论城市危机管理预防机制的完善

    张鹏

    [摘要]危机管理能力是检验一个城市现代化程度的重要标准，防患于未然是城市危机管理的根本之道。2012年夏北京发生的特大暴雨洪灾事件暴露出我国城市危机管理预防机制方面的诸多问题。本文就洪灾中出现的危机管理意识淡薄、缺乏危机教育和演练、缺乏协调联动机制等问题进行分析。就完善城市危机管理预防机制提出：学习借鉴古今中外的先进经验、重视与媒体和科研机构的合作、完善危机管理的相关预案、理顺危机管理主体间的关系等解决方案。

    [关键词]城市危机管理；预防机制；暴雨；洪灾

    [中图分类号]D29[文献标识码]A[文章编号]1672—2426（2012）10—0067—03

    一、暴雨洪灾再次为城市危机管理敲响警钟

    2012年7月21日，北京遭遇了61年来最强的暴雨，全市受灾人口达160.2万人，77人遇难，成灾面积47.9万亩，停产企业761家，56处道路塌陷，桥梁受损，直接经济损失超过110亿元。此次灾害再次给“逢雨必涝”的北京敲响了警钟，也为城市的危机管理敲响了警钟。

    城市危机，是指由于各种自然因素和社会因素相互作用而产生，使得城市在一定时间和空间内丧失正常运转和协调的功能，影响城市中人民生命财产和生存发展环境的各种现象和过程。城市危机除了具有公共危机的一般特点，如突发性、紧急性、不可预测性、不确定性、危害性外，还具有系统性和复杂性，而且具有更大的破坏性，往往会形成漫长的灾害链。城市危机管理是指城市的政府和社会各方面力量，对可能发生的城市危机制定应急和处理的方案、办法与措施，以应对城市危机的全部控制过程，是城市政府等危机管理主体对危机的一种主动积极的干预，其主旨在于化“危”为“机”。而要更好地应对各种突发事件，实现化“危”为“机”，就必须有一套科学合理和行之有效的处置办法和制度安排，这就是城市危机管理机制。完善的城市危机管理机制包括三大部分：城市危机发生前的预防机制、危机爆发时的处置机制和危机发生后的善后恢复机制。危机管理预防机制是城市危机管理机制的重点和难点，也是建设城市危机管理长效机制的关键所在。

    暴雨是古今中外很常见的一种自然灾害，可在中国现代文明的代表地——首都北京，一场暴雨，就能剥夺数十条生命，造成超百亿的直接经济损失，却不由得我们不进行反思，面对日益频繁的极端天气灾害，我们该怎么办？北京对暴雨事件的应对力不从心，暴露出市政建设的不足，但市政建设问题的背后反映出的却是危机管理意识的淡薄，是城市危机预防管理诸方面的不足。本文试以北京的暴雨洪灾暴露出的问题为例，分析并提出完善城市危机管理预防机制的相关思考和建议。

    二、洪灾暴露出城市危机管理预防机制的漏洞

    城市危机管理预防机制主要包括：危机预案的制定与实施，日常的危机宣传、教育与演练，危机预警等。

    1.预案体系存在的问题。北京的预案体系还是比较健全的，不但有《北京市突发事件总体应急预案》，各区县也基本都制定了相应级别的预案。各类专项预案也已基本出台，如在防汛方面，制定了专门的《北京市防汛应急预案》，恰在今年7月初，暴雨洪灾发生之前还做了一次修订。这次灾害发生后，北京各级各部门迅速启动应急预案，对积极应对危机起到了重要的作用。预案虽然较为全面，但是在具体操作层面仍存在着一定的问题。具体表现在：对城市现有应急能力与城市的脆弱性分析不足，预案中有关权利、责任及各应急模块功能的界定不够清晰准确，包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准性规定，缺乏对应急教育、演练的强制性规定等。

