党员干部直接联系群众制度探索

    李俊

    [摘 要]当下，部分党员干部服务群众的意识不强、能力不足以及制度缺失，是导致党脱离群众的三个主要因素。党的十八大提出完善党员干部直接联系群众制度，正是为了改进这些问题。根据这一精神，绍兴市以乡镇干部为主体，设计实施“民情通”为载体的党员联系服务群众工作机制，融合党群沟通、利益整合以及政策输出等环节，取得了初步成效，但也暴露出不少问题。比如民情工具的普及使用、民情信息的动态更新、民情分析的有效运用以及民情政策的协商反馈等，未来改进的方向应该围绕“有效制度化”作文章，包括多途径推动新媒体运用，提高干群互动的有效性；提升数据库的质量和使用率，增强民情信息运用的有效性；注重群众参与度和评估反馈，提高政策制定实施的有效性。

    [关键词]党员干部；群众路线；民情通

    [中图分类号]D252 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）01-0047-05

    党的十八大提出完善党员干部直接联系群众制度，既是对于党的优良传统的时代传承，也是对于当下党群关系修复和巩固的正面回应。党员干部直接联系群众，关键在“直接”，重点在“制度化”。如何让“直接”制度化？绍兴市结合学习贯彻党的十八大的精神进行了积极的探索实践，创设了以“民情通”为主要载体的一套直接联系群众的机制，收到了不错的效果，相关的对策建议正是在此基础上形成。

    一、问题提出：脱离群众与党群关系紧张

    在中国共产党革命建设改革实践中，对于群众重要性的体认相当深刻，密切联系群众一直是党的最大政治优势，群众路线被党视为根本工作路线。随着实践的推进，虽然党从未丢掉这一法宝，从未否定它的价值，但是却没有达到我们期待的党群紧密度，以至于党的十八大坦承脱离群众的危险更加尖锐地摆在全党面前。习近平总书记也强调“党内脱离群众的现象大量存在，一些问题还相当严重”。据人民论坛针对党的优良传统传承状况进行的随机调查显示，密切联系群众的传承状况公众满意度最低，仅为35.6%。[1]当然，一次抽查不能完全说明问题，但也足以引起我们反思，一个党视之为生命线的传统却是如此低的满意度，问题在哪？这其中，除了“党脱离群众”的因素，其实也还有“群众脱离党”的原因。但是，作为以为人民服务为根本宗旨的执政党，首先还是得从自身找原因，正人先正己。现在，部分党员干部直接联系服务群众的意识不强、能力不足以及制度缺失，是导致党脱离群众的三个主要因素。

    1.部分党员干部直接联系群众的意识不强。主观能动性是做好任何一件事情的前置条件。现在，部分党员干部缺少主动联系群众的意识，自然不会有相应的行为，也就难以赢得群众认同。之所以意识不强，一是没感情，二是没觉悟，三是没利害关系。没感情，因为没有共同的经历，现在将近3/4的党员出生在新中国成立以后，全国所有在职的领导干部对于新中国成立前那样一段生死与共的革命几乎都没有亲身经历，对于“一切依靠群众”的重要性缺乏生活感受和情感认同。没感情，潜意识中自然不会过多去关心，此其一。其二，“水可载舟，亦可覆舟”的古训及其现代意蕴，没有党员不认同，问题是在一党长期执政的惯性作用下，不少同志对于这种重要性缺少忧患意识和责任意识，缺少深刻而紧迫的执政觉悟，不是从组织生存的高度来看问题。其三，在不少同志看来，特别是长期坐办公室案头工作的同志看来，感觉群众工作的好坏与自己关系不大，工作照做、工资照发、福利照有，与自己无利害牵连。既然如此，何必劳心劳力，深入群众。由于影响不到自己的具体利益，自然也少了一份关切和主动。

    2.部分党员干部直接联系群众的能力不足。群众工作是门技术活。随着改革开放的深入推进，伴随着职业的分化转换，今天的群众内涵较之过去更为多元，群众诉求更加直接复杂。面对新时代的群众，不少同志直面群众开展工作的能力比较欠缺，针对性不够，有效性不足，工作方法和工作艺术还有待提高。一是对对象琢磨不够。有的同志不顾群众的个性化身份，一个口径对话，甚至讲空话、套话、大话，缺少群众语言、缺少身份对应。少数干部不会说话，处于失语状态。沟通都无法破题，后面的工作就更难了。二是方法储备不多。现在凡是涉及群众的事，没有几个是不难的，既要满足个体诉求，又要满足公共诉求，二者相互交织。群众只管提要求，这是他们的权利，为难的是党员干部。讲大道理，群众不要听；讲政策，群众也清楚，具体到解决方案，群众要的是从速从优、先私后公、公私兼顾，任何一条做不到，都可能会遇到非议。而要同时做到这几条，也不是件容易的事，许多党员干部感到无所适从。三是业务能力不精。这本是最不应该发生，但却是时常出现的情况。在与群众的联系与服务中，涉及到本职工作的内容都不清楚、不精通，还能指望群众如何评价？

