政务档案信息资源共享影响因素初探
卢林涛
摘要：在电子政务背景下，政务档案信息资源共享是推进服务型政府建设的重要方式。政务档案信息资源共享受到理念与发展环境、权责规范、部门内因素、部门间协同关系、信息共享能力、安全保障、部门人员七方面因素的影响。本文旨在搭建影响政务档案信息资源共享机制的框架，厘清影响路径，优化共享机制，为推进档案共享提供理论指导。
关键词：政务档案信息资源信息资源共享影响因素
Abstract： The sharing of government archives in？ formation resource is an important way to promote the construction of service- oriented government with sharing of archives under the background of egovernment.Governmentarchivesinformationre？ sources influenced by seven factors including con？ cepts and development environment， power and re？ sponsibility norms， internal factors within the sector， inter-departmental collaboration， information sharing capabilities， security assurance and department staff. This article will construct the framework of the re？ source -sharing mechanism， provide theoretical guid？ ance for clarifying the impact path， optimize the shar？ ing mechanism.
Keywords： Government archives； Information re？ sources； Information recourses sharing； Influence fac？ tors
一、導论
政务档案信息资源是指电子政务背景下的各类档案信息（数据）资源，即在电子政务活动中直接产生，以数字形式存储、管理并可通过一定的技术手段进行检索、查询和使用，[1]具有保存价值的相关历史记录。[2]政务档案具有很强的事务性，和国计民生息息相关。政务档案信息资源共享的社会价值极大。
在“互联网+”背景下，我国电子政务实践不断推进，以政务信息资源互联互通为代表的新一阶段政务信息化建设不断走向深入。但受制于政府内部制度化建设水平不高、信息产权边界不明晰等因素的影响，政务信息资源“部门私有”现象问题突出，包括档案信息在内的诸多政务信息资源难以实现有效的互联互通和府际共享。政务档案信息是支持政府机构电子政务运作和提供高效公共服务的重要资源，共享需求和现实供给的巨大差距严重影响了政府部门间的协作能力，不利于社会公共服务能力的提升，阻碍了政务信息化进程和供给侧结构性改革步伐。
政务档案信息资源共享影响因素研究涉及档案学、行政管理学等领域，具有鲜明的学科交叉性，既是研究热点，又是研究难点。目前，专门针对政务档案信息资源共享的研究成果较少，而更多的研究主要集中于两个上位概念——档案学视域下的档案信息资源共享和行政管理视域下的政务信息资源共享。长期以来，档案信息资源共享研究的重点都是偏顶层的共享机制和偏技术的共享实现途径研究，如何振、蒋冠初步构想了国家档案资源整合和共享工程，[3]向立文、[4]祝庆轩、桑毓域、方昀[5]则分别从细化的实现条件和技术方式探究了档案信息资源共享问题。不难看出，当前档案信息资源共享研究水平仍然较低，已有研究一方面侧重共享机制及技术支撑、存在问题和解决途径等方面，几乎未涉及共享的影响因素，而影响因素正是决定共享成效的关键变量之一；另一方面则存在未能将档案信息资源共享置于具体的应用背景加以研究的缺陷，大多数研究仅从模糊的社会视角审视其共享，档案信息资源共享的重点攻关领域——政务领域鲜有探讨。具体到政务信息资源共享的影响因素，现有研究大致围绕外部环境和部门内部两个维度，代表性成果有范静[6]与龚立群[7]指出法律政策权威与高层管理机构权威对政府部门间电子政务信息共享实现程度有十分显著的促进作用，胡平等[8]则从内部视角出发提出政府人员推动信息共享的动力是影响政府间信息共享的客观因素。但是，现有研究尚未能以相对明确、清晰的整体视角探索影响因素的全面框架，而停留于零散研究的层次上。
