辽宁省“省直管县”体制改革研究

    周甲文+刘建成

    [摘 要]近年来，随着我国新型城镇化建设的步伐不断加快，推进“省直管县”体制改革，统筹城乡一体化建设，激发县域经济活力，已列入了政府的议事日程。本研究采用跨学科研究方法，运用定性研究和定量研究相结合，文献方法与实证考察相结合，在借鉴历史和国内各省区经验的基础上，深入剖析我省“省直管县”体制改革现状问题，并对其成因进行思考与归纳，为进一步和完善我省“省直管县”体制改革奠定基础。

    [关键词]省直管县；体质改革；制度设计

    [中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）01-0031-04

    一、辽宁省“省直管县”体制的探索与实践

    20世纪90年代以来，在逐渐完善社会主义市场经济体制，我国工业化、城市化的进程逐步深入中，我国推进省直管县体制改革是统筹城乡发展、县域市场经济发展的客观要求以及新型城镇化道路发展的现实背景下展开的。一些省区（市）陆续推行以强县扩权、县财省管等为主要内容的省直管县改革试点，至今改革仍在继续扩大并开始向纵深推进。我国“省直管县”体制改革的特点可以归结为：从下到上、从易到难、从少到多的改革。[1]

    我国“省直管县”体制改革试点工作是顺应工业化、市场化和新型城镇化的进程，“省直管县”体制改革弥补了原有“市管县”体制的诸多不足，缩小了城乡二元结构的差距。同时，实施“省直管县”体制改革的一个根本原因就是促进县域经济发展。2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县试点”；2009年6月，财政部要求，在2012年底前，力争在全国除民族自治地区外，推行财政“省直管县”。在此背景下，全国共有22个省（直辖市）在进行“省直管县”的改革探索。[2]

    辽宁省在“省直管县”体制改革的实践探索中，于2005年下发了《关于实行省补助资金直拨到县（市）财政管理办法的通知》，明确对省以上安排的一般性转移支付补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税免征农业税转移支付补助、部分财政结算补助和专项补助等，实行省对县补助直接测算到县，直接拨付到县的财政管理方式。这种管理方式，在不对现行财政管理体制进行调整的前提下，提高了财政资金拨付速度和使用效益，使省对县的财政扶持措施更加透明和直接，被财政部界定为“补助管理型”省直管县财政管理体制改革模式。[3]为了进一步做好“省直管县”试点工作，2006年4月我省下发《关于加快县域经济发展的若干意见》，选择15个县域经济重点县（含县级市）新民、普兰店、长海、海城、抚顺、本溪满族自治县、东港、大石桥、凌海、阜新蒙古族自治县、辽阳、凌源、铁岭、大洼、绥中作为扩大县级经济管理权限改革试点，试点县？穴市？雪享有与省辖市相同的权限，可以直接向省有关部门报送计划等。同年10月，又下发了《关于扩大县域经济重点县（市）经济管理权限改革试点的意见》，针对省直管县体制改革进行积极的政策引导和支持。2010年4月，辽宁省政府下发《辽宁省全面推进依法行政规划？穴2010—2014年？雪》，其中提到辽宁省将探索省直管县（市）体制，进一步扩大县级政府经济和社会管理权限。10月，鉴于绥中县特别是绥中县滨海经济区建设取得了重大突破，辽宁省下发了《关于扩大绥中县经济社会管理权限的通知》，在葫芦岛市管绥中县体制不变的情况下，再次扩大绥中县的经济社会管理权限。2011年9月，昌图县获批成为辽宁第二个“省直管县”，可以享受市级经济社会管理的权限。