    3.督促党员干部直接联系群众的制度缺失。作为党员干部，能够主动贴近基层、融入群众固然好，只是现实中拥有这种自觉的人毕竟是少数，多数情况下还得依靠一种外在的强力，推动群众观念和路线的执行。虽然围绕着群众路线出台了不少规章制度，但是在“直接性”方面以及执行方面，还有不少制度的漏洞或不足。一是干部选拔任用制度。目前自上而下的任命制仍然是主导，这样一种用人制度导向下，干部显然更倾向于直接联系领导，而不是直接联系群众。反之，如果干部的升迁任免主要看群众公论、实行民选制，那么，干部自然眼光向下，主动亲近群众。二是权力运作机制的不科学。整个党组织的运作有一套内在的工作机制，借助于科层制的权力网络和组织体系来展开，在这种情况下，信息经过层层过滤或者取舍，领导干部虽然最终能够联系上“群众”，实际上也可以说脱离“群众”了。三是考核问责制度的乏力。考核问责，对于干部而言就是行动的指挥棒。作用于群众路线，本可以形成一种有效的倒逼机制，督促干部的行为，遗憾地是在群众工作这一块，考核问责体系中，总体上缺少量化刚性的指标和严厉的配套措施，也就形不成一种强约束力。

    二、“民情通”：党员干部直接联系群众的一种制度设计

    正是对于现实中党群关系的清醒认识，党的十八大明确要求完善党员干部直接联系群众制度，试图有效缓解某些紧张关系。根据这一精神，不少地方都进行了积极的探索，浙江绍兴市系统谋划，整合资源，以乡镇干部为主体，设计实施“民情通”为载体的党员联系服务群众工作机制，融合党群沟通、利益整合以及政策输出等环节（如图所示），以期实现“从群众中来，到群众中去”的良性循环。

    1.结合网上与网下沟通，促进党群联系常态化。以互联网、手机为代表的新媒体的迅猛普及，极大地改变了社会信息传播的方式，拓宽了党群沟通的时空平台，从而使得现时代的党群联系，既需要采取传统的面对面式的交流，也需要借助于各类技术载体以实现点对点的沟通。基于此，绍兴市在“民情通”的第一环节，设计出“民情面对面”和“民情大平台”两种载体分别来对接传统与现代的沟通方式，实现网下面对面与网上点对点的有机结合。为了让乡镇干部沉下身“接地气”，绍兴市规定实施干部住夜制度、结对帮扶制度、驻村联户制度等等，划定每个干部的联系网格，定责定人定时，实现全镇党员干部组团式联村，面对面联系。同时，鉴于传统面对面联系的时空局限性，充分利于现代通讯技术和工具，设计民情微群、民情热线、民情论坛等全时空沟通平台，方便党群联系，虽未面对面，却也点对点，党员干部全天候“在岗”。两者的结合，最大限度地实现了党群直接联系。

    2.分类个体与集体诉求，实现利益整合差别化。群众路线作为党的根本工作方法，有效沟通只是第一步。通过直接联系沟通，除了拉近党群距离，增进干群信任，更主要的是从中发现矛盾、察觉诉求，这一点对于执政党而言尤为重要。群众意愿当然包括个体的意见，但更主要应该是集体利益、群体诉求，是多元个体表达背后的最大公约数。之前，通过“民情面对面”和“民情大平台”的运作，群众有了较为充分的诉求表达通道，这其中既有个人的想法，也潜藏着共性的意愿，对党而言，能否在充分占有信息的基础上，综合分析各种利益表达加以分类整合，直接关系着党能够准确回应群众诉求，作出正确决策。“利益综合对于决策过程具有重要意义。它能够成为一个重要的桥梁，把大批集团和个人分散的利益和资源同得到多数联盟支持的权威性政策的制定连接起来。”[2]因而，作为承上启下的一个关键环节，利益整合体现着党的执政水平，影响着党的执政绩效。“民情通”进行到这一环的时候，主要设计了“民情分析会”这一载体，市里每季召开一次民情分析会，县（市、区）党委、政府每月召开一次，乡镇（街道）则随时召开，市，县，乡三级联动，将摸排收集的代表性意见进行分析筛选，提炼整合，根据涉及面和难易度提交不同层级的决策层参考。

