地方政府创新视野下的中国经济发展与政治民主

    隋斌斌

    [摘要]在宏观层面，中国政治民主和经济发展是一种正相关的关系。但是从地方政府民主创新的角度来看，经济发展和政治民主并不绝对是一个正相关的关系。这种不一致说明经济元素并不是中国政治民主发展的直接因素，而是间接因素；民主工具理性的有效发挥和善治是达成“经济发展——政治民主”良性循环的重要基点。中国政治民主发展的关键在于主导经济改革进程的政府能否具有一个良性的治理空间。

    [关键词]民主；经济发展；地方政府；民主创新

    [中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号11672-2426(2009)12-0021-03

    从民主实践的视角，改革开放30年也是中国政治民主从理想逐步走向现实的30年。从宏观角度分析，中国政治民主的发展离不开改革开放30年来中国经济发展的大背景。但是同时，宏观的分析不可避免地消隐了某些偶然的变量以及具体的情况和细节，不能够充分反映现实。因此对于经济发展之于中国政治民主这一问题的分析，微观层面的事实是有着重要参考意义的。综观改革开放之后的中国民主实践，地方政府民主创新是促进中国民主发展和政治体制改革的一支重要生力军。

    地方政府民主创新，是地方政府在获得中央政府给予的一定改革空间的情况下，顺应民意和政府治理要求所进行的一种具有地方特色的民主实践和改革。其内容多种多样，涉及到“民主选举”、“民主协商”、“民主监督”等多层面。地方政府民主创新的实践折射出改革开放以来经济发展背景下，中国政治民主改革的鲜明的试点先行、渐进改革的战略特色。通过剖析改革开放以来，在中国地方政府的民主创新实践，我们能够比较清晰地从一个具体的角度理解和认识中国经济发展和政治民主之间的多层面、复杂的关系。因此，本文特选取了地方政府创新式民主作为切入点来分析中国经济发展和政治民主的这一命题。

    一、宏观层面：中国政治民主与经济发展

    从宏观的层面分析，地方政府创新式民主在内的中国政治民主实践的发展的确得益于改革开放以来中国经济发展的大背景。一般来说，政治民主的生成和发展，通常离不开以下几个条件：公民意识的苏醒；具有独立精神，并可以和国家进行理性协商对话的公民社会的出现；政治精英关于如何发展政治民主具有理性共识。综观中国改革开放30年，经济发展，尤其是市场经济的逐步成熟化。从不同侧面促进了以上因素在中国社会的形成。

    1公民意识的苏醒。市场经济之于中国，最直接的影响是催生了人们头脑中“自由竞争”的观念。而伴随着“自由竞争”观念之后，无疑是一种更深层次的“头脑风暴”——对个人权利、责任观念的重新认识。另一方面，市场经济的发展也扩大了中国社会的自由空间。市场经济使中国人、尤其使中国农民具有了自由流动的权利和能力。相对于之前只是作为国家的附属品，市场经济条件下的人们拥有了更多的自主权和选择权。从情感的角度。这使人们逐步体会到作为一个公民的独立感。在这种强调自由、独立的公民意识被唤醒之后，人们的权利观念、规则观念也逐步发展起来。这显然为政治民主的发展做了一种心理层面的铺垫。

    2公民社会的孕育和发展。在市场经济要求独立、自由、法治的前提下，中国社会首先从内部萌生了一种与国家在经济上进行对话的需求。而从经济发展的角度出发，国家也逐步向社会让渡一些权力。在开放搞活经济的趋势下，中国社会开始出现各种各样的经济组织。以中国民营经济发展的桥头堡温州为例，温州市自1981年第一家商会成立，无论是行业协会还是行业商会都一直处于增长阶段。而且根据浙江大学公民社会研究中心的调查研究显示，温州行业协会和行业商会的市场化、民间化的趋势越来越强。这表明在经济发展的刺激下，中国社会内部已经衍生出自己的公民社会组织。

    3政治精英在如何发展民主的问题上具有理性共识。在民主转型期内，政治精英的态度是至关重要的。唯有民主能够唤起各主要政治力量从自身的利益出发主动地遵从民主制度时，民主才能够长久存在。

    从价值观上讲，“民主”一直是中国共产党的价值追求目标。但是，从实践上讲。新中国成立之后、改革开放以前，中国共产党在追求“民主”的路上走过一段弯路。尤其是文革时期，全民动员式的民主从根本上扭曲了民主的内涵。而改革开放后，中国共产党对民主的认识逐步由理想中的全民民主过渡到现实主义的程序和制度民主上。1980年，邓小平在《党和国家制度的改革》讲话中就着重指出：“历史经验证明。用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的”。作为改革开放总设计师的邓小平，他理性地认识到“全民民主”的群众运动不是真正意义上的民主，中国的政治体制改革只能走一条制度上的渐进改革之路。而事实上，从改革伊始的“解放思想”，到干部人事制度改革、权力下放，再到逐步受到重视的法治国家的建设，这些都表明中国共产党对于政治民主的认识已经更加具有科学性和现实性。

