加强管理指导 因地制宜搞好内部审计

    王卫国

    [摘要]近年来，辽宁的政府部门、企事业单位逐步建立和健全了内部审计制度，其基本经验：必须贯彻科学发展观，树立内部审计新理念；必须加强领导，为内部审计工作的持续发展提供保证；必须依靠法制和制度，加强对内部审计的管理和指导；必须因地制宜，走符合本单位实际的内部审计路子。加强辽宁内部审计工作，必须切实做好《辽宁省内部审计工作规定》的学习宣传和贯彻落实，加强对内部审计管理工作的领导，加强对内部审计协会的指导和监督。

    [关键词]企事业单位；内部审计；审计机关；管理指导

    [中图分类号]F239.2

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)11-0045-03

    内部审计是政府部门和企事业单位设置的专职机构和人员，独立监督和评价本单位(包括下属单位)财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性的行为。中共辽宁省委书记张文岳在任省长期间，曾多次强调要开展内部审计工作，并于2007年12月8日签署了《辽宁省内部审计工作规定》(省政府215号令，以下简称《规定》)。为了解《规定》的贯彻落实情况，笔者到省内部分企事业单位进行了调查。

    一、辽宁内部审计工作开展情况

    近年来，随着辽宁经济的发展和《规定》的实施，政府部门和企事业单位为了加强内部管理，整顿经济秩序。逐步建立和健全了内部审计制度。内部审计工作领域逐步拓展，正在实现从以真实性、合规性为主的财务收支审计向以风险管理为导向、以内部控制为主线、以治理为目标的审计新模式发展，在各行各业、各个领域发挥着不可替代的作用。据统计，截至2008年底，全省共有内部审计机构1820个，内部审计人员6516人。2008年。全省内部审计机构共查出损失浪费金额8964万元，增加经济效益35893万元，提出建议被采纳7010条，移交司法机关处理130人。

    1内部审计工作的成果。一是全面开展经济责任审计。全省企业事业内部审计机构认真执行有关经济责任审计的法律规定，把经济责任审计工作作为参与企事业单位干部管理监督的重要手段，把审计重点放在资产、负债、损益的真实性，国有资产保值增值以及厂长(经理)的经济责任上，把审计的着眼点放在推进现代企业制度创新、建立规范的现代企业法人治理结构上，通过开展经济责任审计，增强经营者的经济责任意识，保证国有资产安全运行，加强对权力的制约和监督，促进厂长(经理)正常经营、遵纪守法。如沈阳某局始终把加大经济责任审计的力度作为为企业监督管理服务的落脚点，共完成经济责任审计1394项，查出有问题金额20，6186亿元，为企业增加效益2，9823亿元。2005年10月份开始，该局对所属的7个分局的领导任期经济责任情况进行了就地审计。审计重点突出了对任期内的资产经营管理、经营业绩与存在问题，以及履行本职岗位职责情况进行全面的考核和评价，收到了较好的效果。2005年至2007年，省某管理局对13个下属单位主要负责人进行了离任经济责任审计，公正客观地评价了这些领导干部任期内的业绩和经济责任，受到了广大干部的认可。同时还把这项工作拓展到二级独立核算单位法人和主要部门负责人，2005年至2007年共审计153人次，上缴资金86，3万元，增加利润394万元。有效地规范了领导干部的经济行为，促进了党风廉政建设，也为考核使用干部提供了重要依据。

    二是开展内部控制审计。内部控制审计是在现代企业制度建立和发展基础上逐步开展起来的，随着企业各项内控制度的建立和完善，这项审计在企业管理中愈显重要。内部控制审计已经成为现代审计区别于传统审计的标志之一。辽宁多数大中型企业都把内部控制审计作为内部转型的切入点，通过对企业内部控制制度执行情况的审查，查找控制的薄弱点，目的是建立和完善企业的内部控制制度，在企业管理中发挥了重要作用。如沈阳某集团重组以来，要求内部审计工作要始终融入企业的改革与发展之中，要全面参与企业的经营和管理。集团审计部顺应企业大发展、快发展的管理需要，提出了“向管理要效益”的理念，确立了以企业内部控制制度跟踪审计为重点的审计方向，重点对企业经济责任制度、财务管理制度、资产物资管理制度、工资基金管理制度以及监督检查机制进行审计监督。还注重把审计重点放在内部控制和风险控制上，形成了“内控制度、合同管理、招标外协、应收账款、财务预算、后续审计”的审计方法，取得了显著效果，2007年仅招标采购审计就为企业节约成本3000万元。沈阳某工业集团有限公司积极开展内部控制专项审计，加快内部审计转型。近年来，公司内部审计部门制定了《内部控制审计管理办法》，通过对采购、付款与库存业务循环进行符合性测试，找出了关键控制点，突出对被审计单位各项业务制度建设的健全性、合理性和有效性进行测评。堵塞漏洞，消除隐患，保护了企业资产的安全与完整，提高了企业的管理水平。