    3.坚持从速与可行回应，突出政策输出实效化。政党善政与政府善治的目标就是努力实现公共利益的最大化。经过利益整合后形成的代表公共利益的议程进入到最后的决策阶段，能否实现公众议程与政策议程的有效对接，取决于决策层的全盘考虑，既要考虑到多数群众关心的问题（公众议程）的紧迫性，也要充分评估公共资源的占有使用情况，特别是政策议程的可行性。实现这种对接，需要的是民主科学决策。“政治民主化的进程就把传统的、集中的、封闭的、独断的决策模式转变成了一种分散的、开放的、协商的决策模式，从而把决策任务分布到社会的各个层面。”[3]党的十八大提出要问计于民、问需于民、问政于民，实际上就是决策模式的转型，要求充分地发动群众参与，民主协商，开门决策，使之能够尽量兼顾针对性和有效性。为此，在政策输出环节，“民情通”作出了“民情议事会”的制度安排，市、县、乡三级就前期梳理的群众反应强烈的热点难点问题，及时召开民情议事会，在重大决策作出前让群众广泛参与商议，并充分吸收合理化意见建议，使政策议程能够最大限度的符合公众议程的期待，在高效与可行的回应中，不断维护和实现群众的切身利益，积累党的合法性基础。

    三、绩效审思：“民情通”的价值与困惑

    就“民情通”设计的初衷而言，为的是促进党群直接联系，改善干群关系，提高决策科学性。从实践反馈的效果来看，通过该项制度的运作，取得了初步成效。

    1.基层干部的工作作风进一步扎实。“民情通”要求基层干部联系群众不仅要“面对面”，也要“键对键”，实现为民服务的“全天候在场”。每位干部都有自己的联系网格，都有一块“责任田”，每年要求走遍联系网格所有农（居）户，每周下村（社区）不少于2次，每周在乡镇住1晚以上，访民情、拉家常、唠实嗑，同时，为了督促制度的落实，“民情通”推行“逆向考核”和“三考合一”做法。通过实地走访村民、回访村主要干部，电话采访企业负责人等方式，倒查干部对社情民意的知晓率，测评党员群众对干部的满意率。将“两率”的考核结果与评优评先相挂钩。同时将实绩考查、干部考察、年度考核合而为一，对干部实行分类综合考核。去年以来，全市先后对51名乡镇（街道）班子成员进行问责，免职15名，降职4名，诫勉谈话18名。通过正向引导和逆向督导，基层干部的工作作风明显改观。

    2.基层党委政府决策参考信息进一步丰富。党委政府的决策关系到公共利益的实现。科学的决策首先应是民主的、开放的，占有大量客观信息上的研判。在“民情通”实施过程中，每个乡镇建立民情微群，供广大党员群众“晒诉求、提问题、求帮助”，到目前全市共有96个乡镇（街道）建立微群，共有实名成员8959名。同时开通民情在线网络平台，及时受理、办理、反馈网民诉求。各联村干部则按照“一村（居）一册、一户一档”的要求，建立包括网格单元信息、公民信息、家庭信息等在内的民情电子档案，实时更新。这样，通过现场采集和网络收集，整合进民情数据库中，为党委政府决策提供了丰富且真实的民情信息，并且可通过大数据的分析进一步提高决策研判的科学依据。

    3.基层党群干群关系进一步融合。作为执政党，基础不牢，地动山摇。基层处于党面对群众最前沿、最直接、最基础的位置，群众对党员干部有着真切的感受和判断，党群干群之间的不少隔阂、裂缝甚至对立，都源自于群众感到主体地位的缺失以及利益的受损。“民情通”的推行，给尊重群众、贴近群众、维护群众增添了正能量。一方面赋予群众发言权，增加了参与感。通过“面对面、键对键”基本赋予群众无障碍参与通道，人人能发言、人人可发言，就家事、村事、干部事可自由发表意见看法，在参与中体会到主人翁的感受；另一方面，干部沉下身“接地气”，拉近了距离感。干部不是坐在办公室，或是高高在上，而是进村入户，热情主动，面对群众能够叫得出人、进得了门、称得了人、说得上话、解得了难，群众觉得就跟自家人一样，亲切温暖。同时，党委政府及时回应群众合理诉求，维护群众正当利益，也体会到了幸福感。