本文旨在探寻政务档案信息资源共享的关键影响因素，分析影响因素作用于信息资源共享的实现机制，为破解政务档案信息资源共享难题提供理论指导。
二、理论基础与初步框架的建立
政务档案信息资源共享从本质而言应被更多的定义为政务信息资源共享，档案只是对信息资源范畴的限定，因此对政务档案信息资源共享影响因素理论基础的研究，实质上更多的是探寻电子政务背景下，如何为包括档案在内的政务信息资源共享影响因素的框架框定基本理论背景。
（一）整体政府理论
政务档案信息资源是政务机构行政事务办理过程和结果的留存物，其共享就必须根植于连贯畅通的政务工作流，需要政务机构间加强整合，尽可能避免当前部门碎片化导致的共享受阻。整体政府理论则是专门研究如何强化跨部门间整合能力的重要理论。整体政府理论被部分学者认为是“第三种行政范式”，[9]其指导下的英美等国的实践被普遍认为很大程度上解决了传统官僚制政府的碎片化问题。
整体政府含义广泛，可以是同一层级政府不同管理部门间的横向协作，也可以是政府与其代理机构之间的纵向协作以及与其所属的地方政府机构在政策执行中进行的协作，同时也包括公私之间的合作伙伴关系，具有极强的理论延展性。整体政府的目标是实现部门间整合，要实现此目标即需打破部门间隔阂，加强各方面的协作，其特征是四大整合：政策整合、结构整合、文化整合和信息整合。首先整体政府通过政策的协调整合尽可能实现无冲突的政策执行，其次要实现政策的协调整合即需结构、文化和信息三方面的支撑——结构设计、统一的共享价值观和简化的信息程序三者的协同配合。
（二）行为层级理论
行为层级理论最初应用于大型软件系统设计开发过程中的影响要素识别，认识到了个人、团队、项目、企业和商业环境等组织层级对复杂商业活动的影响。[10]该理论逐步扩展到了社会学、政治学等领域。模型的侧重点并不在发现新事物、了解新事物上，而在于通过发现习以为常的表层表现背后的作用机制以解决问题，研究造成或者影响这些成果的行为模式是什么。
档案的生成和流转是一项复杂的社会活动。政务档案更是受到多层级机构、多层次行为和多维度环境的共同影响。故而，政务档案信息资源共享与行为层级理论具有很强的相似性。通过借鉴行为层级理论搭建分析层级框架，可进一步厘清政务档案信息资源共享影响因素的作用机制。
根据以上理论，搭建出初步框架。整体政府理论为政务档案信息资源共享提供了基本理论背景，行为层级理论则为其提供分析影响因素框架的逻辑思路。具体而言，整体政府所倡导的政策、结构、文化和信息整合是政务档案信息资源共享的必要基础前提，为具象的影响因素分析框架指明方向。而行为层级理论则进一步将分析框架细化，并明确为符合复杂社会活动的组织层级。[11]
从政策整合、结构整合到文化整合、信息整合，是政务档案信息资源共享影响因素框架的逻辑层次不断微观的过程。政策整合是最具宏观意义的整合，在行为层级理论中对应最宏观的层级，即商业层级，在政务档案信息资源共享的语境中即政策环境层级。中观的结构整合涉及组织内外结构，既关注组织内的项目层级，也重视描述组织间关系的企业层级，反映在政务档案共享中分别是部门内因素和部门间协同关系。文化整合也是典型的中观意义的整合，这意味着文化整合既需要整合个体文化（个人层级——对应政务档案共享背景下的部门成员），也需要协调不同组织间的关系（企业层级——对应政务档案共享背景下的部门间协同关系），以利于文化融合。最后是微观层面的信息整合，值得注意的是，这里所指的信息整合不是个人活动，而是组织的整体行为：以团队的形式（对应行为层级理论中的团队层级）向外提供整合的信息资源（反映在政务档案共享中即信息共享能力）。
本文构建的政务档案信息资源共享初步框架（见图1）即为政策环境、部门内因素、部门间协同关系、部门成员和信息共享能力五项基本的组织层级层面的方向性框架。
三、实践现状与框架完善
通过梳理国内外政务档案共享最佳实践案例和共享机制，能够帮助提炼出对我国政务档案信息资源共享的影响因素，从而完善影响因素的分析框架。
（一）国内外政务档案信息资源共享的最佳实践
政务档案，特别是电子政务档案，在当今日常政务活动和公共服务领域扮演着愈发重要的基础性信息资源的角色。政府自身的开放政府数据实践，社会公众的广泛利用需求客观上都推动了政务档案信息资源共享的实践进程。
美国是电子政务推行较早的国家，近年来也一直引导着全球开放政府数据运动。通过相关政务档案的共享和开放，美国国家档案与文件署（NARA）致力于成为美国开放政府数据的旗舰机构。NARA高度重视包括政务档案在内的档案资源的共享，在其《创新旗舰战略》《2014-2018财年战略计划》中都明确提及要打造更开放透明的NARA，其基础便是各类档案信息资源共享实践，最具代表性的便是NARA针对政务社交媒体文件的归档和共享实践。以“奥巴马总统社交媒体归档”为例，奥巴马被称为美国第一位社交媒体总统，在位期间形成了海量社交媒体文件，NARA通过《总统文件与档案》、《社交媒体文件管理指南》、社交媒体文件归档管理計划等不同层级的制度加以导引，由白宫、NARA主导，公众、学术机构等社会主体协同参与，同时依托强大的技术处理能力和完备的人员配置，在归档管理的基础上实现了有效的共享。[12]