    另外一个不可忽视的事实则是，改革开放为中国培育了一批具有理性民主意识的地方政治精英。以肖唐镖教授在2003年至2004年对中国某省地方官员所作的一次调查为例，他发现地方政府官员不仅在政治体制改革这个问题上有着更多的独立思考能力，而且对政治改革的渐进性的认识和理性态度已经大大增强，正脱离要么“激进”、要么“保守”的非此即彼之争。另外，肖唐镖发现，参与调查的多数官员认同在中国现有的政治架构内进行改革，即利用和启动现有的体制内资源进行民主改革。因此，可以这样说，改革开放30年，伴随着经济的发展，中国的政治精英对政治民主的认识不仅逐步趋于理性化。而且还趋向于达成某种共识。

    二、微观层面：中国经济发展与地方政府民主创新

    从区域的层次看，地方政治民主实践和经济发展的程度并不必然呈现一种同步的局势。以中央编译局比较政治与经济中心、中共中央党校世界政党比较研究中心、北京大学政府创新研究中心合力倡导进行的“中国地方政府创新奖”评比为例，从2000年以来，历经数年，一千多个地方政府的民主创新项目参与了“中国地方政府创新奖”的评选。从获奖所涉及的地区来看，我们可以看到这其中既有经济发达的东部沿海区域比如浙江温岭的民主恳谈和深圳大鹏镇长选举改革，同时也涵盖了许多经济并不发达的中西部地区，比如四川遂宁和成都新都区、重庆步云、云南红河等地的地方政府民主治理项目都榜上有名且影响深远。因此我们发现地方政府创新式民主实践进行的深度和广度

    并不是以经济发展程度作为参照的。从一个区域实践的角度，某一区域经济发展得好，并不必然意味着他们一定会在地方政府民主创新上做得好；而某一区域经济不发达，并不必然意味着他们在地方政府民主创新上也是落后的。

    究其原因，我们发现，事实上，在地方政府民主创新的诸多动力源中，经济发展的因素并不是最主要和最直接的。综合来看，促使地方政府民主创新的动力主要有以下几个：

    1具有责任意识的地方政治精英的大胆实践。一个开明的地方领导人往往是地方政府民主创新成败的关键因素。许多地方政府的自主民主创新之所以搞出了声色，一个很大的原因就在于当地政府主要领导人是改革的主要发起者。比如在成都新都的“阳光政府”的改革中，时任区委书记的李仲彬作为改革的发起人，以一种“铁腕”的方式启动了改革，并将其推行下去。一批具有民主创新意识和民主实践能力的地方政治精英是地方民主创新的主动力。他们一方面具有一定的民主意识，另一方面。他们掌握一定的制度资源，懂得如何在既有环境下启动民主实践并将其延续下去。

    2在应对和解决实际问题的过程中，民主的工具理性得到重视和开发。基层政府的治理创新之所以能够具有一定意义的民主色彩，其关键原因在于民主程序可以在一定程度上营造一个政治参与各方共赢的局面。在中国，经济改革所带来的三农问题、城市拆迁、居民再就业等问题时时困扰着地方政府。在缺乏制度性官民沟通渠道的背景下，许多公民采取了类似于“上访告状”、“群体集会”的方式来维护自己的权益。一些极端的政治参与方式直接导致了官民矛盾的恶化，不利于政治稳定。在处理经济发展所带来的新问题上，民主的工具理性得到了地方政府的重视和开发。综合来看，地方政府民主创新主要集中在赋予民众话语权、选举权、监督权等实际的权力来进行的。因为作为政府来讲，要促进民众与政府间矛盾的消解，其中关键的一环就是行政透明化、公开化、民主化。在这种情况下，民众参与、监督了政府的行政过程。当民众感受到政府的执政过程是他们可以参与甚至可以施加影响时，他们就不会再将执政的责任单纯地算在政府一方身上。而对于政府而言，这种责任共担的民主过程也有利于提升政府的公信力。正如某学者在观察温岭民主恳谈的过程中所看到的那样。基层干部口中的“我们为大家办事，何必引起大家不满”，是用一种朴素的语言道出了“民主恳谈会”得以实行的真正原因。民主程序作为一种矛盾缓和器、减压阀的工具理性的凸显无疑也是地方政府自主民主创新的一个重要因素。