    与此同时，我国各省区（市）“省直管县”体制改革试点工作也取得长足发展，不同地区实行的“省管县”模式具有深厚的地方特色，如省管县财政体制（浙江）、试点县实行考核淘汰制（安徽）、转移支付制度创新（湖北）等省区（市）。我省“省直管县”实践探索过程中，体制优越性显现，但也存在这一些制约性因素。辽宁在“省直管县”体制改革的试点工作中，借鉴国内各省区先进经验的同时，注重与辽宁“五点一线”沿海经济带的开发建设、沈阳经济区、突破辽西北三大区域发展等重大战略相结合，以沈阳、大连两大中心城市为中心，充分整合区位与资源优势，推进“省直管县”体制改革创新。辽宁省推行“省直管县”体制改革以来，能够有效地减少政府的行政管理层级、降低行政成本、提高行政效能，使县域的财政支配能力有所增强，行政审批权明显扩大，行政效能较大提高，干部待遇有所提高等成效，逐渐转变政府职能，完善政府之间的权责配置，激发县域经济发展的活力，统筹城乡和缩小城乡二元结构差异具有重要的现实意义。

    二、关于现状问题及其成因的思考

    辽宁省初步实现了15个县（市）的省直管，占全省44个县（市）的1/3。就我省“省直管县”改革实践现状而言，在实证研究的基础上针对现存问题与成因，归结与分析如下：

    1.“省直管县”体制改革的顶层制度设计的制度匹配和差别化问题。当前，“省直管县”体制改革作为我国行政体制改革中的重要组成部分，是政府纵向行政体制改革。若这项改革到位，将对优化政府结构、转变政府职能起到重要的作用。针对纵向行政结构优化等相关行政体制改革的深层问题，加强和完善“省直管县”体制改革的顶层设计事关改革发展的大局，也是这些年中国政府改革的一个重点。在以往改革中，我们对横向改革比较重视，进展较大，对纵向的体制改革规划却不够，力度有限。从纵向组织结构看，主要是层次过多，行政成本过高，地方政府承担的公共服务责任与能力脱节，制约和影响了县域经济发展。因此，省直管县体制改革是政府间纵向关系调整的主要内容，也是政府间纵向结构优化的引领者。[4]

    辽宁省在实施“省直管县”试点工作中，由于省对县扩权、地级市向县放权，县对城镇发展规划有了很大的自主权，“省直管县”体制改革势必会涉及纵向行政体制改革的诸多方面，如县财税改革、司法体制改革、县域公共服务与应急事件处理能力、政府机构与人员的重新分工、职能部门的重组与建立等，省委、省政府在推进“省直管县”体制改革过程中应针对省直管县的地区区位优势、经济社会发展重大战略部署以及本地区发展实际情况做好先期试点的论证，同时借鉴国内外地区发展经验与历史，以公共利益为根本做好“省直管县”有关方面的顶层制度设计，从制度保障上确保经济社会的可持续发展，激发县域经济活力，推进新型城镇化建设，统筹城乡与缩小二元结构差异。

    此外，伴随着“省直管县”体制改革的实施，取消“地级市”中间管理环节，虽然提高了政府的行政效能，但是这势必会使省级管理幅度过宽，管理难度增大。我省共有44个县，如果不对现行行政区划作局部调整，在目前的情况下，推行“省直管县”体制改革，省级政府将面临管理幅度过大的压力，不利于省级政府的宏观调控和经济规划，不利于地方经济社会的长远发展。[5]

    2.县财政省直管后涉及利益均衡问题，一定程度上可能增加行政成本。省直管县财政体制改革将改变两级财力积累进程和利益均衡结构，进而影响省、市、县财政的理性行为，必须统筹协调、创新保障机制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大省直管县财政体制改革“正效应”，实现省直管县财政体制改革“软着陆”。[6]“省直管县”行政管理体制实施后，省财政直接与县财政进行结算，但是行政体制改革与省直管县财政体制改革息息相关，统筹推进财政体制改革和行政体制改革成为省直管县体制改革不可回避的一个重要方面，甚至直接关系到省直管县体制改革的成败。[7]省直管县财政体制消除了原有“市管县”行政与财政体制的束缚，在一定程度上大大增强了县财政的自主权与支配能力，同时也给县争取更多的资金支持。但是，“省直管县”体制改革后，县一级竞争者数目增加，并直接参与相关行政资源的争夺，其可能引发的矛盾和竞争不可避免地升温，过度竞争不仅给省级政府带来巨大工作压力，也将加大各县（市）自身的行政成本。[8]

