从官员“变脸复出”看我国的行政问责制
王四炯
[摘要]当下，国内部分问责官员的“变脸”复出已是不争的事实。对此，必须在首先坚持解放思想的基本前提下辩证地看待这一“异常”现象，同时要坚持实事求是，认真分析和探究其背后的原因。同时，更要勇于与时俱进，立足从健全行政问责的体制机制、完善相关法律法规制度和程序等方面寻找新的突破口和着力点，进而加快实现行政问责制的常态化、透明化、普及化，为我国的行政管理体制改革作出积极而有益的探索。
[关键词]变脸复出；行政问责制；常态化；透明化；普及化
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2009)12-0053-03
一、现象追述——官员“变脸”复出的现实
川剧“变脸”，作为国家二级机密，这一国粹曾深受国内民众喜爱并广为传颂。就连香港天王巨星刘德华先生也曾为之数次赴川向彭登怀先生拜师学艺。毋庸置疑，要想真正掌握这一绝技的精髓——随机应“变”但又“不离其宗”，不下一番工夫是很难达到成功的。同样，在官场上行走，“变脸”的故事也时常发生，但其结局往往发人深思、令人警醒。
最近，国内一些曾经被问责的官员竞相上演了一场“变脸复出”的官场游戏——山西省临汾市洪洞县原副县长王振俊，两年前因黑砖窑事件被撤职，如今他再一次成为了新闻人物。据大槐树网——洪洞县当地的网站披露，王振俊多次以县长助理的身份出现在这个网站的新闻报道中，其参与的会议主题也多与环保、工业相关。这是该网站曾于2008年3月11日登载的洪洞县“蓝天行动启动动员大会”的一则新闻。报道清楚地写到：“县长助理王振俊同各乡镇、各职能部门签订了环境整治目标责任书”，而据知情人士透露，被撤职后没几天，王振俊便以县长助理的身份开始工作了。无独有偶，贵州省瓮安县原县委书记王勤曾因在“瓮安事件”中负有直接领导责任，被撤销党政一切职务，而其现在的身份是黔南州财政局副局长。就在舆论“死揪”因“瓮安事件”而被撤职的原瓮安县委书记王勤、因黑砖窑事件被撤职的原洪洞县副县长王振俊悄悄复出问题的时候，其实还有更刺激人的事实没有披露。据新华社今年4月9日报道，网友“惊曝”，因三鹿奶粉事件而被问责，今年3月被中纪委监察部给予行政记过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在去年就已调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记。同样是在今年3月，河北省纪委、监察厅决定给予河北省农业厅原厅长刘大群记过的行政处分，但早在去年11月，刘大群就已调任邢台市委副书记，并在今年1月当选邢台市市长。
虽然这种游戏演绎得很有些出乎众人意料且极具鲜明的个案色彩，但在笔者看来，此情不足为怪。因为在当前我国行政问责制建设仍很滞后的现实背景下，这一“变脸游戏”倒清晰地折射出当前我国行政问责制度实施的诸多弊端和潜在隐患。马克思主义唯物辩证法曾告诉我们：世界是辩证的矛盾统一体；矛盾无处不在。出现新情况新问题是很正常的，我们不足为惧，关键是如何积极地面对并切实加以解决。为进一步加快我国法治政府、诚信政府、服务型政府和责任政府的建设步伐。恪守“立党为公、执政为民”的执政本色，提高现代社会善治层面的执政能力，夯实执政的合法性基础，有必要且必须使我国的行政问责制实现真正意义上的法制化、民主化、常态化和科学化。为此，我们必须积极借鉴西方发达国家政党，特别是新加坡、日本等国家的相关执政经验，并结合自身实际进行“二次创新”以期实现新形势下行政管理体制的改革与创新。
二、解决官员“变脸”复出问题的对策
以笔者之见，我们应从以下几方面加大对行政问责制的制度化、规范化、透明化、普及化、法制化以及民主化建设力度。具体而言：
