诉前调解前置制度初探
摘 要 诉前调解前置，是指当事人将案件诉至法院时，在立案登记之前，由法院先行将案件引至与法院建立长效合作机制的调解组织即特邀调解组织或特邀调解员调解，如果调解成功，再与法院进行对接，如果调解未果，则将案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是将诉前调解作为案件立案登记之前的前置程序，只有经过诉前调解这道程序，才可以将案件正式立案。通过对诉前调解前置概念进行分析，当前该做法存在的问题，诉调衔接机制不够顺畅、平台搭建不够完整、当事人的配合度、接受度不高、当事人利用诉前调解之名拖延时间、转移财产等等问题，从完善多元纠纷化解机制、健全诉调衔接机制、加大诉前保全适用率，进而提出调解前置制度的制度构思。
关键词 诉前调解 前置制度 构想
作者简介：陈华，浙江省青田县人民法院助理审判员。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.251
随着经济飞速发展带来的新问题、新矛盾不断增加，人们的维权意识也不断增强，法院诉讼案件呈“爆炸式”增长态势，案多人少的矛盾日益突出。由于目前尚未形成长效机制、未配备一套完整的规范性流程、诉调衔接机制不够顺畅、当事人对多元纠纷解决机制并不了解等原因，前述的替代性纠纷解决途径适用率不高，甚至有些当事人不愿选择适用非诉讼方式解决纠纷，多元化纠纷解决机制并未发挥出应有的案件分流、缓解法院案多人少矛盾的积极作用。故应当以法律的形式将一些适宜诉前调解的案件类型设置为诉前调解前置程序，当事人只有在穷尽前置性救济途径后才能启动司法程序。这样才能真正保障替代性纠纷解决成为案件分流的有效途径。
一、诉前调解前置制度的概念
诉前调解前置，是指当事人将案件诉至法院时，在立案登记之前，由法院先行将案件引至与法院建立长效合作机制的调解组织即特邀调解组织或特邀调解员调解，如果调解成功，再与法院进行对接，如果调解未果，则将案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是将诉前调解作为案件立案登记之前的前置程序，只有经过诉前调解这道程序，才可以将案件正式立案。
二、诉前调解前置制度的合理性考量
（一）多元纠纷化解机制逐渐完善，搭建了良好平台
在多元化纠纷解决机制改革浪潮下，替代性纠纷解决途径呈多样化趋势，诉调对接平台逐渐完善，行业调解、人民调解、多部门联动一体化处理等前置制度是真正保障替代性纠纷解决方式分流法院案件、为法院“减压”的有效途径。各个法院均建立了诉讼服务中心，建立了特邀调解制度，人民法院吸纳人民调解、行业调解、行政调解、商事调解或其他具有调解职能的组织作为特邀调解组织，吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等具备调解能力的个人担任特邀调解员，与法院形成长效合作机制，明确了特邀调解组织或特邀调解员的职责范围。逐步完善的诉调衔接机制，诉讼与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、效力确认、法律指导等方面可有机衔接，对诉至法院的案件引至调解组织调解，对未能调解的案件返回至法院立案，对由民间调解组织调解的协议亦可进行司法确认。大调解背景下纠纷解决机制的多样化发展、法院建立的特邀调解制度、诉调衔接平台为诉前调解前置制度提供了制度基础和前提保障。如此，只有在穷尽其他非诉途径仍不能解决的问题，再进入诉讼程序，才能让有限的司法资源用在“刀刃”上，让其起到最大的功效。
（二）“裁判”应回归其规范、引导功能
当我们对司法功能进行重新审视，司法在整个社会的解纷体系和社会治理结构中的角色，并不像调解等其他解纷途径一样仅限于解决纠纷，同时，“司法是一个法官诠释公共价值内涵的过程” ，判决才是法官的核心，它不在于其化解了多少案件，而是作为整个纠纷解决体系的参照系，作为其他纠纷解决方式中讨价还价时可供参照的标准。法院判决，具有国民预测与评判功能，为人们确立标准和规则。在非诉讼纠纷解决方式中，人们考虑是否接受解决结果时，总是自觉或不自觉地与若纠纷进入审判所需的成本与收益进行比较。
而我国民事司法制度本身即以调解为重心，抑制和消解了司法作为法秩序维护者和规则形成者而对整个社会纠纷解决的导向功能。 假如司法的结果本身就是调解，那么基于调解结果的不确定性和达成结果原因的多元性、不可知性，这样的“司法”结果无法成为其他纠纷的“参照系”。 虽然就个案来说，繁琐的诉讼程序与昂贵的司法成本，以“裁判”的方式解决纠纷可能会被认为效率低下。但在解决个案过程中形成的确定的、统一的和普适的具有参照价值的规则，将用来维持一般的社会规则秩序，为解决和预防潜在纠纷提供依据或参照，从长远看，将降低宏观社会纠纷解决的总成本，极大提升司法作为解决纠纷和治理社会手段的效率。故此，应重构解纷体系，建立诉前调解前置程序，让案件穷尽其他解纷方式后，再进入诉讼程序，从而达到弱化司法调解，重塑与回归“裁判” 应有的规范、引导、评判功能，这才是解决法院案多人少的正确路径。
三、诉前调解前置制度设置的条件缺陷