    三是开展管理审计。企业管理审计是系统全面地审查评价企业管理工作的活动，是企业经济效益审计的重点内容。近年来，辽宁内部审计机构在参与企业管理中十分重视管理审计。通过审计，对企业的计划职能、组织职能、领导机制进行全面审查，及时发现企业管理中存在的薄弱环节，找出改善管理的有效途径，从而提高企业管理水平。辽宁某公司内部审计机构结合公司生产实际，坚持风险导向原则，从公司安全、环保、持续发展的大局出发，进行充分的审前调研，采用专家咨询、风险解析和评分等风险管理方法，在风险评估后，科学确立审计项目。2005年以来，该公司重点对各单位在能源消耗、安全隐患整改、资产管理、节能降耗、工程招标、物资采购管理等领域开展管理审计42个，取得直接经济效益11.126万元，提出具有建设性的审计建议462条，促进公司建立健全管理制度65项。规范了企业经营行为，促进了企业管理水平的提高。

    2内部审计地位进一步提高。辽宁的内部审计人员用卓有成效的工作业绩显示出内部审计在部门和企业中的作用。内部审计维护了财经秩序，促进了各项改革和管理，完善了内控制度，提高了经济效益并推动了廉政建设。有为才有位。如今，内部审计工作越来越受到领导层的重视，许多领导都把内部审计工作摆在重要位置，并亲自抓内部审计工作，把内部审计机构当作自己的“左膀右臂”，赋予内部审计机构充分的监督职能和建设性职能，一些单位和部门在人员编制十分紧张的情况下，独立设立内部审计机构、增加人员编制。如某局2005年以前内部审计部门一直和监察部门合署办公，由于系统各单位的审计都不独立，内部审计职能作用发挥不够。2005年初局党组研究决定，在编制没有增加的情况下，经过机关内部调整，单独设立

    审计处。而且按照省局的要求，所属37个二级独立法人单位，也在当年建立和完善了内部审计制度，其中有24个单位设立了独立的审计部门，37个单位配备了专职审计人员，使整个系统的内部审计得到了加强。大连某集团内部审计机构自20世纪80年代初期成立以来，始终独立设置。近年来，该集团对审计管理体制适时进行了改革，撤销了原两级审计机构，在审计部下设审计管理中心，对审计人员实行集中统一的垂直管理方式，并实行主审负责制。在董事会下设财务审计委员会，审计部对董事会和总经理负责，在业务上接受财务审计委员会领导，主要审计事项上报财务审计委员会审议，并报董事会审批。审计职能不断加强。目前，一支集会计师、审计师、工程师于一体的审计队伍已经形成并活跃在集团经营管理的各个领域，为集团经济建设、发展保驾护航。目前，辽宁教育、卫生、铁路、邮政、电业、通讯、银行、保险、气象、矿业、监狱等部门行业内部审计以及中省直国有大中型企业内部审计机构健全、制度完善、工作规范，为辽宁经济发展，为企业加强管理、防范风险、提高效益、预防腐败作出了贡献。

    3内部审计管理工作实现了制度化、法制化和规范化。辽宁省审计厅和辽宁省内部审计协会重点加强了内部审计法规、制度建设。近年来，先后制定了《辽宁省内部审计先进单位和个人评比办法》、《辽宁省国际注册内部审计师考试办法》、《关于实行内部审计人员岗位资格证书制度的通知》、《辽宁省内部审计协会档案管理办法》，完成了中国内部审计协会交办的《内部审计与外部审计协调准则》的起草和修订工作。特别是2007年12月8日以省政府第215号令发布的《辽宁省内部审计工作规定》，为辽宁内部审计工作提供了重要法规依据。《规定》在审计机关对内部审计的指导和监督、内部审计的工作程序以及法律责任等方面作出了规定，明确提出审计机关对内部审计指导和监督的职责，强调了内部审计人员的职业胜任能力，提出内部审计机构应当逐步提高具有国际注册内部审计师资格的人员的比例，并拓展了内审实践领域，将内部控制评审、效益审计、风险导向的内部审计和计算机辅助审计等内容概括其中。《规定》的颁布实施，标志辽宁内部审计工作进入了法制化管理的轨道。