    综上，“民情通”时间虽短，却已展现出积极的价值，具有坚持的必要。然而也正是因为一切都还处在初期的探索实践中，也暴露出不少问题，既有技术层面的，也有制度层面的，在今后的工作中需要给予关注。

    1.民情工具的普及使用问题。民情通在设计过程中，比较充分地考虑到现时代党群沟通的各类途径，意在实现基层党员干部的全时空“在场”。然而，当微博、民情论坛等新媒体工具面向基层群众的时候，远不是我们想象中的那种顺畅局面。从目前的运作情况来看，民情微群，更贴切地讲是干部微群，乡镇机关干部在群中“晒工作、晒政策、晒通知”，比较活跃，促成了干部工作作风的改变和工作内容心得的交流，但是不对称的是群众的积极性还没完全调动起来，缺少积极参与和互动，因为在广大农村，现在留守的大多都是老人、妇女和儿童，对于这些新兴的沟通工具，要么不会用，要么不想学，还是习惯于传统的面对面交流恳谈，因此，周全的设计中可能忽略了工作对象的特殊性，本意虽好，效果未达到预期。

    2.民情信息的动态更新问题。前一阶段，在上级组织的强力推动下，全市所有乡镇集中力量对于各自的村民信息进行了大排查、全录入，为民情数据库提供了基础的民情信息。然而，随着时间的推移特别是村民工作、生活状态的变化，先前收集的信息可能会滞后而与民情不符，这就需要各乡镇适时的更新民情数据库。从乡镇工作实际来讲，少则数千人多则数万人的信息摸排与录入，无疑工作量很大，需要耗费乡镇相当的精力，面对本已繁重的发展任务和各项考核，试问乡镇还有多少工作空间可以保证？如若民情数据部分失真，后续的民情分析又有何实质意义？显然，能不能“通民情”，这是整个“民情通”工作有效推进的基础环节和前置条件。

    3.民情分析的有效运用问题。民情分析是“民情通”工作承上启下的环节，目的在于把脉群众利益需求。目前，专门设计的“民情分析会”在实践中面临着两个困惑，一是不需要，二是用不全。不需要是因为在农村，平日里不少事情都是“琐碎小事”，大都是在发现后或者对接后由镇干部、驻村干部会同当事人就地办公，小范围解决，上升到乡镇层面甚至更高层面来通过民情分析会来专题研究的相对偏少。至于用不全，主要是从工作资源来讲的。乡镇工作中，对于涉众事项，习惯于遇事说事，虽然这也是民情回应，但略显被动，而之前耗费大量精力构建的民情大数据，其目的是为了利用这一现代信息资源，变被动为主动，通过定向或者针对性的数据分析来掌握某一类民情，若是搁置不用、少用，既是对行政资源的浪费，也增大了民情盲区，一些潜在的代表性诉求可能掌握不全，民情分析的视野中只会是已经暴露出来的问题。同时，从目前上传的民情信息来看，基本以户籍信息为主要内容，少有诉求意愿的附加信息，这样的数据库也无助于民情的研判。

    4.民情政策的协商反馈问题。经过民情分析整合出的代表议程，最后的政策输出环节面临着三方面问题，一是议程取舍，二是协商质量，三是执行反馈。鉴于政策的既定范围以及乡镇既有的公共资源，在面对各类候选问题难免有选择，往往本能的选择是先易后难，这本也不是问题，问题在于这种取舍是否会造成群众的失望以至于对于党委政府的消极评价，片面认为是党委政府不想为民做事，而不是把理解聚焦在事情的可行性上。二是进入到“民情议事会”的议程，协商的质量如何保证？现有制度的规定比较笼统，参与议事群众代表的选择、民众的参与深度、民意的被采纳程度都将影响着协商的质量，影响着决策的公益方向。三是政策制定后的执行反馈也是一个短板。执行的进度和满意度，缺少跟踪反馈机制，相应地也缺少了政策调适空间，这不利于公共利益的维护。因为民主议事会更主要的是推进了决策民主化，但并不能保证决策的科学化，需要的是根据实践的反馈适时调整。

