转型时期行政不力问题的危害原因与治理

    韦长伟

    [摘要]行政不力并不是转型时期特有的现象，也不仅仅存在于中国。它是指行政主体在管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的过程中所表现出的不尽力、不用力、低效率、成效差等现象。当前我国正处于社会转型时期，强大的历史惯性以及制度的急剧转换，使传统社会和计划经济的负面影响不可能及时消除，而新的制度与规范尚未完全建立和完善，此时的行政不力现象显得尤为突出。它不仅降低了行政效率，损害了政府形象和政府权威，更不利于巩固党的领导和社会主义现代化建设。因此，治理行政不力现象是当前亟待解决的重要问题，无论在理论上还是在实践中都有必要面对它、正视它、解决它。

    [关键词]行政不力；危害；原因；治理

    [中图分类号]D035

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672－2426(2011)06－0053－03

    行政不力并不是转型时期特有的现象，也不仅仅存在于中国。可以毫不夸张地说，行政不力问题在古今中外任何国家、任何时期都不同程度地存在着。行政不力其实就是行政管理不力(或行政执行不力)。行政执行力之于政府的重要性已经得到了我国学者的普遍认同，成为当前社会广泛关注的一个话题，选年来的许多经济、社会现象特别是各种灾难事故和群体性事件的频发，似乎都在印证我国政府在执行力方面存在着严重的乏力和缺失。例如反腐问题，几乎每年都有一些高官落马，为何在党中央极力倡导反腐的高压态势下，腐败现象还是层出不穷，腐败分子还是顶风作案?又如审计问题，“审计风暴”接连刮了几年，审计部门一再推出爆炸性的审计报告，为何仍然面临着“西西弗斯式”的无奈?这无不与行政执行力不强、不到位相关。

    一、行政不力问题及其危害

    在行政管理过程中，行政主体的观念、道德、心理、工作方式、方法等与行政组织、管理制度、任务目标、行政职能等，共同构成了一个相互配合、相互协调的行政管理体系。而行政执行力则是这个行政管理体系的润滑油和催化剂。从某种程度上说，没有有效的行政管理或行政执行，就不可能存在运行良好的行政管理体系。在汉语中，不力是不尽力、不用力、成效差、效率低的意思。从这个意义上讲，行政不力就是指行政主体在管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的过程中所表现出的不尽力、不用力、低效率、成效差等现象。从行政主体来看，行政不力是指行政人员在管理和服务中不尽心、不用力；从行政过程来看，行政不力是指行政管理和行政执行中存在办事拖拉、相互推诿扯皮等低效率现象；从行政效果来看，行政不力是指管理的投入成本高而成效差、效益低。

    行政主体及其工作人员具有按照法定的权限和程序积极实施行政行为的职责和义务。从性质上看，行政不力是相对于行政作为和行政不作为而存在的一种行政行为状态，是一种消极的管理行为，从某种意义上讲也是一种特殊形式的腐败。必须指出，它不等于行政不作为。二者的区别主要在于行政执行的意义和行为效果上。行政不作为是指应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。从执行的意义上，行政不作为是行政主体没有履行职责；而行政不力是行政主体依照职责和权限、相关规定和程序等，做了但没有做好，或是做得不到位、缺乏有效性而引起的不良行政行为。从行政行为效果上看，行政不力是介于“好”与“坏”、“有效”与“无效”之间；而行政不作为没有产生任何效果，它是无效的。

