政府信息公开引发的困惑与思考

2023.07.07

时照建

在《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)没有正式颁布实施前,我国档案馆就普遍建立了现行文件利用服务中心,向社会提供了现行文件的开放利用服务。这一新兴事物的出现对档案学的相关理论也提出了新的挑战。其中最为关键的一个问题便是,为什么现行文件可以公开利用,而转化成档案后,却要封闭30年后才能开放利用。这个问题不解决,任何关于现行文件公开利用的档案学理论依据都没有说服力。

一、政府信息公开等不等于档案信息公开

《条例》规定:“属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。”但是《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)则规定:“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”于是,人们产生疑问,已经列入政府信息公开范围的文件材料,“文件在政府机关已经予以公布,待归档保存一定年限移交档案馆后反倒要经历‘形成满30年的考察,从逻辑推理上似乎具有讽刺意义,从现实执行上似乎也存在程序矛盾。”②那么,政府信息公开等不等于档案信息公开呢?对此,理明先生认为:“政府信息公开≠档案信息公开”,“承载政府公开信息的文件(以下暂限于人们通称的‘已公开现行文件)与其内容相同的馆藏档案,二者既有联系,又有区别”。“所谓联系者,即档案是由文件转化而来的,”“所谓区别者,文件转化为档案是有条件的,并非所有文件都可以转化为档案,它必须经过办理完毕、区分价值,对于有长期保存和利用价值的文件,再按照一定规律整理后,才能真正转化为档案。同时,文件归档有法定的范围,尤其要强调归档文件的原始性,即不具有原始记录性的文件,不能随意转化为档案。就拿现行文件来说吧,一份已公开的现行文件,人们能够识读到其中的内容信息,而当该份文件归档的时候,档案人员还要收集这份文件形成过程中产生的背景信息,如文件的起草人信息、修改经办人与修改经办信息、签发人与签发信息,等等。这些背景信息与正式颁发的文件一起,构成了该份文件的档案。也正是这些背景信息,保持了该份文件的原始记录性,使得该文件具有了档案的本质特征。一份重要的文件,正式发布时只有短短的几页纸,但当它归档时,要形成数十甚至数百页档案,道理就在这里。”③理先生提出的观点很新颖,论述的有道理,然而,仔细分析问题就出来了。理先生的论述既不符合档案学基本理论,概念也不清。其一,档案是由文件转化而来,还是由文件+文件背景信息转化而来;其二,收集“文件形成过程中产生的背景信息”是不是文件转化为档案的必要条件;其三,正式颁发的文件有没有原始记录性;其四,理先生理解的“档案是由文件转化而来”中的“文件”指的是什么,是正式颁发的文件+文件背景信息吗?正式颁发的文件是不是文件等一系列问题都不符合档案学的基本理论。

刘东斌先生与理明先生有相同认识,也认为:“文件和档案是两种不同的事物,文件开放并不等于档案开放,所以才有现行文件的公开,才有档案的封闭期。”④但是,与理先生相反,刘先生却是用他颠覆传统经典档案学理论的“档案形成在前论”来解读,刘先生的“档案形成在前论”认为:“档案形成在前,是原始记录,是文件的前身”,“文件则是档案最终稿本的复制件”。⑤刘先生说的虽有道理,但其理论前提是“档案形成在前论”,这毕竟是一家之言,并没有得到多数学者的认可。而且,也有一些疑点值得商榷,刘先生将收文排除在档案之外就是一个问题。

政府信息公开等不等于档案信息公开?《条例》第二条规定 “本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”再看《档案法》第二条,“本法所称的档案,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”历史记录也是一种信息,两者并没有什么不同。现行的可以公开,历史记录更应该公开,为什么不能公开呢?再看《条例》规定:县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”;设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开 “抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况” ;乡(镇)人民政府重点公开 “抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况”。这些信息不就是民生档案吗?政府信息公开等不等于档案信息公开?实在令人困惑。

二、笔者的困惑

对于政府信息应该公开而档案却要封闭30年后才可以开放利用的问题,理明先生提出的 “政府信息公开≠档案信息公开”的观点和论述,虽然合理地解释了这种现象,而且论述很有道理,也是事实。把正式文件与文件底稿及发文签一同存档,也是档案实践中经常要求和经常做的。然而,理先生的解释却引出了档案学理论的更多问题,究竟什么是“文件”?档案学理论所说的“文件是档案的前身”、“档案是由文件转化而来的”中的“文件”是什么?是由“正式文件+文件背景信息”组成的吗?正式文件是不是文件?如果理先生的观点是正确的话,那么,其一,传统经典的“档案是由文件转化而来的”理论就有问题,或者是其中的“文件”概念有问题,其“文件”概念不是一般意义上的文件概念,而是包括“正式文件+文件背景信息”在内有特殊含义的概念;其二,文件生命周期理论也有问题,在文件生命周期理论中,档案是处于文件生命周期中的第三或第四阶段,也就是非现行文件。既然正式文件(现行文件)已经不具备原始性,又不含有文件背景信息,那它怎么能运动到第三或第四阶段成为档案呢?难道是它运动到第三或第四阶段就自己增加了文件背景信息吗?其三,文件价值理论也有问题,文件第一价值(现行文件)根本没有文件背景信息,那它怎么能过渡到档案就有了文件的背景信息呢?其四,“档案形成在前”的观点正确吗?刘东斌先生同样认为档案包含文件和文件背景信息,符合理先生的观点,但是,却得出了相反的结论,完全颠覆了经典的档案学理论,同样让人困惑,到底是文件形成在前,还是档案形成在前?

究竟是现有的档案理论错了,还是理先生和刘先生的观点错了?两位先生强调档案包含文件背景信息,这不仅是档案实际工作中经常做的,而且,在信息时代,为保证电子档案的真实性,更是强调“内容、背景和结构成为文件的三种要素”⑥看来两位先生说的没有错,那么是档案理论有问题?显然,这有些令人困惑,但是,两位先生的观点为认识档案、发展档案学理论提供了新的视角。

三、笔者的思考

对于政府信息公开引发的档案学理论的困惑和问题,笔者认为,在档案学理论研究中要遵循系统性、连续性和独立性的原则。

其一,系统性。档案学理论应是系统的,在这个理论系统中,尤其是档案学基本概念和档案学基础理论应基本一致,互相吻合,不应出现局部合理,而与系统中的其他部分不协调或者自相矛盾的现象。

其二,连续性。档案学中的基本概念和基础理论如果是基本正确的话,那么,它就应该有连续性,而不应因不同的需要而不断变化,档案的本质应该是不会变化的。不应不顾档案学的基本概念和基础理论,把某些非档案本质的属性放大成档案的本质属性。

其三,独立性。档案学理论虽不应脱离实践,但也有相对独立性,它不为解释实践的合理性而存在,某些实践的存在并不完全合理。某些法规也不能代替档案学理论。

注释:

①陈永生:《从政务公开制度反思档案开放——档案开放若干问题研究之二》,《浙江档案》,2007年第7期。

②理明:《政府信息公开≠档案信息公开》,《浙江档案》,2008年第1期。

③刘东斌:《档案形成在前说对现行文件公开利用的解读——七论档案形成在前》,《档案管理》,2008年第4期。

④刘东斌:《档案形成在前说对电子档案管理的启示》,《档案管理》,2007年第3期。

⑤冯惠玲主编:《电子文件管理教程》,北京:中国人民大学出版社,2001。