在国内，政务档案信息资源共享实践的代表当属浙江省推进的以电子文件归档和整合共享为支撑的“最多跑一次”改革。要实现“最多跑一次”就必须达成相关文件的线上互联互通，特别是税务、社保、医疗、民政、住房等关键公共服务领域档案的充分共享。在“放管服”背景下，浙江省各级档案部门着力推进“最多跑一次”事项的电子化归档，运用数据库、区块链等技术，以各级政务服务网电子文件归档管理统一技术支撑平台为基础，整合全流程档案数据和相关元数据，在保障数据真实可信的基础上在线流通，并借助数据开放平台、应用程序编程接口（API）、惠民政策查阅平台等为公众和企业一站式办理相关跨部门业务时提供有力信息支撑。浙江省通过政务档案的共享，基本达成“市民查阅馆藏开放档案、报纸、异地查档，只需经过证照库验证，从申请到审核到调卷再到最后出证，全程‘一站式办理，实现在线申请、线下审核、后台调卷、快递寄达的‘跑零次的目标。”[13]
（二）国内外政务档案信息资源共享最佳实践的启示
中美两国的政务档案共享实践为全面梳理共享机制中的关键要素提供了有益参考。
1.良好的发展理念和环境。无论是美国NARA的政务社交媒体档案共享，还是我国浙江推行的基于政务档案共享的“最多跑一次”改革，都有着良好的发展理念和环境。美国政府近年来着力推进的开放政府运动，使得包括NARA在内的联邦机构更为透明和民主，为政务档案信息资源共享提供了良好的发展环境；浙江开展的“最多跑一次”改革实则也是对习近平总书记提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的积极回应——基于互联网开展公共服务，协调政府、公众、企业协同发展。
2.完备的权责规范。政务档案权威性强、敏感度高，其共享必须建立在坚实的权责规范基础之上。权责界定不清晰始终是各级政府不敢轻易实施政务信息资源共享的主要原因之一。权责规范主要包括法律法规、相关政策和职责分工等内容。近年来，我国为促进包括政务档案在内的政务信息资源的共享和开放出台了《政府信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》等一系列法规，浙江、深圳等地也相应出台了配套政策和细化的数据规范。同时，在实践中进一步明确了权责分工，如浙江“最多跑一次”改革中，档案部门负责在线电子归档和政务信息共享开放的技术架构和服务保障，政府其他职能部门则负责提供相关政务档案。美国联邦政府政务档案共享也是由NARA主导，负责总体规划、运营指导、技术支持等事项，避免部门掣肘。
3.完善的部门体制。部门体制应有两层含义：一是实体形态的体制，如部门层级、领导重视等因素，二是非实体形态的体制性要素，如需求压力的传导、部门人员的行为和认知等。例如，无论是美国NARA还是浙江省，为推进政务档案共享都成立了更具扁平化色彩的专项工作小组，协调各方专职推进该项工作。同时也可看出中美两国着力推进政务档案信息资源共享都是出于积极回应社会公众信息、完善公共服务的客观需求。
4.有效的多元协同关系。政务档案信息资源共享是一项复杂的社会活动，它以政府部门主导，亦需社会大众的积极参与。NARA十分注重在政务档案管理过程中引入社会力量，如设立“公民档案员”项目，鼓励公众参与档案著录标引工作、创办“创意实验室”等。浙江“最多跑一次”改革从一开始就重视公众和企业的需求，致力于多元主体协同治理。基于公众需求，浙江地方档案部门依托数字档案馆建设，上下联动、馆际协同，实现“互联互通、资源共享”，通过微信平台、在线服务平台等为公众提供便捷的政务档案共享利用服务。
5.强大的共享能力和安全保障。以经济能力、运营管理办法和员工技能等为支撑的共享能力是政务档案信息资源共享的重要保障。信息共享过程中的实体和内容安全也始终是影响政务档案共享的关键因素。以NARA实施的“总统社交媒体信息归档项目”为例，一方面，NARA在美国联邦政府有力的预算支持下，制定了完善的归档办法和共享流程，同时通过配发工作指南等提升员工专业技能；另一方面，NARA通过全面细致的隐私保护机制，如数据清洗，保障了政务档案的信息安全。浙江更是将区块链技术运用到了“最多跑一次”的政务档案信息资源共享中，区块链分布式存储和数据不可篡改的特征既能有效维护档案信息内容的安全，又能充分保障档案实体的安全。