    在具体的管理实践中，行政不力表现为执行不力、决策失当、效率低下、违法行政、监管不力等方面。执行不力，即没有尽全力贯彻执行或没有正确地贯彻执行国家的法律、法规、规章以及政治、经济政策，没有及时完成工作目标、工作任务以及上级交办的事项；决策失误，即由于决策失当，损害了人民群众的利益，造成政治或经济损失、生态环境破坏或具有其他不良后果和影响的决策失误行为；效率低下，即行政管理过程中出现的人浮于事、办事拖拉、踢皮球等效率不高现象；违法行政，即违法设定或实施行政许可、行政处罚、行政征收、行政检察或行政强制等行政行为；监管不力，即对本机关或直接管辖的下属单位监督不力、检查不到位而造成工作纪律涣散、工作秩序混乱。由于行政不力客观上具有一定的隐蔽性，所以并未引起人们的足够重视，学界对此问题的研究也不多见。然而，实际生活中行政不力大量存在，表现形式多样，成因复杂，存在范围广，所造成的后果更不容忽视。一个人的行为是否有效，只会影响其所在组织目标的实现，对广大民众而言没有直接的相关性。相对而言，掌握公共权力的行政机关及其人员的行为则不同，他们代表国家行使公共权力，作出影响公众权利与义务的行为，其结果如何对广大公众产生直接而重要的影响。行政不力严重违背了政府官员的职业操守，而且大多数行政不力行为存在着不违法的特性，不容易引起重视。如果执行不力却没有得到相应惩戒。就会形成正强化效应，容易产生效仿或侥幸心理，久而久之则侵蚀整体的执行力。如果不严肃处理，任其长期存在和发展，长此以往，官员们有恃无恐，百姓们习以为常，必然会降低行政效率、削弱行政能力、腐蚀官员的精神意志、滋生腐败堕落、败坏党纪国法、损害党群干群关系、严重削弱党和政府的权威，最终损害的是全体社会成员的利益和国家、社会的发展与进步。

    二、转型时期行政不力问题产生的原因分析

    (一)社会转型与历史惯性是滋生行政不力问题的温床

    当前我国社会正处于社会转型时期，新旧两种制度交替并存、急剧转换，社会结构的裂变、融合与重组同步进行，对于社会中出现的一些新情况、新问题，旧的行政手段管不了，新的行政手段又管不到、管不好。强烈的功利氛围催生了一些行政人员的利益追求和非正当谋利的欲望，较大的收入差距与社会地位的相对下降，造成了他们的失落感和心理不平衡。在这样的情况下，一些政府官员的价值观念出现了偏差，个人利益、经济利益和政治升迁的考虑多了。产生了“为官求富”的错误思想。这种思想腐蚀着一些政府官员，冲破了其精神防线，助长了消极行政、不力行政和腐化堕落。转型期社会的特定环境，是行政不力现象产生的温床。再者，我国长期以来人治的传统观念浓厚，家长制作风盛行。不少行政人员的支配意识、依附意识、帮派意识较为浓厚，过分强调权力集中，有权才有一切，与之相对的是法制意识较为淡薄，诸多行政不力问题的产生都与此有关。

    (二)不违法性的特点增加了治理难度

    行政不力是指行政主体依照其职责和规定做了但没有做好而引起的不良行政行为。从某种程度上说，实施行政行为的主体已经履行了其职责，只不过在履行过程中“出工不出力”罢了。从这个层面来讲，行政不力相对于行政作为，具有不违法的特点。而且由于我国的法制不健全、不完备，特别是对行政

    责任、行政效果的确定、追究方面更是处于起步阶段，因此相当多的行政不力问题并不违法，在界定、确认、问责、追究上存在较大的困难。正是因为大多数行政不力行为存在不违法的特性，不容易引起有关部门和行政人员的重视，只要行政决策、命令得到了贯彻执行，大家就相安无事，而不管其执行的结果如何。长此以往，行政不力人员有恃无恐、习以为常，导致了行政不力问题常态化。

    (三)监督机制不健全造成了行政不力问题久拖不决

    现行的监督制约机制不完善，表现为监督渠道不畅，力度不够，方式和手段单一，造成对行政行为的监督不到位。而且在实际操作中，决策权与执行权统而不分，行政人员往往是自己拍板、自己执行、自己评估考核，因此缺少必要的外部监督控制，行政行为低效率、无效率，甚至流于形式、走过场也就不足为奇。在干部考核、升迁和任免上，由于缺乏合理的分权与有效的监督，官员的升迁、任免、调动等少数领导说了算。政绩考核和任免制度上的这种缺陷，促成和助长了部分官员为了个人利益、短期利益而忽视社会发展的现实需要，没有将权力用在该用的地方，致使许多应该办、该办好的事情没有办、办不好，执行方向上出现了偏差。当前的问责机制存在着问责不力，问而不责或轻责，甚至“打擦边球”、“打默契球”，有的官员今天“下马”，没过多久接着“上马”，改任其他要职，问责形同虚设。有了制度却不能很好地贯彻落实，或是制度建设中存在真空地带，以致行政不力现象久拖不决。