    二、内部审计工作的基本经验

    1必须贯彻科学发展观、树立内部审计新理念。近年来，内部审计人员积极探索内部审计工作新理念，赋予传统审计模式新的内涵；重监督也重服务；重财务也重业务和管理；重合规更重效益；重审查也重整改建议，等等。这些新理念把“和谐”的思想和文化贯穿到内部审计工作当中，强调内部审计工作要兼顾、均衡、互动，反映了我国内部审计指导思想和管理方法的重大转变。实践证明，新理念符合内部审计发展规律，对推动内部审计工作的发展起到了重要的作用。当前辽宁全省正在开展学习实践科学发展观活动，内部审计工作人员应以科学发展观为指导，进一步探索以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标的内审新模式。

    2必须加强领导，为内部审计工作的持续发展提供保证。近几年内部审计工作取得了很大的成绩，其中一个重要的原因就是部门和企事业单位的领导越来越重视内部审计。大量实践证明，哪个单位的内部审计发挥了作用并取得了成绩，哪里的领导就一定重视内部审计工作。内部审计和国家审计不同，国家审计有健全的法律为其提供了良好的工作环境，而内部审计目前法制还不够健全，有些规定还没有上升到法制的层面。内部审计工作主要还是靠领导的认识程度，靠领导为其创造良好的审计工作环境。一个聪明的领导者不但能认识到内部审计在财务管理上的作用，也能利用内部审计为他提供准确的信息，特别是风险管理方面的信息，这样便能够减少决策失误。因此，领导重视是做好内部审计工作的直接保证。

    3必须依靠法制和制度，加强对内部审计的管理和指导。辽宁内部审计管理是由行政手段逐步向法制手段转变的。内部审计发展初期，审计机关以“加强宣传，以审促建”的方法促进内部审计发展，至上世纪90年代初已建立内部审计机构3000多个。随着机构改革和诸多原因，曾一度下降到1000多个。近年来，审计署和国资委等国家有关监管部门通过部门规章对加强内部审计工作提出了明确要求，辽宁省政府也颁发《规定》指导全省内部审计工作，促进了内部审计的发展。实践证明，必须转变对内部审计管理的指导方式，审计机关要及时向政府反映内部审计发展中的问题，并通过立法建制把一些成功的理念、经验和惯例上升到法制层面，使辽宁内部审计工作走上法制化轨道。

    4必须因地制宜，走符合本单位实际的内部审计路子。辽宁的各种国有企事业单位、乡镇企业、民营企业的所有制形式和企业制度不同，结合自身的特点和实际情况开展内部审计工作是十分必要的。从辽宁内部审计实践看，审计工作目前主要有以下几种形态：一是会计信息的稽核，即真实性审计；二是查错防弊，即合法性合规性审计；三是检查结果，即效率、效果和效益审计；四是参与管理和决策，在前瞻性和建设性方面提出审计建议。开展何种形态的内部审计，主要是根据单位自身的特点和实际情况兼容取舍。近年来，辽宁内部审计不断探索和实践以效益审计和管理审计为主，以事前、事中审计为主，以体现特色为主等全新理念，从而形成推动内部审计转型和发展的动力，促进辽宁内部审计更快发展。

    辽宁的内部审计工作虽然取得了一些成绩，但与国家审计署和省政府的要求还有很大差距，与全国一些省相比也有一定差距，主要表现在：一是各级政府有关部门的领导同志对内部审计重要性的认识还有待提高，部分审计机关的领导对内部审计指导和管理工作重视还不够。没有列入审计机关的工作日程，一些企业的领导对内部审计工作的认识还不够明确。二是省政府发布的《规定》的宣传贯彻落实还不够，许多企业领导目前还没有看到《规定》。三是发展不平衡，中直单位和地方单位内部审计工作差距较大，辽宁内部审计转型的单位还不多。四是内部审计机构还不健全，独立设置的专职机构少。辽宁省1820个内部审计机构中，有413个单位独立设置，其余是合署办公。五是内部审计力量不足，业务素质还不适应改革与发展的需要。

