阿坝州脱贫攻坚的瓶颈与对策思考
项晓峰
习近平总书记强调，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是我们党的重要使命。高原贫困是困扰我国经济发展、社会稳定和民族团结的重要问题。作为四川第二大藏区和全国羌族主要聚居区的阿坝州，集地震灾区、高半山区、边远牧区、大骨节病区于一体，脱贫攻坚尤为复杂艰巨，我们必须下足绣花功夫、倾注工匠精神、做实过细工作，确保实现持续脱贫、稳定脱贫、长效脱贫，真正让发展更有温度、让群众更有盼头、让幸福更有质感。
发展现状
近年来，阿坝州全面落实新时期中央治藏方略和四川省委藏区工作部署，统筹抓好“三件大事”、协调推进“五条战线”，全力推动各项工作创新突破，全州各行各业各条战线呈现出欣欣向荣的蓬勃态势。但经济发展落后、社会发育滞后的客观现实依然长期存在，差距依然较大，不可回避。
——与全国相比，产业结构偏弱。2016年，阿坝州三次产业比为15.7：47.2：37.1，与全国相比，第一产业高7.14个百分点，第二产业高7.39个百分点，第三产业低14.53个百分点，经济结构不尽合理。
——与全省相比，发展水平偏低。2016年，阿坝州实现地区生产总值281.32亿元，按可比价计算比上年增长6.2%，其中，一、二、三产业分别增长4.5%、6.1%和7%；全省地区生产总值超过3.2万亿元、增长7.7%，其中一、二、三产业分别增长3.8%、7.5%和9.1%。阿坝州的地区生产总值仅为全省的0.9%；从人均GDP来看，阿坝州仅为全省均值的77.5%。
——与地区相比，经济总量偏小。全州国民经济虽然保持平稳较快发展态势，但与全国30个民族自治州前10强相比差距仍然较大。从地区生产总值看，2016年，经济总量排名前三名的新疆伊犁州（1562.26亿元）、四川凉山州（1403.92亿元）、云南红河州（1336.79亿元）分别是阿坝州的5.6倍、4.9倍和4.7倍。
制约瓶颈
阿坝州全州面积8.42万平方公里，占四川省面积的17.3%。海拔大多在3500米以上，95%以上属于高寒地区，地质灾害和自然灾害频发，交通、通信闭塞，人畜饮水和取暖困难。全州13县（市）被国家确定为新一轮扶贫攻坚藏区连片特困地区，黑水、壤塘、小金三县为国家扶贫开发工作重点县，是四川乃至全国贫困程度最深和治贫难度最大的地区之一，致贫、返贫相互交织，制约因素突出。
——产业发展滞后和生态环境脆弱是最大瓶颈。发展产业是精准扶贫的主要举措，是帮助有劳动能力的贫困家庭摆脱贫困最有效的手段。一方面，藏区贫困村农牧民受教育程度低，接受先进实用技术能力弱、市场意识差、致富带头人少。加之当前藏区扶贫大多以被动“输血”为主，产业发展水平低，主导产业不明显，碎片化、同质化现象严重，产业扶贫成效不显著且持续性较差，主动“造血”和自我发展能力较弱。另一方面，受超载过牧以及资源无序开发影响，出现湿地萎缩退化、植被退化、草场沙化等问题。截至2016年末，严重退化、沙化的草原面积达3310万亩，占全州草原总面积的48.8%，每年仍以3.9%的速度退化沙化。受制于主体生态功能定位影响和脆弱的生态环境，农牧民缺乏稳定的增收渠道，主要靠采挖中药材、出售农畜土特产品和国家政策性扶持获得收入，特色优势农牧业尚未得到有效规模开发，产业发展与生态保护间的矛盾日益突出，急需寻求一条环境友好、可持续的产业发展道路。
——自然条件恶劣和基础设施滞后是现实障碍。基础设施是脱贫攻坚的关键所在，是确保贫困群众安居乐业最根本的举措。一方面，阿坝藏区气候条件、地理环境恶劣，无霜期短、干旱少雨，大部分地区为高原气候，年平均气温低、土壤贫瘠，自然灾害较多，给群众的生产生活造成了极大的不便，导致平均生产率较低，经济社会发展滞后。另一方面，由于地广人稀、人口居住分散，高半山及边远牧场难以完全通电通路。截至2016年8月，全州已建通村路硬化率僅为66%，通组道路通达率不足30%，机耕道和牧道硬化率仅为45%且损毁严重。全州尚有18.5万人的安全饮水需要提升改造、2.8万户生产用电困难、2.4万户生活用电困难。大量农牧民居住在生存条件恶劣和发展空间不足的区域，表现出强烈的易地搬迁安置需求。虽然当前可以识别出贫困原因与贫困现状，采取针对性强的扶贫措施，但要寻找到适合居住且安全的生活空间依然困难。