    四、有效制度化：进一步完善“民情通”的路径思考

    “民情通”作为一项制度设计，其基本的制度要素是基础，更重要的是要素间的衔接与有效运转，唯有如此才能保证党员干部直接联系群众的长效化。

    1.多途径推动新媒体运用，提高干群互动的有效性。以民情微群、民情论坛等为载体的各类新媒体运用，在乡镇干部层面得到了较好地推广，实现了工作动态信息的快速传播和工作状态的即时呈现，只是从“群众——干部”的维度来审视时，便会发现存在着群众不爱用、不常用、不会用等问题，影响了干群之间的有效互动，因而需要相应地围绕提高群众的新媒体使用来实现“无缝对接”。一是加大各类新媒体平台的宣传，重点是要宣传此类平台对于老百姓利益的重要性，要讲清楚开发这些平台的目的在于让老百姓更方便快捷的反映问题和诉求、监督基层干部的作风作为，以便于党委政府维护和实现群众的利益，以此激发群众的兴趣。二是加强村民新技术培训，特别是村干部。各村应创造条件开展新技术的推介和培训，提高群众使用率，同时也考虑到农村实际，人人会用估计有难度，但至少各村的村干部要学会使用，这样作为村民的代言人，村干部也可以通过新媒体来反映村情民愿，架起乡镇干部与村民之间的桥梁。三是积极发挥大学生村官的作用。对于新媒体平台，大学生村官普遍接受快，易上手，应该充分发挥这支队伍的作用，将发帖量作为村官考核的一项基本内容以此来督促其工作行为，总的目的是希望能够真正“互动”起来，而不要只成为乡镇干部的“独角戏”。

    2.提升数据库的质量和使用率，增强民情信息运用的有效性。信息是基础。以大数据技术为支撑的民情信息数据库，只有建立在真实全面的基础上，才能为后续的工作提供有价值的基础信息。目前，存在的部分民情信息的失真以及闲置，是这个环节最突出的两个问题。为此，一方面需要提高数据库的质量。要对数据库的模块进行更为科学的设计，加强基层干部信息报送的业务培训，引导广大乡镇干部明确信息收集的方向以及撰写的重点，同时将现行的两个登录权限扩大，在保证技术安全的前提下，各乡镇干部特别是联村干部、村支书、村主任，都应该有一个工作账号，可以实时登录上传信息。另一方面，要提高数据库的使用率。进一步细化现行的民情分析会制度，不仅仅只分析已暴露出来的问题，更主要借助于数据库来排查可能出现的问题，变工作为主动。可考虑同乡镇党政联席会议套开，由参会人员结合自身分管的工作，提出主题，结合数据库分析的情况，提交讨论，详略不作硬性规定，视情况而定。每次会议增设这一环节，每次一项，班子成员轮流提交分析报告。这样坚持下去，耗费大量精力和资源搭建的大数据平台，才能真正为民所用，为党委政府所用，体现应有的价值。

    3.注重群众参与度和评估反馈，提高政策制定实施的有效性。公共政策是为实现和维护公利而定，前面列举的议程取舍、协商质量以及执行反馈等问题，可能会影响干扰这一目的的实现，改进之道还须在政策的制定和实施过程中，加大群众的参与度，注重适时的评估反馈调适。一方面要尊重群众的知情权和参与权，重视决策协商。在“民情议事会”这个环节，需要格外重视群众的参与并且在制度上作出硬性的规定，通过这种参与更直接的听取民意，让参与者了解决策层的真实考虑，以此增强信息对称和政治互信，特别是在面对议程取舍的时候，让利益相关者代表人员能够全面把握取舍的依据和想法，增进理解，减少误会。会后，政府应通过“民情大平台”及时公布政策信息。另一方面应逐步加强政策执行评估。政策出台后，为了尽可能的提高政策绩效，满足目标群体的需求，需要特别引入政策执行的评估反馈，如美国公共政策学者艾利森所言：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[4]在评估时，应根据政策内容设定操作性强的评估指标，在政策执行中期，组织开展对象评估和社会评估，至于形式可以是正式的，也可以是非正式的，其目的是在政策推行的效果逐渐表现出来的时候，能够主动跟进，综合各方意见来进行相应调整，及时纠正错误，完善政策本身，实现政策资源的有效配置，提高政策效益。

    参考文献：

    [1]艾芸，杜美丽.党的优良传统流失状况调查[J].人民论坛，2011，（6）.

    [2][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等.比较政治学—体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.北京：东方出版社，2007：210.

    [3]郭定平.政党与政府[M].杭州：浙江人民出版社，1998：164.

    [4]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：255.

    责任编辑 董瑞军