    此外，按照国家统一部署，辽宁省于2013年8月1日起实施“营改增”改革工作。针对目前实施“营业税”改成“增值税”，这大大减轻了中小企业的税赋负担，在一定程度上为企业发展缓解了资金方面的压力。但是由于现阶段县域财政除了省级财政分配外，主要来源有营业税、税收、增值税、土地税等。伴随着增值税改革的实施后，县域财政的收入将会带来较大的调整，增值税率使县与省级、中央分配做出了较大的调整，县财政收入在一定程度上会有所减少，这会大大增加县财政压力，进而会影响到县公共服务能力、基础设施等诸多方面建设。甚至一些试点县为了缓解财政压力，寻求一些极端或不可持续的方式来增加财政收入来弥补财政过重的压力，如政府借债、圈卖土地等。

    3.“省直管县”行政体制与司法体制协调改革的相关问题。省直管县行政体制改革过程中，由于少了一个纵向中间层级，省直管县行政体制与司法体制改革应该同步进行，此时中央应该事先做好省直管县行政体制与司法体制改革的顶层设计问题，设计好改革的路线图，各个省区应该按照省直管县体制改革的实际完善与之配套的司法体制改革，完善司法组织机构，提升司法工作人员的素质，建立与省级司法工作机制配套的工作机制。与此同时，司法体制改革的成败事关行政体制改革的重心问题，对于县的行政权力不断扩大，司法体制应该不断与行政体制改革的深入相适应。完善的司法体制对于制约过度扩大的政府权力，预防和惩治县党政干部在行使公共权力过程中可能出现的腐败，使政府权力在“阳光”下运行，增强公共政策的执行效率，不断提升政府的效能，建设法治型、创新型、服务型的政府是必不可少的。

    4.体制改革范围有待深入，简政放权缺乏法律、政策资源的支撑。县域经济发展水平达到一定程度才需扩大权力，提高其自主能力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则会浪费权力资源，甚至造成权力的滥用。加大扩权放权力度，理顺条块关系，为推行省直管县体制奠定基础，可以从不同的层面来深化我省“省直管县”体制改革范围：（1）多种形式扩权放权，激活县域发展动力。省市两级秉持“简政放权”原则，涉及具体操作性的行政事权下放到市县，审批性事权要着力从转变政府职能、促进社会事业和县域经济发展等方面，同时对试点县放权，赋予试点县与省辖市同等的经济社会管理权限。将当前放权的重点放在行政审批、行政处罚、地方财税改革试点、基层社会组织管理以及社会管理创新等方面，此外，还可以采取下放、委托、授权等多种形式放权，进一步推进权力的优化配置。（2）通过调整和完善纵向的行政管理体制，理顺条块关系。可以采取削减垂直管理部门数量，明确规范必须保留的垂直部门来实现县政府的简政放权，提高政府的效能。[9]与此同时，在县政府实施简政放权的诸多举措中，应对现阶段实施简政放权的措施予以立法，对多种形式的放权领域得到法律的保障，确保体制改革政策实施的连续性和持久性，防止在政府领导换届或在资源整合的过程中缺乏法律的支持，有利于协调相关职能部门的协作，规范政府权责，使政府在行使公共权力的时候有所依据。此外，以制度化规范体制改革的范围，也有助于区域政策资源的整合，实现资源的合理流动，这样大大地为各项改革提供了支撑，有利于改革的顺利进行。

