城市反哺农村公共物品供给模式探讨
张志刚 高全梅
[摘要]农村公共产品供给对农村生产、农民生活和农业发展具有重要意义。目前，我国农村公共产品的供给处于比较匮乏状态，严重影响了农村经济的发展和农民收入的提高。本文从城市反哺农村的角度探讨了农村公共物品供给模式，提出了三大工程和四项保障措施对改善农村公共物品供给模式具有重要意义。
[关键词]农村公共物品；供给；城乡一体化
[中图分类号]C912
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)11-0058-03
党的十六届四中全会曾明确提出了通过“以工促农、以城带乡”支持“三农”发展的理念。党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在总结农村改革发展30年经验的基础上，提出加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步，加大对农村公共物品投入的方针，这对于进一步改善农村公共物品的供给状况，形成通过城市反哺农村公共物品供给的模式具有重要的意义。
一、城市反哺农村有利于加快社会主义新农村建设
1城市反哺农村，有利于推进城乡建设一体化。促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，是一场深刻的社会变革。这场变革的内容包括用城市生产方式和生活方式改造农村生产和生活方式，推进生产要素重组和农村的城镇化，城乡产业有机整合和组织方式的变化等。这个过程是我国工业化进程中急待解决的难点和重点问题。在城乡二元经济结构矛盾还十分突出的情况下，必须正确认识工农关系、城乡关系的发展规律，着力实现以城市建设成果反哺农村建设，利用现代化城市经济带动传统农业向现代化转变，达到城乡建设一体化状态。
2城市反哺农村，有利于实现新农村发展目标。社会主义新农村建设的目标是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。要实现这一目标，就需要解决农村公共产品供给不足、质量低劣的问题，使之无论从数量上还是质量上都能达到社会主义新农村的要求。其中达到这一目标要求的关键，在于有相应的资金保障与支持。而筹集到的资金尤其是国家财政支农资金能否保证不被浪费以及其投入效益的好坏，则取决于管理与监督水平的高低。因此，在新农村建设背景下，为了保证充足优质的农村公共产品的供给，就必须加强对农村公共产品供给，使各项政策、措施倾向于实现城市反哺农村。
3城市反哺农村，有利于农村市场经济快速发展。通过城市反哺农村，可以消除造成城乡隔离、阻碍城乡融合的制度性障碍，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
4城市反哺农村，有利于提高农民生活质量。通过城市反哺农村，有助于农村社会的全面进步，实现各方面的快速发展。具体包括以下几个方面：一是农民收入增加，包括农民人均纯收入等；二是农民素质的提高，包括农民成人识字率、农民平均受教育程度、接受的农业科技教育和专业技能培训情况及实现农村剩余劳动力转移情况、农民组织化程度等；三是农民生活消费的扩大，包括消费支出水平、农村恩格尔系数、主要家电如电视机、电话等的普及率和教育娱乐支出及比重等；四是农民医疗卫生的改进，包括初级卫生保障、农村医疗卫生条件人均占有情况等。
二、农村公共物品供给的现状
近年来，通过国家的一系列措施，农村公共物品供给较之以前有了长足进步，但仍然存在很多问题，主要表现在以下几个方面：
1国家对农村的财政支出严重不足。财政支农支出对农村公共物品供给有至关重要的作用。长期以来，我国在公共物品供给上选择了重城市轻农村的两种供给政策：一种是城市所需要的公共基础设施由国家来提供；另一种是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当的补助，尽管近年来我国财政支农支出总额保持了较快的增长速度，但其占国家财政支出总额的比重总体上却呈波动下降趋势，由1978年的13.43％下降到2006年的7.85％，下降了5.58个百分点，最低仅为7.12％。2003年以后，由于国家对农业的高度重视和扶持政策，这一比重开始回升，但是却依然严重不足。
2农村公共物品供给结构不合理。从公共财政供给来看，供给结构也颇为不合理。其主要表现为：财政支出对农业科技的投入严重匮乏，90％的财力都用在支援农村水利、气象等部门的事业费用上，财政支出对农村建设性的占比不高，农业基本建设支出份额在1978年以后总体上呈波动中下降趋势，政府将70％的费用用于人员的供养以及行政的开支，而对于那些可以直接使农民受益的基础设施建设往往没有投入，这势必导致公共产品供给结构失衡，造成农民经济负担过重，从而影响农业的正常发展。
3农村公共物品供给的地区差距较大。这主要表现为区域间农村公共产品供给的不公平。由于我国各个地区经济发展不平衡，使得各地农村公共产品的供给也存在着明显的差异。市场经济发达，乡镇企业发展好的沿海地区，政府财政收入很充足，能提供较多的农村公共产品，农民的负担较轻。在资源条件差、交通不便的中西部地区，一些政府财政拮据，无力提供满足农民基本需要的公共产品的现象普遍存在。
4城乡供给水平存在巨大差异。首先，义务教育方面，对农村的投入严重滞后于城市。我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源。在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育在师资、教学设施等条件均较城市差，农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投入都大大低于城市，其差距的幅度在39.14％～70.25％，占中国总人口60％以上的农村只获得全社会5800多亿元教育投入的23％，两者之比在统计学上呈“显著性差异”。有专家估算，在1993年以来的10年间，各级政府实际上少支付的农村义务教育经费就超过了6000亿元。