第一，使问责形成一种“违规即追究”、“失职即问责”的内在驱动机制，而不是依赖于媒体和舆论的外在驱动。确实，许多事故发生后追究相关官员的责任。已经成为一种惯例。问题的关键在于，这些问责很多时候并非制度自动驱动的，而是外在的舆论监督驱动的，是舆论关注的压力迫使问责制度运转起来。这种舆论依赖的表现是：只有某个事件引起强烈的舆论关注和激起很大的民愤时，在强大的舆论压力下，相关部门才启动问责制。处理几个官员给舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力很小，问责程序很难会正常运转起来。这种“舆论依赖”让官员对躲避问责心存侥幸。简言之，如果某种失职能够瞒过媒体，也就能躲过问责。即使不幸成为舆论焦点而被问责了，当某一天淡出舆论视野的时候，也许一样可以瞒着媒体悄悄地“带病复出”。
第二，问责必须常态化，并贯穿日常政治生活的始终。要尽早打破“只有发生了重大事故才会启动问责制”的现存惯例。事实上，许多重特大安全事故的发生正源于日常问责缺乏下一点点问题的缓慢积累——一次违规审批不了了之，一次监管失职轻松过关，一次随意许可没有追究，久而久之就给大事故埋下了隐患。大事故后再严加问责，可能只有暂时的震慑，好了伤疤忘了痛，当风暴慢慢淡出舆论视野后官场会故态复萌。
第三，完善问责制的制度设计，堵塞其制度漏洞和缺陷。就国内现实情况而言，事故或问题严重到何种程度会撤职，追究责任会追到哪个级别和何种程度，除撤职外还须承担何种责任，以后又如何复出——这些都还没有制度化和规范化，而只有这一切成为稳定、必然的制度，才能给官员确定预期，否则官员都会存在侥幸的心理。
第四，问责制的透明化、普及化关键要落实到行动和实践层面，而绝非停留在口头上。孟学农在就任北京市新任市长时曾说：“新一届政府一定要做一个敢于负责任的政府，透明的政府，做一个依法办事的政府，做一个勤奋、团结、务实、廉政的政府。”可三个多月后他正是因为不透明而被问责。换言之，问责制的透明化、普及化不能只是坐而论道，贵在强化落实。官员不能被问责免职之后没过多久又悄悄的复出了，这无疑会让官员觉得被问责也“无碍大体、无伤大雅”，过了这个风口就可以重新复出了。同时，更不能搞变相的“政策倾斜”——对有些官员问责对有些官员不问责。对此，北京大学王锡锌教授曾建议，“我们的官员是为民众服务的，因此官员有没有才，官员有没有德，恐怕在很大程度上，需要由民众来考虑。所以我们现在领导干部的选拔任用工作条例，特别强调民主推荐，还有考核的过程中有一个民主考核，所以这里的根本问题，还是要改变我们原来官员任用这种伯乐相马式的这样一种方式，应该由民众享有更大的表达权、参与权、监督权。我们干部的任用，将来包括现在。强调一个非常明显的趋势，就是必须是法制化。我觉得这里面还是在许多情况下存在潜规则，因为我们的规定有一些
缺陷还不够完善，所以在很多时候就有潜规则。”所以，行政问责法制化、制度化和民主化建设就势在必行。当然，我国《刑法》上也有司法问责的规定。我们在一些个案中也使用过，比如说一些违法侵占土地的这种情形，官员肯定是要被问责，但如果你触犯了《刑法》，当然也会问责，但这种情况，一般温柔的问责和法律责任的追究，它的衔接不够完善。这就需要我们今后进一步加大对此方面的制度建设投入力度。只有问责制透明化、普及化才能进一步推动问责制的常态化。同时，只有问责成为我国法律中的一个词汇，成为日常政治中一种必然的制度——就像机器一样，当你触动了违法违规的开关后，问责立即自动运转起来，你立即会被追究相应的责任——才会形成制度性威慑。期待以这次“变脸复出”演绎为契机，我国的问责制能真正实现常态化、制度化、透明化和普及化。如果不是这样，问责制充其量也只能是官员们用来强奸民意、游走官场和尽耍政治“变脸游戏”的一种道具而已。
三、官员“变脸”复出带给我们的思考
综观近期官员的变脸复出引发的诸多争议，笔者认为，它至少为我们带来了如下几个方面的深刻启示：
首先，引发了人们对问责制度本身的质疑。北京大学王锡锌教授认为，行政问责制本身在设计的时候，当然应该是为了体现我们官员的职业伦理，那就是官员如果犯错了，必须要承担责任，所以肯定是为民而问责。但是，这一制度在设计和操作的过程中，的确出现了一些走样，有可能原来是为民问责的机制，有可能演变成一种可能是保护官员的一种机制，这就可能出现制度变异的危险。与此同时，不容忽视的另一个环节或重要方面就是，如果没有外部的监督，自己内部又温柔的话，就很容易产生很多问题，也可以隐藏很多问题。一些人认为，我们现在的这种问责制看起来是要为民去追责，要体现出有权必有责，但是在操作过程中，一方面因为标准过于宽泛，另一方面，操作过程中弹性又过大，所以导致我们的行政问责制看起来声势很大，但是正在演变成保护官员的措施。