    2.缺乏危机管理意识。暴雨事件暴露出北京市政建设在应对危机方面的不足，折射出的却是市政等部门危机管理意识的薄弱。台湾名人龙应台曾说：“检验一座城市或一个国家是不是够现代化，一场大雨足矣。或许有钱去建高楼大厦，却还没有心力去发展下水道；高楼大厦看得见，下水道看不见。你要等一场大雨来才能看出真面目来。”目前北京市区防洪标准多采用一年一遇的标准。对于北京来说，这个标准实在是太低了。试想，如果北京有优良的排水、蓄水系统，这场暴雨给北京带来的，将是大量的淡水储备和未来几天的好空气。果真如此，这场暴雨还称得上是“自然灾害”吗？这次暴雨事件中，房山区雨量最大，山区平均降水达313毫米。而在房山，居住于山谷的村民不在少数，许多居民的家门就正对着河水，在暴雨事件中险情不断。房山区因采矿造成的采空区很大，居民之所以选择在山谷居住，是因担心崩塌等地质灾害，但却不得已忽视了暴雨洪灾等地质灾害。居民长期居住于危险之地，从另外一个角度也折射着各管理主体危机管理意识的欠缺。

    3.缺乏常规化城市危机教育和演练。此次暴雨事件暴露出的另一个更关键的问题是，危急时刻能够保命的应急教育和培训未能在平时得到普及。在因暴雨遇难的77人中，有46人是溺水而亡，其中竟有相当一部分是因被困车内，不知如何逃生而失去了生命。《北京市防汛应急预案》中明确规定：市、区县防汛抗旱应急指挥部办公室制定应对防汛突发事件的教育培训计划，增强市民防汛意识。对危旧房、低洼院落、地下空间、库坝地区、泥石流易发区、采空区等重点区域的居民加强针对性宣传教育，掌握应急避险基本技能。但以前文提到的那些居住于山谷的村民为例，在因暴雨被困的危险情况下，竟都不知如何向外界求救，是不是要撥打110，后来发现信号全无之后就更加茫然失措……这些事例充分暴露出城市在危机教育、演练的常规化、普及化方面存在着严重不足。

    4.危机管理机制尚未理顺。危机管理不是技术问题而是体制问题。我国原有的城市危机管理机构呈分散状态，在分灾种、分部门、分地区管理机制下，各部门所拥有的资源出现“同构”，在使用时，资源只能是简单地相加而无法产生协同作用，甚至互相干扰。现在，国内许多城市都建立了统一的危机管理系统，危机发生后，政府的主要应急反应业务被统一到一个指挥系统和作业平台上，大大提高了各部门的协同程度和应急反应速度？熏但上述问题仍没有得到根本解决，许多体制上的冲突，如指挥关系与权力、责任的冲突，仍需进一步理顺。当前我国已成立了许多民间性的应急组织，其中某些还具有相当的专业性。危机发生时，他们乐于参与并对救灾工作发挥着一定的作用，如这次暴雨事件中的“蓝天救援队”。但由于对这类组织还缺乏科学的管理和指导，危机发生时其能力及作用的发挥仍非常有限。

    5.危机预警的普及性不够。暴雨的预报是一个世界性的难题，预警的准确性、及时性并非人力能及，问题的关键在于预警的普及性。目前短时预警的发布一般只能提前2—3小时，这样的时间虽不能保证物资的完全转移，但是人员的及时撤离还是可以保证的。重要的是如何在这么短的时间内将预警信息通过通讯手段及时传播出去。以这次暴雨的重灾区房山区为例，政府方面称其早在7月20日就收到强降雨的通知，并在21日下午将四级应急响应提升到一级并通过群发短信、区电视台发布通告、正式公文的方式，向各级防汛部门发布消息。然而，居住在房山区最危险区域的几户村民却未接到任何灾情讯息，并且对一级应急响应一无所知，他们没有接到转移通知，也没有村领导来组织疏散转移。而且，他们的家都距108国道不远，并不偏僻。这一事例足以说明，北京的城市危机预警系统在普及性方面还存在着严重不足。

    三、对完善城市危机管理预防机制的建议

    1.增强城市危机管理预案体系的可操作性。如今，虽说很多城市在构建突发事件应急预案体系方面已具有一定基础，但许多突发事件应急处理制度的可操作性不强，重点应从两方面加以完善：一是加强城市政府与危机管理研究力量的交流与合作，借助专家团队的专业力量，对城市现有应急能力与城市的脆弱性进行具体分析，進一步明确预案中各机构部门的责任与各应急模块的功能，完善运作程序的标准性规定等。二是对城市危机教育和演练加入某些强制性的规定，对方式、内容和频率等做出硬性规定，严格考查教育演练的实际效果，并将这项工作纳入到各级各部门的绩效考核体系。