    3其他现实激励因素的存在。地方政府自主民主创新离不开几大激励因素的存在。这些因素是和中国特有的政治生态相联系的，具有一定的中国特色。中央政府给予一定的改革空间。在渐进改革的思路下，中央政府不仅以试点的方式在一些地区进行改革创新，而且对于一些地方政府的自主民主创新也给予了一定的空间。在过去的20多年中，中央对地方性创新一直采取的是“不反对，少宣传，多看看”的态度，这是地方政府能够根据本地的实际情况进行制度创新试验的重要条件。上级政府的默许或肯定。在中国现行的行政体制下，上级政府在对下级政府创新的态度选择上有很大的回旋空间。他们可以选择观望、默许、肯定，也可以选择叫停。下级政府的自主创新只要在可控制范围之内，上级政府通常都会采取一种介于默许和肯定之间的态度。这种态度看起来似乎有点模糊，但事实上只要上级政府不坚决反对或直接叫停，下一级政府的创新就有很大的空间。政绩回报。对于地方政府和官员来说，地方政府自发式民主创新也是他们政绩的一种体现。做得好，政绩出来了，上级和外界的褒奖自然也就来了。从总体情况看，凡是致力于改革的主要地方官员，在不同程度上都受到激励，一些人被升职，一些人在本职岗位上受到上级的肯定和媒体的密切关注和赞扬，这是地方政府创新能够持续进行下去的一个重要因素。社会力量的关注。这包括媒体、学者和研究团体对地方政府创新的关注和支持。他们的关注一方面为地方自主民主创新进行宣传和激励，另一方面也提供了重要的智力支持。

    4区域政治文化传统发挥作用。一些地方的民主实践还是和区域的政治传统密切相关的。比如在浙江温岭新河的案例中，民主恳谈是作为一种当地官民交流的一种传统存在的。从根本上讲，地方政府是借用了这种政治传统，并将其和人大功能的重启结合在一起，从而构建了一种全新的人大议事体系。

    三、小结：综合层面的观察

    通过对中国宏观层面和微观层面的综合分析，我们会发现中国民主发展从宏观上得益于经济改革所衍生的政治、社会和观念的变化，因此从这个角度讲，中国经济发展和政治民主是一种正相关的关系。但是，在一个微观的层面，地方政府民主创新则告诉人们，经济发展水平的高低并不是地方政府是否进行民主实践的决定因素。综合来看，地方政府创新式民主实践的发展折射出经济发展之于中国政治民主影响的三个重要特点：

    1经济发展并不能成为促进中国政治民主发展的直接因素，而是间接影响中间变量来促进民主实践。中间变量之一是社会，主要涉及到公民民主意识的觉醒和公民社会的成长。被影响的变量之二是政治精英的态度。在这方面，经济发展过程中所产生的各种社会问题对政府治理提出严峻的挑战。一批具有民主意识的政治精英在应对政府治理失效的过程中，逐步发掘了民主程序的工具理性。地方政府自主民主创新由此成为一种趋势。

    2民主工具理性的有效发挥是达成“经济发展——政治民主”良性循环的重要基点。对于一些地方政府来说，尽管民主的方式不可以作为直接促进经济的一种实用工具存在，但是却可以在缓和政府和群众矛盾的基础上促进政府经济规划的实现。比如浙江温岭新河的公共预算改革，改革之前，在政府预算制订和执行的相关问题上，当地百姓对政府某些经济项目的规划原本是有着异议和抱怨的。政府某些大的经济项目开发阻力和压力较多。而经过连续几年的公共预算改革。当地民众在贤金的规划和使用上和政府达成了一致，也在沟通中体会到政府对预算落到实处的重视以及对民情的体恤，这就使得政府的经济发展规划具备了民意的基础，执行起来也会顺利很多。

    3政府的有效治理是促进民主和经济发展之间的稳定关系形成的一个关键前提。地方政府自主民主创新之所以具有生命力，关键原因在于地方政府将一种“善治”的理念落实到行动实处。在温岭“民主恳谈”的案例中，通过乡镇人大，地方政府将民主恳谈这一官民积极沟通的政治传统以一种制度化的形式加以确认和强化，以制度和程序来保障民主实践的延续性。民主恳谈的成功进行有效融洽了政府和民众间的关系，当地的经济发展由此得以顺利、平稳进行。当这种潜在的经济效益初见苗头时，地方政府和民众又会从其中体会到民主作为一种制度和程序存在的重要性。这样一来，民主实践的延续性在一种双赢的效果中得到巩固。由此可见，有效的治理将民主的社会效应转化为潜在的经济效益，而经济效益的被感知又使民主实践具备了延续性的可能。这种良性循环的出现使基层民主实践具备了长远发展的可能。

    总之，地方政府创新式民主实践充分表明，经济发展并不能必然带来政治民主的变革和实践。我们不能孤立于经济发展和民主二者某一方面看问题，而应该思考如何在政府治理、经济发展、社会和谐与民主的工具理性间构建一种动态的均衡。这显然需要我们在制度设计、公民教育等方面进行更深层次的改革和创新。