行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策研究

    张晶婵

    摘要：随着我国公共财政建设和事业单位改革的不断深入，需要健全与现代化国家治理体制相适应的行政事业单位国有资产管理体系，保障国有资产保值增值、有效使用，以推动行政事业单位健康发展，提高公共服务水平。文章基于行政事业单位加强国有资产管理重要性的阐述，分析目前行政事业单位国有资产管理出现的问题，并针对问题提出完善行政事业单位国有资产管理的对策。

    关键词：行政事业单位；国有资产；体制建设；信息系统；预算管理；监督

    一、行政事业单位加强国有资产管理的重要性

    （一）维护国有资产安全完整

    国有资产大部分分布在关系国计民生的重要行业和提供公共服务的关键领域，维护国有资产安全，对于维持社会稳定，促进经济发展起到至关重大的作用。国有资产是行政事业单位履职保障，因此，行政事业单位国有资产管理是行政管理不可忽视的重要环节。加强国有资产管理，对维护国有资产安全完整具有重要意义。

    （二）摸清家底，掌握资产实态

    2016年行政事业单位国有资产清查核实工作开展以来，行政事业单位在国有资产管理中的短板即刻浮出水面，账实不符、瞒报虚报、职责不清等问题频出。以此次资产清查核实工作为契机，加强国有资产管理，有助于找出行政事业单位国有资产管理方面的“漏洞”与“真空”，有助于全面摸清单位自身的财务情况以及资产情况。

    （三）为管理决策和编制部门预算提供参考依据

    国有资产因其资金来源的无偿性、使用目的的服务性，与其它资产相比，具有明显特殊性。通过分析国有资产的分类，可以了解行政事业单位各行业的特点；通过汇总国有资产的配置需求、处置项目，可以明确各行政事业单位的发展脉络；通过看清国有资产的结构，可以剖析行政事业各领域的界限布局。优化国有资产数据管理，将国有资产数字化，有目的的进行数据收集、整理、加工和分析，提取有价值的信息，以最快捷的方式探索出原本不是很明显的数据变化趋势，以此来优化管理决策，为资产管理与预算管理有机结合奠定基础，提高工作效率。

    二、行政事业单位国有资产管理存在的问题和不足

    （一）认识不清

    行政事业单位工作人员对国有资产认识不清是造成国有资产管理环节脱节、管理力度薄弱、管理程序冗杂的重要原因之一，主要表现在三个方面。

    1. 定义不清。某些行政事业单位工作人员仅仅把固定资产等物资作为管理对象，而忽视对库存现金、债权、往来款项等财产的监管，致使造成管理“漏洞”。特别是长年的挂账资金，易出现国有资产损失，威胁国有资产安全。

    2. 意识片面。在平时的财务管理中，多数行政事业单位只重视购置，不重视日常管理。人力多用在购置资金的申请和物资的使用方面，对于合理配置、日常维护、妥善处置等环节则疏于管理。因此，大大缩短了物资的使用寿命，阻碍了功能的发挥，进入了“买完就用，用完再买”的恶性循环。重钱轻物的思想意识已经严重影响到了国有资产管理水平的提高。

    3. 重视不足。财政部2015年颁布了《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资[2015]90号），2016年1月份出台了《行政事业单位资产清查核实管理办法》（财资[2016]1号），紧接着7月份，十二届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《中华人民共和国资产评估法》，多项政策、法规的颁布实施，可见国家对国有资产管理的重视程度。跟随中央步伐，各省、市也根据自身情况出台了相关制度、办法，加强国有资产管理体系建设。但是，个别行政事业单位干部对此视若惘闻，对单位项目建设、预算执行等方面下重力气，时刻紧跟进度，但是对于国有资产管理往往置于单位职能所承担的业务工作之后，只是在迎接检查时进行一个时点的管理，这就容易造成整个国有资产管理过程的疏漏。2017年是“十三五”规划重要的一年，经过发展，国有资产规模日益庞大、资产种类日趋繁杂 ，仅仅一个时点的重视远远不能满足管理的需要。

    （二）国有资产管理体制不健全

    1. 人员配备不足。从2016年的资产清查来看，大部分行政事业单位没有配备专门的资产管理人员，有的是财务人员兼管，有的是行政后勤人员兼管。因此，大部分行政事业单位不能完全实现对资产的定期盘点，盘点的间断和滞后不能使资产在使用过程中的问题立刻显现，从而得不到及时反馈，进而造成处理问题的时间迟延，增加了处理的难度。

    2. 资产信息不对称。目前我国已经建立起“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。基层行政事业单位是国家国有资产管理体系的基础，也是减少国有资产损失、防止资源浪费的第一道防线。资产信息不对称主要体现在两个方面。

    第一，基层行政事业单位与主管部门资产信息不对称。由于在日常工作中，基层行政事业单位对于资产使用中出现的盘亏、盘盈、处置等问题，没有及时反映出来，造成信息不对称，主管部门不能及时掌握各单位资产信息，不能真正起到督查的作用。虽然早在2009年行政事业资产管理信息系统已经投入使用，但大部分行政事业单位只在要报送报表的一、两个月的时间里登录，完成报表任务后，相当于结束了全年的资产管理工作。仅反映在表面的數字，既不能说明资产的真实情况，也不能成为主管部门检查的可靠依据，如此敷衍了事的数据，一层层汇总起来，将产生巨大的差异，严重影响到国有资产管理的完整性、真实性。

    第二，真实资产信息与会计核算数据不对称。财务人员负责本单位的会计核算，有时不会及时掌握资产增减变动的信息，造成账务处理滞后。对于占有、使用无偿性的资产，没有在账面上反映，造成账务处理失真。对于没有使用政府预算资金购置的资产，往往游离于账外，形成账外资产。当财务人员同时负责资产管理时，缺乏有效的监督机制，防范违规违法行为的发生。