    三、几点建议

    1做好《规定》的学习宣传和贯彻落实。《规定》的出台来之不易，辽宁省审计厅已提出贯彻落实《规定》的要求，各市要利用多种形式向政府有关部门、内审单位宣传《规定》，使各级领导充分认识《规定》的重大意义，了解《规定》的内容，为全面落实《规定》创造良好的条件。对于落实《规定》中存在的问题，应该及时向当地政府和省审计厅反馈，进一步研究解决。

    2加强对内部审计管理工作的领导。第一，建立和完善内审管理工作领导体制。《审计法》和辽宁省的《规定》都明确规定，监督和指导内部审计属于政府职责，各级政府有关部门和审计机关责无旁贷。国家审计署和省审计厅都非常重视这项工作，各市政府有关部门和审计局的主要领导也要重视，涉及到内审工作的重要事情要知情，而且要主动过问和督办。对工作中遇到的问题和困难更要积极协调解决。分管领导要落实责任。各市审计局要配备专职人员负责内审工作。各级审计机关要把内部审计工作纳入全局的工作计划和目标考核当中。

    第二，审计机关要明确管理工作思路。管理内部审计工作和管理审计工作有区别，因此，解放思想，调整工作思路是做好内审管理工作的主要环节。一是增强内审管理工作的系统性。各级领导应该明确，内部审计管理工作是一个系统工程，是综合工作而不是哪一个部门的工作，必须各业务部门、综合部门相互支持，密切配合，通力合作，齐心协力。要把内部审计管理工作和审计业务工作结合起来，业务部门在实施审计时要关注被审单位的内部审计情况，对于问题比较多的单位，在审计报告中要评价被审单位建立健全内部审计制度情况。还要注意加强与中省直驻本地内部审计单位的联系，把中央单位和地方单位的内部审计工作全部纳入系统中管理。二是增强管理工作的基础性。基础性主要是要对本地内部审计工作胸中有数，如本地各类企业事业单位有多少，有多少个单位建立了内审机构，配备了多少审计人员，其中专兼职情况，工作开展情况，工作特点，存在的问题，成果如何，哪些部门行业好，哪些差，等等。对内部审计已经实现转型的单位更要做到胸中有数。要了解不同行业的共性和特点，有针对性地制定本地区内部审计工作分类指导方案。三是内审管理要增强协作性，内部审计协会承担对内部审计的管理职能，已在有关法规中作了规定，协会还有责任加强与有关部门和社会团体的协作或合作，如国资委、民政部门、中小企业管理部门、工商联、企业管理研究会等。通过沟通和协作，使这些部门明确内部审计的作用，尤其是明确内部审计不仅是挑毛病的，还可以发挥建设性和前瞻性的作用。总之，通过传递信息，沟通信息，增加理解，共同支持，借助社会资源形成合力，来推动内审工作。

    第三，创新内部审计管理工作方法。一是调整审计机关现有特约审计员的构成，加大内部审计人员的比例，以加强国家审计机关和内部审计的相互了解和联系。二是审计机关可以利用内部审计资源，如文教卫生等系统内部审计都很健全，应该借助内部审计力量开展专项审计，这样可以取长补短。还可以借鉴内部审计好的技术方法，借用内部审计成果等。三是应该关注中小企业或民营企业，通过调查研究，看建立内部审计的条件如何，如大连、辽阳等地都可先行试点。四是辽宁的国际注册内部审计师(CIA)人员已达五六百人，能否组织这些人员组建若干中介机构，并加入协会，专门承担中小企业或民营企业的内部审计工作，等等。还可以每年定期向政府及有关部门和社会公布本地区内部审计发展报告，扩大内部审计的社会影响力。

    3加强对内部审计协会的指导和监督。指导和监督内部审计的有些工作可以通过内部审计协会去做。各级政府要根据《国家审计署关于内部审计工作的规定》和辽宁省《规定》的要求，加大对内审协会的支持力度。没有成立内部审计协会的市，应成立内部审计协会。内部审计协会要在审计机关的领导和监督下，在民政部门的指导下，认真贯彻落实《规定》，不断加强内部审计管理和人员素质建设，遵纪守法，发挥好协会“服务、管理、交流、宣传”的职能和“桥梁，纽带”作用。