——人口素质偏低和公共服务积弱是关键短板。补齐民生短板是脱贫攻坚的重中之重，是提升贫困群众幸福指数的核心支撑。一方面，藏区人口文化素质与科学素养偏低，人均受教育年限仅为6.9年，中老年群体的文盲半文盲比例高，对科学知识的接受能力偏低。尽管率先在全国民族地区实施了15年义务教育，但高中毛入学率仅为75%，与“2020年高中阶段毛入学率达到90%”的要求还有很大差距。另一方面，教师队伍和医疗卫生人才“引进难、创业难、留住难”问题依然突出。2016年，全州学前教育教师、义务教育教师和高中教育教师分别缺编2450人、792人和528人。全州卫计系统空编2146人，绝大多数乡镇卫生院编制均未达到配置标准，编制使用率仅为73.05%。
——政策机制滞后和社会参与不足是重要制约。贫困产生的多维性与多因性决定了精准扶贫需要政府与各种社会力量的协同治理。一方面，缺资金、缺技术、缺人才，仍然是藏区脱贫攻坚的“短板”。“五个一”帮扶力度还不够、责任主体参次不齐，乡镇精准扶贫“任务清单”还不明确，普遍存在“软乡弱村”现象。另一方面，部分贫困户在对政府帮扶寄予高度期望与依赖的同时，对自我能力发展的关切和公共事务的参与十分有限，形成了落后生产生活方式和低水平思维惯性，陷入低水平循环发展陷阱。
对策思考
严格按照中央、四川省委关于脱贫攻坚的总体要求和具体部署，坚持多层次精细思考、多维度精准发力，既着眼区域发展能力的提升，又着眼贫困村、贫困户发展能力的培育，既包括基础设施、社会公共服务方面的精准定位，又包括扶贫产业、扶贫项目等方面的持续发力。
——以更加有效的举措夯实基础条件。紧紧围绕贫困村退出“一低”“五有”和“四个好”建设标准，锁定高半山区、边远牧区、大骨节病区、地震灾区“四大战场”，精准解决“基础设施薄弱”短板。按照“项目年”工作部署，深入推进“交通大会战”，加快推进通县、通乡、通村、通组公路建设，有序实施易地扶贫搬迁，切实为贫困群众脱贫致富创造良好的发展路径。深入实施15年义务教育，扎实推进“学前三年行动计划”，加快乡村幼儿园建设，让贫困适龄儿童就近就地入园入学。健全“1小时医疗服务圈”，完善康复医疗服务体系，狠抓地方病、慢性病、妇女病等高原病疾综合防治。完善农村低保等社会保障制度，推进扶贫开发和最低生活保障制度有效衔接，提高社会保障统筹层次水平。
——以更加创新的理念强化产业带动。围绕特色农牧业发展，完善经营模式，加大科技投入，加强综合管护，扩大产业收益，精心解决“产业贫弱短板”。根据资源条件和市场需求，用好用活贫困村产业扶持基金和金融支持政策，量身定制产业扶贫项目，防止产业脱离当地实际、背离群众意愿。建立完善新型经营主体与贫困户的利益联结机制和产销衔接体系，提高贫困群众的产业参与度和受益度，实现资金、技术、生产、加工、销售等互助合作。鼓励特色龙头企业树立品牌意识，采用新技术、新工艺和新设备，提高产品质量和档次，努力扩大市场占有率，加快开发一批绿色天然有机无公害特色农业品牌。围绕乡村旅游业发展，完善基础设施，保护生态环境，挖掘民俗文化，丰富旅游业态，推出一批多主题、多日游旅游特色线路，不断增加旅游收入。
——以更加开放的眼光释放生态效益。坚持绿色发展战略，全面推进绿化全州行动，精细解决“生态环境脆弱”短板。大力实施岷江——大渡河流域水生态综合治理工程，持续推进“干旱河谷千里绿色走廊”建设。加大重点生态功能区专项转移支付力度，扩大森林、草原生态补偿政策实施范围，建立健全湿地生态补偿机制。按照“资源股权化、股权基金华、基金民生化”思路，集约有偿开发水电资源、旅游资源，实现经济效益、政府收益、群众利益有机结合。积极推行“万亩林亿元钱”经营模式，推进产业扩面增效。发展农业保险，扩大覆盖范圍，增强藏区农牧业抵御风险能力。积极推进沙化治理光伏扶贫，推广应用光伏开发经验，通过发展光伏产业治理草原退化沙化，促进贫困群众增收。选聘贫困群众就地就近成为森林管护员、湿地保护员、草场维护员，探索贫困群众参与生态保护新机制。
——以更加聚合的手段提升推进合力。鲜明“书记抓、抓书记”工作导向，扎实推进州四套班子联系指导拟摘帽县（市）、13个督导组蹲点联系指导各县工作机制。严格落实“双联”制度，精准覆盖“5+1”帮扶力量，墩实“五个一”工作力量。大力推行“一线工作法”，加大督促指导力度，通过基层问诊把脉、蹲点联系督导，确保问题在一线发现、矛盾在一线解决、责任在一线落实、形象在一线树立。紧紧围绕创建“四好村”目标，充分利用“农牧民夜校”“小手牵大手”等方式，扎实开展基层法治创建，深入开展普法教育和感恩教育。广泛开展“孝善和美”孝德文化建设，积极开展“文明户”评选活动，完善村规民约，推行喜事新办、丧事简办，破除陈规陋习，推动移风易俗，引导村两委和贫困群众克服畏难情绪，牢固树立感恩奋进、自立自强的思想观念，激发群众内生动力，提振致富精气神。