    (四)官场潜规则和官僚作风助长了不良习气

    五千多年的封建文化深深影响民众，官本位意识挥之不去，官场潜规则更是成为不言而喻的秘密。潜规则成为官场的“必修课”，“不懂政策可以，不懂领导意图不行；不懂法律可以，不懂‘规矩不行”，“依从潜规则意味着放弃原则，挑战潜规则只会被‘逆向淘汰”。一些行政官员的管理具有趋利性，对自身有利有好处的就管，而对自身无利的就袖手旁观，不给甜头不办事，导致出现无人管的地带；一些行政人员奉行中庸之道，不求有功，但求无过，工作拖沓、漫不经心，一心混迹官场；有的官员办事敷衍塞责，大摆官架子，公仆意识、服务意识淡化，“门难进、脸难看、话难听、事难办”；有的攀权附势，追求政绩与升迁，一味的搞形象工程，忽视现实的公众需求，甚至不顾客观经济规律，现代化的城市广场、高尔夫球场、经济开发区等形象工程、政绩工程越来越多，对民众真正关注的教育、医保、就业等问题却视而不见。这对行政工作的效率、质量和权力的运作是一种隐性的危害，行政不力的产生也就在所难免。

    (五)公共权力发生异化致使服务意识退化

    权力异化，就是“权力本体上产生了与自身相矛盾的对立力量，丧失了原来的质的规定性而异于本来意义上的权力”。权力异化是一种常见的现象，无论在何种政治体制下，似乎都存在权力异化的可能。在这里，权力的异化不是形式上的命令与服从关系的改变，而是权力的本质——公共利益受到践踏，权力由实现和维护公共利益的手段变成了危害公共利益、谋取和满足私欲的工具。行政人员处于特殊的位置上，特殊位置有着特殊的权力，而这特殊的权力恰恰能够给他带来巨大的利益，价值观的多元化以及心理的失衡，使其不免冒险，为谋取私利而损害公共利益。

    三、转型时期行政不力问题的治理思路

    一般意义上讲，行政就是国家各项政策、措施、方针的推行和实施。行政不力问题的产生和扩散，已经成为影响一些地方和部门开展工作的瓶颈，成为制约各项事业发展的短板。因此，必须在理论上和实践中重视行政不力现象，认清它，遏制它。如何治理行政不力问题是摆在我们党和国家面前的严肃课题。由于各种主客观原因，行政不力问题是不可能完全禁绝的。但是，可以将那些遏制行政不力产生和发展的各种措施综合起来，建立一套长效机制，将其控制在一个适度的范围内，使其不对现行的社会、政治、经济产生负面作用。

    (一)观念层面上，转变行政理念，借鉴西方政府改革和管理的经验

    行政不力问题的产生往往是由于行政主体处于强势的垄断地位，一家独大，没有或只有很少竞争所致。良性的竞争能够促进政府改进工作作风、提高政府工作效率、提高行政执行力、改善政府绩效。因此在行政管理过程中引入竞争机制，通过政府、市场、社会的竞争和有机结合，从而提供优质的公共产品和服务，提高行政效率。其次，树立投入——产出观念，不仅关注行政行为的过程、程序，更要注重结果与效率，力求使行政行为实现最佳效能。以前往往是重投入不重产出，只关注执行而忽视行为效果，在政绩考核中，以业绩成就和实绩工作为标准，重点考察行政官员的实绩，引入人民群众的评议。再者，进一步强化管理意识、服务意识，行政主体主要的和重要的职责是提供公共服务，而不是进行权力角逐和谋取私利。为人民服务是行政机关及其行政人员必须树立的根本宗旨，就是为人民群众的共同利益服务，努力为公民、国家和社会服务，并自觉把“人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意”作为工作的标准。