    2.学习国内外的先进经验，加强市政硬件设施建设。就像北京一样，以前东京的地下排水系统，也是这座繁华都市不愿提及的隐痛。痛定思痛，1992年日本开始大兴土木，建设了巨型分洪工程，该工程堪称世界最先进的排水系统，它全程使用计算机遥控，并在中央控制室进行全程监控。虽然工程的投资和耗时都十分惊人，但却使东京原本脆弱不堪的城市排水系统变得无比坚强。综观国外大城市的排水系统，东京最先进，伦敦历史最久能治污，巴黎、柏林、鹿特丹各有千秋，就连我国古代的紫禁城，都有值得借鉴的地方。其中最值得我们学习的有以下几点：一是城市建设要先考虑地下、后完善地上，打好下水道基础；二是建设标准要超前，为以后的发展和负荷增长留出足够的空间；三是下水道建设和管理要统一，水、电、气、信等全市干道地下建设由一家单位负责、管理。

    3.强化危机教育和演练。目前，国内许多大城市都逐步认识到了公共危机教育的重要性并开展了一些这方面的教育活动，但危机教育和演练大多流于形式，危机教育和演练的内容也过于陈旧，且总量不多，覆盖面和效果仍十分有限。据有关调查显示，76%的中国公民没有受过任何相关的培训，94%的受访者希望接受相关培训。政府各危机管理机构平时就应负责任地开展危机教育。机关、企事业单位、社区、村委会等基层组织应经常举办危机知识普及讲座，组织开展应急演练，要将其视为日常工作的一个重点，常抓不懈。要有一定的强制性，必要时可以纳入公民道德体系或立法予以保证。危机演练的内容要有针对性，针对各地区各类危机发生的概率逐次开展，训练的目标是强化民众的危机参与意识，使公众在危机来临时镇定、不慌乱，知道如何自救、互救及如何配合危机指挥者的工作。

    4.完善城市危机管理联动机制。城市危机管理联动机制是一种对城市的各种相关资源进行整合的高度集成的危机管理协调机制。有效的危机管理联动机制可以把个体的力量转化为整体的力量，从而发挥出整体的最大优势。完善城市危机管理联动机制，应进一步明确政府各危机管理主体的职责权限，在危机管理过程中介入的方式和程度，经常组织各个危机管理部门负责人员进行交流，以提高城市危机管理的效率。还应构建政府与市民、民间组织之间的联动机制，建立非政府组织及市民参与的危机管理社会网络，动员全体市民参与危机管理，建立政府与市民和民间组织之间责任共担的机制，做到群策群力，改变政府在重大危机中孤军作战的局面。

    5.加强城市政府与科研力量和媒体的交流与合作。应对城市危机需要依靠科学的理论指导和科研人员的辛勤劳动，因此，城市政府必须加强与危机管理研究部门的交流与合作：首先，要为危机管理研究部门提供充足的设备和经费，为危机管理研究的展开提供支持。其次，多与科研部门沟通交流，并在制定城市发展规划时向其进行咨询。第三，在统一的危机管理指挥机构中，应有专业的应对危机管理人员，以便在危机发生时随时咨询，提高预警信息的准确性，以利于科学的反应和决策。同时，信息平台是政府控制和解决危机的重要途径，信息平台的建设和完善离不开媒体。政府和媒体的联合互动，不仅可以提高预警信息发布的及时性和普及性，还可增加政府管理的透明度、稳定局势，树立政府在市民中的威信与良好形象。

    总之，我国现有的城市危机预防机制还很不完善，但历史和现实都在不断的告诫我们危机预防机制的重要性和紧迫性。从某种意义上说，危机的预防甚至比危机的应急和救治更加重要。政府应高度重视，积极采取有效措施，切实完善城市危机管理预防机制，提升城市危机管理水平，营造和维护安全的城市环境。

    参考文献：

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    [7]北京721暴雨背后：房山因乱采煤矿已成空山.雅虎财经网[EB/OL].http？押//biz.cn.yahoo.com/ypen/20120724/1197493.html？熏2012—7—24.

    责任编辑侯琦