些不清楚、无人回答和待研究的问题，都成为现实中土地纠纷的根源，尤其是成为城镇化过程中农民土地权益被屡屡侵害的根源。我的研究就是试图回答和找到解决这些问题的途径。

    新西部：如何真正有效地维护好农民的利益？

    李录堂：在一段时间的调查研究中我们发现，农村“两权”抵押贷款试点以来，有的农民可能会面临还不上贷款的问题，他们的承包土地经营权或住房财产权就可能会被出售。这时，农民该向何处去呢？我们提出的“51︰49”式改革主张简便易行，农民容易理解实行（目前还在试验中）。此项改革既坚持了土地以集体公有为主，又能实现集体土地市场化，使“两权”抵押融资成为现实，能彻底盘活农村沉睡的土地资本。如果一亩地融资按5000元计算，那么20亿亩耕地就是10万亿元，这对推动农村农业现代化将是多么巨大的力量。

    真正维护好农民利益的战略办法，是健全完善的社会保障制度和实现农村集体土地及房地产市场化，让农民在农村土地产权比例化市场的自由买卖过程中，“退”有保障，“进”有支持，从而保持稳定的可持续发展。

    （提示：对农村土地流转问题有兴趣者，可参阅李录堂教授所著《双重保障型农地市场流转机制研究》一书，陕西人民出版社2014年9月版。）