    3. 历史遗留问题难处理。在2016年的资产清查中发现大多数的资产损失都是历史遗留下来的。比如某些投资行为，由于行政事业单位资金取得的无偿性、资产的非经营性，且行政事业单位人员本身缺乏投资管理经验，在投资之前，并没有像处在市场竞争环境下的企业那般，对投资对象进行十分详尽的的资信调查、财务状况核实及经营前景分析。投资之后，由于负责人员更替、部门变动等因素，没有对投资对象的经营情况进行实时跟踪，以及时掌握其发展动向，随着时间流逝，慢慢转变成坏账，无法收回，造成国有资产损失。历史遗留问题是国有资产管理过程中断档吊链造成的，同时也是亟待解决、不能回避的难题，它不仅考验着管理者的能力，而且也映射出国有资产管理中需要改进的方向。

    三、完善行政事业单位国有资产管理的对策

    （一）加强学习

    1. 理论学习。各级主管部门应鼓励相关工作人员进行国有资产课题研究，开展理论思维，搞好研究设计。从中提高对国有资产的认知度，促进国有资产管理方法的改进，理论与实践相结合，学以致用，打破旧思想的禁锢，改变资产管理重钱轻物的局面，从而从源头加强管理，消除不安全隐患。

    2. 制度学习。关于资产配置、清查、核实、处置、使用等方面，财政部先后出台了多项政策法规，地方各级财政部门也逐步建立健全了涵盖资产管理各环节的内部控制制度体系。各行政事业单位应通过举行专项工作会议、集体研讨、组織培训等多形式，多元化的调动工作人员积极性，认真学习文件，领会文件精神，多角度解析文件内容，把握国有资产管理发展脉搏，提高文件执行力。

    （二）健全体制建设

    1. 国有资产管理队伍建设。提高国有资产管理工作水平，需要建立一支高素质的人才队伍。各行政事业单位需配备专门的资产管理部门或人员，定期举办培训，提高管理人员的大局观、法治观、业务能力及技术水平。加强行政事业单位之间的交流，促进同行业之间的相互学习，取其精华去其糟粕，提高理论素养和实践水平，为国有资产管理工作的顺利开展打下基础。

    2. 提高行政事业资产管理信息系统的利用率。行政事业资产管理系统是单位管理好国有资产的一把利器。为摆脱基层行政事业单位与主管部门资产信息不对称的困境，提供了重要的信息共享平台。为杜绝行政事业单位国有资产管理人员填报报表走过场，应付检查的现象发生，在2017年的山东省行政事业资产管理信息系统中，添加了对登录次数的考核模块，主管部门可以以此明晰行政事业资产管理信息系统在各下级单位日常工作中的使用情况，从而加强了监督力度。并且，行政事业资产管理信息系统要求单位按季度录入资产变动情况，已经禁止在年底一次录入所有资产的行为。因此，提高行政事业资产管理信息系统的利用率，这将有利于实现国有资产时时管理、事事管理的新模式，提高填报数据的实时性和准确度，将资产管理从静态管理变为动态管理，立足防范违规违法行为的发生。

    3. 加强绩效评价考核。将国有资产管理事项纳入行政事业单位干部考核评价机制当中，有利于提高行政事业单位干部对国有资产管理的重视度，有利于提高其工作效率，更有利于节约型政府建设和体制改革的推进。牢固树立国有资产“科学、精细、高效”的管理理念，增加支出的公开性、透明性，在阳光下使用政府财政资金，时刻接受社会监督检查。

    4. 将国有资产管理与预算管理、财务管理有机结合。为实现国有资产从“入”到“出”的全生命周期管理，资产管理系统应与预算、政府采购、决算、账务等系统进行有效衔接。通过结合预算系统，可以盘活存量资金，强化增量资金；通过结合政府采购系统，可以规范财政资金使用过程，防止人为恶意盗取国家财产的情况；通过结合决算系统，可以控制总量，科学调配资产；通过结合账务系统，可以解决资产信息与会计核算数据脱节的问题。资金是财产物资的货币表现，资产包含资金，又不只于资金，我们应像重视资金一样重视资产，像管理资金一样管理资产，是之为国有资产管理进步的趋势。

    （三）权责明确，监督到位

    2016年资产清查后，历史遗留问题已箭在弦上，解决国有资产管理中的历史遗留问题迫在眉睫。行政事业单位应认真总结历史遗留问题形成原因，并建立起由单位负责人牵头，由资产、财务、人事、后勤等人员组成的工作机构以及内外协作、上下调节、左右配合的工作机制，以明确部门责任、人员责任，梳理管理思路，理清管理头绪，真正杜绝推诿事件的出现以及“前清后乱”和“清管两层皮”现象的发生。

    此外，严格的审查监督体系及追责制度，是权力运行公正严明的保障。我们要坚持事前监督、事后监督的纵向检查，同时把握资产审计、财务审核的横向监督，以对国家、社会负责的责任感、使命感铺开一张纵横交错的法网，加强国有资产管理，维护国有资产安全。

    参考文献：

    [1]李东升，刘俊峰，董理玲.对行政事业单位国有资产管理有关问题的思考[J].中国财政，2015（07）.

    [2]张玲.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策[J].财经问题研究，2013（05）.

    [3]刘艳亮.行政事业单位国有资产管理改革探讨——基于公共财政视角[J].河南社会科学，2012（04）.

    [4]王海鹏.行政事业单位国有资产的管理机制研究[J].经济导刊，2011（04）.

    （作者单位：山东美术馆）