其次，引发了人们对于问责官员要不要复出的争论。不可否认，自官员“问责制度”启动以来，已有诸多官员在突发事件面前引咎辞职或者被行政问责。但是问责风暴过后，官员们却被高高举起，轻轻放下。被问责的官员多半又能够复出，或许还能不降反升，区别只是有人低调些，有人不小心高调了一些。引起了媒体的再回头罢了。借用学者张昌波的话说，如果官员只会做官而不会从事其他职业，而且官员和其他职业之间缺乏必要的流动的话，即使一些官员被问责也难免会使他或她(们)今后不以其他的“行政面孔”示众——即“即使是失意后被赋个闲职，也要拼命留在其中。从这种角度看，在官员和其他职业之间，缺少必要的流动性。即便在官场和其他职业的流动中，也是一种从职场到官场单向的流动。比如前不久央视名嘴王志、张政就由主持人变身官员。即使有人从官员到经理，也离不开其背后的行政级别的相通——所以，前不久广州市取消国企的行政级别才成为新闻。看清了这个问题，我们会发现，那些被问责的官员，最终的前途仍然摆脱不了官场的圈子，只不过或明或暗，或要职或闲差而已。如果只是这样，那么问责的风暴恐怕最终会变成一场蒙蒙细雨。”
目前，国内的众多专家学者等多倾向于复出机制的亟待完善。北京大学王锡锌教授强调：“问责官员复出，本身应该说并不是一个问题，人非圣贤，孰能无过。对于被问责的官员，给予他一个复出的机会。这体现了制度的理性。”因为，国内发展现实和传统人文关怀的双重境域决定了我们国家要积极而稳妥地逐步实施问责官员的健康复出机制。一方面这是我们党的“以人为本”科学发展理念的本质要求，同时也符合问责官员作为自然人以追求其自身全面发展的内在逻辑。对这些问责官员我们绝不能再像以前封建社会时期那样“一棍子打死、永世不得翻身”，而应根据其具体的实际才能做到因才施用，真正实现人尽其才、才尽其用。毛泽东同志早就教导我们要始终遵循“团结——批评——团结”的教育方针，坚持“惩前毖后、治病救人”的用人原则。这对于我们当下的官员复出机制建设也是一个很好的警示和启迪。
第三，引发了人们对“复出”制度的期待。《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条明确规定：引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。
复出，那又必须具有什么样的具体条件和相关要求，其必要的法律、民主和制度程序又有哪些等等，这些都是当前值得社会各界深入探讨和研究的重要课题。
以笔者之见，国内官员复出机制并不健全，其相关规定也十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。所以，官员复出机制的完善同样亟待加强，因为只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中，也才会更有底气。同时，“我们现在需要问的问题是官员的复出需要有哪些条件，需要有哪些正当的理由，需要有哪些公开的、民主的程序，如果无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让人心服口服，这种复出就有点像“躲猫猫”，如果无理、无据、无程序，那么问贡制度本身可能就需要被问责。”
对此，王锡锌教授认为，“这里面实际上是可以延伸出官员在被问责以后，复出的一个重要的条件，那就是必须要有实绩，而且还必须是突出的。另外，符合了这一实绩以后，还要按照有关规定，请注意，这里有关规定其实是我们领导干部的选拔任用的工作条例，那就是民主推荐、组织考察、讨论决定、任职的公示，这四个可能是最主要的程序。我们在进一步的实行中，其实就是如何把这些基本的条件和程序具体化。”同样，笔者坚信只有从完善相关法律制度、健全相关民主和制度程序人手，国内问责官员的复出机制建设才能真正走向正规、才能真正实现行政管理体制改革的宏伟目标。