其次，城乡医疗和公共卫生差距悬殊。无论在东部沿海发达地区，还是中西部地区，城乡医疗和公共卫生都存在着巨大的差距。一方面，卫生资源存在巨大差别。目前，我国公共卫生投入的80％集中在城市，其中80％集中在大医院。农村必要的医疗卫生设施和服务严重缺乏。1991-2000年，全国新增卫生经费投入中只有14％投入到农村，而14％中的89％又成了“人头费”。真正专项的农村卫生经费只有1.3％。而在1998年政府卫生经费投入的587.2亿元中，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％，也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。
再次，社会保障方面，农村社会保障严重落后于城市。从社会保障看，到2003年，全国城镇居民已有2247万人
享受到最低生活保障，11646万职工参加了基本养老保险，10373万人参加失业保险，10902万人参加基本医疗保险；但全国农村仅有367万农民享受到最低生活保障政策，5.8％的农村人口参加了养老保险，不足全国农业人口的10％的农民参加了新型农村合作医疗制度的试点。1991-2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家上世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。
三、大力实施三大工程，实现城市反哺农村公共物品的供给
1实施投入反哺工程，将公共物品供给的重点放在农村。投入反哺是以国家为主体，通过对工业和城市上缴国家税收在再分配环节重点向农村倾斜。政府应协调城乡供给，把公共物品供给的重点由城市转向农村，加大对农业的投入，扩大公共财政在农村的覆盖范围和领域，把公共资源分配的重点放在农村，调整财政支农结构，加大对农村基础教育的投入，加快发展农村文化教育事业，加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，建立以城带乡的长效机制，要在使城市公共物品需求继续得到一定程度满足的情况下，逐步把农村公共物品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点，要使财政资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。
2实施政策反哺工程，确保农村公共物品供给。所谓政策反哺就是中央和地方政府通过制定一系列惠农政策来实现工业反哺农业、城市反哺农村，提高农村公共物品供给水平。这种反哺方式，是国家通过工业和农业、城市和农村政策的区别来实现反哺，并非减少工业和城市的既得利益，是国家政策的区别。如国家取消针对农民的农业税、城乡户口分管、城乡“同命不同价”等歧视性政策，着力打破二元经济结构；逐步建立农村医保、养老、教助等社会保障体系，解决农村弱势群体问题；对贫困地区农村义务教育实行“两免一补”等。这种反哺的实质是还农民以国民待遇并针对性的向农村公共物品供给予以倾斜。
3实施精神反哺工程，形成关注农村公共物品供给的良好社会氛围。所谓精神反哺就是要在全党、全国上下形成一种人人关注农村公共物品供给的良好社会氛围。精神反哺的实施主体是党和政府以及社会广大成员。它是通过党和政府对农村公共物品供给路线、方针、政策以及全社会对农村公共物品供给工作的重视程度体现出来的。无论其含金量如何，其导向性足以引起全社会对农村公共物品供给的关注，进而增强搞好农村公共物品供给工作的信心。这种精神上的反哺是搞好农村工作的精神支柱，是推动农村公共物品供给的强大动力。
四、建立完善四大保障措施，改善农村公共物品供给模式
1改革农村公共产品的资金筹措机制。已进行的农村税费制度改革，在一定程度上奠定了城乡公共财政的基础，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。因此，改革仍需进一步深化。一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。
2建立科学的农村公共产品供给决策机制。公共决策体制本质上是关于对社会价值进行权威性分配的一种制度安排，它直接决定着社会资源的配置状况，涉及到每个群体和个人的利益得失。同样，农村公共产品供给决策体制关系到农村各种公共产品如何配置，影响到农民利益的实现程度，决定着向农村提供何种公共产品、提供多少、采取何种程序和方式提供、提供的先后顺序如何安排等，现行的“自上而下”的农村公共产品供给决策机制没有反映农民的真实需求，造成了有限的公共资源的浪费，并导致了农村公共产品的无序供给，加重了农民负担。所以，必须改变目前的“自上而下”的农村公共产品供给决策机制，建立“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共物品需求的民主表达机制，拓宽农民对公共物品的需求表达渠道，逐步使农民能够通过多种形式来表达对公共物品的需求意愿，鼓励农民参与到农村公共物品决策的制定和执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式。
3建立科学合理的政府间公共产品供给权责体制。在农村公共产品供给过程中，政府作为主要供给者，它涉及到中央、省、地、县、乡各级政府间的权力和责任划分问题。长期以来，我国不同层级的政府之间因权责划分不明，导致在农村公共产品供给中政府问相互推诿，造成农村公共产品严重短缺、质量低劣等问题。对此，我们应该制定这种法律，根据财权与事权相适应的原则，明确各级政府间的权责关系，以规范其职责范围，保证公共产品的有效供给。
4建立有效的公共产品供给监管体制。制定和完善相关法律制度的同时规定和完善财政资金管理制度和办法，加大资金监管力度，充分发挥各级人民代表大会的监督检查作用，积极引入社会监督机制，增加公共资金供给的透明度；提高农民监督意识，积极发挥人民群众的监督检查作用，建立健全新闻媒体和群众监督机制，比如设立举报箱和举报电话、成立有关部门和农民代表共同组成的监督组织等确保公共物品供给资金的合理使用。要加强对乡镇政府工作人员特别是领导的监督和约束，健全乡镇政府资金收支管理，定期公开其财务收支和公共物品的供给情况，实现政府的审批制度公开化、透明化，以及政府决策的科学化、民主化。