（三）框架的完善和影响因素提炼
根据整体政府和行为层级理论，本文将政务档案信息资源共享影响因素的分析框架初步分为了政策环境、部门内因素、部门间协同关系、信息共享能力和部门成员五个层次。根据对具有较强代表性的中美两国政务档案信息资源共享实践案例的研究梳理，可将上述初步框架进一步细化。政策环境可分为理念和发展环境、权责规范两个方面；信息安全是信息共享首要考虑的问题之一，可考虑将信息共享能力中的安全维度单独设置一级。因此，本文分析共享影响因素的框架将完善为理念与发展环境、权责规范、部门内因素、部门间协同关系、信息共享能力、安全保障、部门成员七个层级（见图2）。
1.理念和发展环境。包括发展理念和发展环境两个因素，主要指代政务档案共享方向、原则和政治、技术背景等。发展理念在中国现实国情下可简要理解为“五大发展理念”，特别是创新、协调、开放和共享理念在信息共享实践中发挥的重要指导意义；发展环境则可指代整体的电子政务发展水平和信息化基础设施情况等。正确的发展理念和良好的发展环境对政务档案信息资源共享具有正向促进作用。
2.权责规范。权责规范可分为法律法规、政策意见两个层级的制度性因素和权责分工这一管理性因素，覆盖全国和行业层面以及地方直到组织内部关于信息共享的范围、技术标准、绩效评估等内容。得益于制度化、规范化、科学化管理，权责规范体系能促进政务档案信息资源共享机制的形成和发展。
3.部门内因素。部门内因素主要涉及直接影响政务档案共享效率的部门层级、领导重视等方面。部門层级主要指部门内部层级之间的关系状态，如扁平组织、锥形组织。领导重视则关注政府部门领导通过政治愿景、整体规划、资金配置显露出的对政务档案共享的重视程度。精简、扁平化的部门层级将有利于档案信息的顺畅流通，同时，领导重视程度的提升也将显著增强共享工作发展的定力。
4.部门间协同关系。部门间协同关系是政务档案共享的核心传导机制，唯有良好的协同关系，信息资源的互联互通才得以实现。部门间协同关系主要包括社会网络（协同关系的广度，政府部门之间或者不同政府部门管理者之间已经形成的和正在形成的网络关系）、组织间兼容性（协同关系的有效程度，组织内原本存在的相关设施、既有目标需求等与信息共享工作所带来的新变化的兼容程度）、公众需求压力（协同关系建构的紧迫程度）三大因素。基于信息共享的强社会性，密切的部门间协同关系将进一步推动信息共享互联互通。
5.信息共享能力。这是影响政务档案共享的直接要素，主要包括共享行为所涉及的人事和管理背景，如员工技能、部门经济能力、部门绩效管理办法等，是政务档案信息资源共享运营维度的影响因素。熟练的员工操作技能、坚实的平台建设经济能力、有效的绩效管理和激励手段无疑都将积极推进政务档案共享。
6.安全保障。信息安全是影响信息资源特别是涉密性较突出的政务档案共享的重要前提，其主要包括共享平台安全构架和安全风险两方面影响因素。安全架构是指政府部门为解决政务信息资源共享安全风险问题，针对性、系统性地提出的方法、应对措施及相关对策，安全风险指各部门在处理、转移、使用数据时的不确定性。通过完备的管理制度和技术，在很大程度上能确保政务档案共享的安全性。
7.部门成员。政务档案信息资源共享的所有环节实质上均是部门人员的活动，因此部门人员对共享的认知水平和其工作行为也对政务档案共享产生显著影响。人员认知是依据以往的经验对政务信息资源共享所必需付出的机会成本的预判。部门工作人员的行为受到预期收益的影响，预期收益则是指政府部门对于将要推进的一些信息共享建设内容的收益预判。因此，客观、积极的认知能正向促进政务档案共享。当预期收益大于损失时，部门人员的行为趋向推动信息共享，对其发展具有正向作用。
四、结语
实现共享的关键在于厘清其共享机制，而影响因素则是建构共享机制的基础，影响因素发挥作用的途径即是共享机制的传导方式。通过对影响我国政务档案信息资源共享关键因素的梳理整合，进一步从机制出发，以问题导向为原则，能够促进政务档案信息资源共享机制的进一步发展和优化。
限于现实考量，本文侧重通过定性的理论研究方法和案例研究政务档案信息资源共享影响因素框架并提炼具体的影响因素，实质上缺乏必要的实证支撑。下一步的研究方向应当是基于本文提出的影响因素框架层级，通过定量研究方法，结合多维数据，借助文本分析、结构方程等方法，检验本文提炼的影响因素的信度和效度，进一步丰富共享影响因素。
*本文为国家社科基金重大项目“大数据环境下政务信息资源归档和管理研究”（项目号：17ZDA293）阶段性研究成果之一。
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作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