    5.“省直管县”党政机关人事编制的有效配置。在“市管县”体制下，市政府的组织结构直接受省政府有关职能部门，对县（区）级行政单位在事权进行管理和指导。然而，省直管县实施后，要求县直属部门与多个省属部门对接，县的一个部门可能要对接几个省直属部门的处室，并且县直属部门的人员和编制都比较少，试点县域的政府部门工作压力变得较大，势必会成为本省改革的新挑战。鉴于此，试点县在实施行政体制改革过程中一定要完善县政府与省政府各部门的权责有效对接，此时在政府组织结构不断完善，职能逐渐转变之时，就需要党政机关在人事上有所调整，合理配置党政机构的工作岗位和人员，进一步为行政体制改革提供人力资源保障。

    6.“省直管县”党政“一把手”的权力监督与制约机制建设。伴随着“省直管县”行政体制改革的逐步深入，不断提升了省管县的经济社会发展的自主性，试点县党政机关组织结构也随着改革的深入而不断进行调整，这时就会涉及到人事改革。党政干部是当前省直管县各项改革的中坚力量，这个队伍的素质和业务水平在一定程度上决定着改革的成败关键。尤其是试点县党政“一把手”在公共权力的运行和各项政策的实施过程中扮演者十分重要的角色。随着试点县自主性的不断扩大，党政“一把手”的政治地位不断提升，其职权范围也会不断扩大。据有关调查显示，县（区）“一把手”岗位之所以成为腐败的重灾区，从表面看似乎是因为经济问题，实质上根本的问题还是权力失去科学规范和有效监督，几乎所有被查处的县（区）“一把手”都因权力失去监督而导致腐败。党政“一把手”的腐败不仅给国家和人民的财产带了损失，甚至有时还会带来公共项目的“下马”和有些政策执行的不可持续。

    “省直管县”党政干部的管理与考核的常态化、制度化建设也应该纳入到党政“一把手”的权力监督与制约机制建设上来，对于干部管理应该建立权责统一，奖惩并举的管理和考核机制。如党政“一把手”在任期间所上项目或实施政策的社会效益的真实价值进行终身问责制，并与晋升相联系等。

    7.县乡（镇）基本公共服务保障能力相对薄弱，县域基本公共服务均等化亟待解决。实行“省管县”实质是对社会资源和公共行政权力的重新分配，其根本目的是为促进我省县域经济发展。“省管县”后，试点县脱离了市的隶属关系，县的转移支付能力远远不如地级市的能力，这时公共服务保障能力势必会有所减弱。此时，试点县的公共服务保障能力面临着新的挑战，再加上原有的乡镇基本公共服务能力相对较弱，这时就需要省在资源整合中妥善做好顶层设计安排，制定解决县乡镇基本公共服务保障的政策，实现资源能够有效配置，加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。[10]

    参考文献：

    [1]张占斌.城镇化发展与省直管县改革战略研究[N].中国机构编制网，http？押//www.scopsr.gov.cn/zgjgggygl/201102/wzqw1102/201207/t20120709_172392.html？熏2012-07-09

    [2][5][8]姜秀敏等.全域城市化背景下辽宁省“省直管县”体制改革的现状及对策[N].辽宁经济，2011-4-8.

    [3][6]苏东日.辽宁推行省直管县财政体制改革促进县域经济发展模式探析[J].农业经济，2011，（7）.

    [4]张占斌，苏珊·罗尔.中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革[J].经济体制比较，2012，（6）.

    [7]陈远.论省直管县体制改革的现状、问题与对策[D].湖南师范大学学位论文，2010-12.

    [9]以城镇化为主线推进省直管县改革：推进省直管县体制机制创新[N].中国改革论坛网，http？押//www.chinareform.org.cn/books/Explore/47/1/201112/t20111214_129948.htm.2011-12-14.

    [10]中改院.以城镇化为主线推进省直管县改革：省直管县改革的现实背景[N].中国改革论坛，2011-12-01.

    责任编辑 宋桂祝