    (二)体制层面上，加快政府职能转变，理顺权力关系

    当前我国社会处于双轨制运行中，政府职能的转变滞后于社会主义市场经济体制的建立和发展。政府职能经常性的越位和缺位，是产生行政不力问题的重要原因。在确立新体制的过程中，应根据社会主义市场经济的特点和客观要求，进一步转变政府职能，努力构建一个法治的政府，完善各项法律制度与措施，一切以法律为依据和准绳；努力构建一个责任的政府，强化责任体系，探索切实可行的问责制度，对行政行为的结果负责，不能仅仅停留于引咎辞职或问而不责层面；努力构建一个有限的政府，抓大放小，着重实施宏观管理和间接管理；努力构建一个廉洁的政府，严肃政风官风，紧抓廉政建设；努力构建一个高效的政府，提倡联合办公，提高政府的工作效率；努力构建一个服务的政府，提供优质高效的公共服务。合理分权，重新划分行政权力格局，该放的权力一定要放，该收的权力一定要收，将本应该由市场和社会管理的事务还权于市场和社会，形成中央和地方、政府和市场、政府和社会、宏观和微观的合理的权力格局和治理网络。

    (三)制度层面上，建立和完善法制，加强制度建设

    首先，进一步落实行政问责制度，探索建立科学的具有可操作性的问责机制，严格追究行政不力当事人。对责任追究的范围、内容、程序、方式等作出明确的规定，依法追究产生行政不力问题的行政主体的责任，真正做到“问”与“责”相结合，问责有力而且有效。其次，要完善政务公开制度、政绩考核制度和任免制度，加强对行政主体包括录用、考核、晋升、任免、奖惩等在内的管理，

    以实绩作为奖惩和升迁的标准。再次，强化监督控制，完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的行政监督网络，并对反馈回来的执行走样、变形、不负责任等不力行为及时追查、严肃处理，绝不姑息。最后，完善和严格领导干部定期述职等相关制度，述职的内容应包括个人政绩、财务状况、廉政情况、存在不足、下一步的工作计划等内容，必要时还要将述职内容向社会公开，以利于社会监督和公众监督。

    (四)人事层面上，加强公务员队伍，建设和管理

    公务员是最主要的行政行为主体，任何一项政策和决策最终都是由公务员来落实执行的。公务员的职业素质、道德品质、工作能力、工作态度等，是影响和制约行政不力问题产生的最直接的因素。因此，克服行政不力，首要的是要建设一支高素质的公务员队伍。第一，要优化知识结构，提高业务能力。公务员不仅要有较高的专业知识，还要有渊博的知识面，提高分析判断和综合处理问题的能力，尤其是处理危机事件和特殊问题的能力。第二，强化公务员的职业道德与职业规范，强化个人道德修养，树立正确的价值取向。最后也是最重要的是加强公务员队伍管理，严格按照公务员法对其录用、考核、晋升、待遇福利等事宜进行管理，努力建设一支廉洁、高效的公务员队伍。

    (五)技术层面上，引入现代化的信息技术和管理系统

    面对日益复杂多变的行政环境和行政事务，避免行政不力问题的进一步泛滥，有必要在行政过程中引入现代化的信息技术，努力发展电子政务，构建电子政府。在互联网快速发展的大背景下，大力推行网上行政服务，这是优化发展环境、创新行政管理方式、深入推进依法行政、切实强化服务的需要，是由传统的部门审批迈向电子化、信息化的重要一步。电子政务是一场深刻的革命，积极应对电子政务的挑战，必须要有先进的理念和技术软件的指导和支持，面向政府管理的特殊性，合理配置政府资源，简化审批的流程，以优化政府的管理和服务，减少行政不力产生的可能性。例如各地区根据实际情况成立的行政服务中心，开展“一站式”服务，就是一种有益的尝试和探索。

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    责任编辑侯琦