（一）诉调衔接机制不够顺畅、平台搭建不够完整
1.特邀调解制度仍在探索阶段，尚不够完整、全套和规范
各地调解主体不一，调解组织和调解人员不够专业，没有明确的程序规范，对特邀调解组织或特邀调解员的规范性操作、期限限制等还处于空白阶段，没有形成制度化的規定。一些调解员缺乏相应的法律知识，所拟的调解协议内容不够明确、存在歧义等，导致在司法确认阶段无法确认。
2.缺乏相应配套的规定
目前对诉前调解程序的规范性操作、期限限制等的规定还处于空白，对诉前调解的期限等未作出明确的规定，一些案件调解了一个月甚至几个月，导致案件久调未决，最后又返回法院立案，给当事人一种诉前调解“仅是浪费时间”的直观感受，降低了诉前调解的“制度体验”。同时，因为一些诉调衔接机制不够完善，引调的登记制度不够健全，一些案件在调解过程中超过诉讼时效、保证期间，但却因为登记不完善，在诉讼中无法查明原告实际的主张时间。
（二）当事人的配合度不高
1.当事人的接受度不高
现阶段，设立了许多调解组织，为了方便当事人，甚至开发了许多如“在线法院”、“浙江ODR”即在线矛盾纠纷多元化解平台等电脑软件、手机app可供当事人在线调解，然而当事人对该应用的熟知度和适用率非常低。由于一些当事人对诉前调解成功率期望很低，对诉前衔接机制不熟悉，认为非司法调解均不具强制执行力，故诉前调解仅为浪费时间，甚至对诉前调解十分抵触而拒绝诉前调解。
2.当事人利用诉前调解之名拖延时间、转移财产
一些案件的被告，表面上同意进行诉前调解，但是在调解过程中转移财产，甚至在达成调解协议后的履行期限内转移财产，等到违约后债权人可申请强制执行时，已将名下财产转移。
四、完善建议
（一）建立各种配套制度
1.完善多元纠纷化解机制
建立健全多部门联动纠纷化解机制，协同民间调解、行业调解、行政调解、律师调解、特邀调解组织调解、特邀调解员调解、专职调解员调解等各方力量，形成合力，共同化解纠纷。完善特邀调解员制度，在诉讼服务中心专门设立调解室，将适宜诉前调解的案件引至调解室调解，实现诉前调解、调后确认、无法调解返回立案等各环节无缝对接；健全特邀调解组织制度，与行政部门、保险公司、金融机构等行程长效合作机制。与交警部门、各保险公司形成长效调解合作机制，开展诉前委派调解，推进道交案件一体化处理；促进银行等金融机构联动调解机制建设，与各金融机构建立对接机制，有效分流和化解信用卡和金融借款等纠纷；与劳动行政部门建立“一站式”纠纷解决平台，开通劳动争议纠纷处置绿色通道；利用“互联网+”平台，大力推行网上调解，使在各地当事人可以足不出户实现案件的成功调解。另外，还需建立指导调解员制度，由法院指导调解员科学、规范的调解。完善多元纠纷化解机制，使各类纠纷多元纠纷化解方式全覆盖，为诉前调解前置制度提供条件保障。当事人自然也在制度逐渐完善、适用率逐步提高、成功率不断提升的过程中慢慢接受多元纠纷化解机制。
2.健全诉调衔接机制
健全诉调衔接机制，尤其是各个环节的制度规定，严格规范流程。法院作为各类纠纷的中转站，要将诉至法院的案件引至各调解组织或调解员处调解，确认通过非诉途径调解成功的协议效力，将无法调解成功的案件及时返回法院立案，各环节均需以制度、细则加以规制，健全各环节衔接过程中的登记制度，设立台账，使各个节点均有据可查。制定科学的诉前调解时限，既给案件合理的调解时间，又要有严格时限，在时限内无法调解的案件即返回法院立案，严禁案件久调不决，使诉前调解在科学规范的框架内有序进行。
3.加大诉前保全适用率
鼓励具有债务人具体财产线索的债权人进行诉前保全，使债权人进行诉前调解时无后顾之忧，不用担心债务人在诉前调解期间转移财产。完善诉前保全与司法确认之间的制度衔接。《民诉法》仅规定，申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼，人民法院应当解除保全。应增设条款，赋予申请确认调解协议效力案件有“提起诉讼”的效力，允许诉前保全在诉前调解成功后申请法院确认协议效力案件中继续有效，至于保全费的承担问题，可在诉前调解过程中对该费用予以一并协商。
（二）调解前置制度的制度构思
现阶段，诉前调解的启动尚停留在由人民法院对适宜调解的纠纷引导当事人选择非诉讼方式解决，即诉前调解的启动仅限于当事人的选择。完善民事诉讼法，将诉前调解前置程序纳入法律规范的范畴，根据不同情况，将案件分为法定前置、法院决定前置和当事人选择前置三种情形，将家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的类型化纠纷列为强制诉前调解范畴，再赋予人民法院对前述纠纷之外的案件酌情决定是否前置的权利，由人民法院根据具体案由、案情等情况决定案件立案前是否应当先行诉前调解，剩余的案件，由当事人选择是否进行诉前调解。
五、结语
司法作为公平正义的最后一道防线及纠纷解决结果的终局性，而当前的现状却是，当事人一有纠纷，第一件事就是来法院起诉，司法变成了“第一道”防线，所以，我们应当重构社会的纠纷化解体系，确定司法最终救济原则。当事人只有在穷尽前置性救济途径后才能启动司法程序，这样才能真正保障替代性纠纷解决成为案件分流的有效途径。当然，诉前调解前置程序不可能一蹴而就，这与现阶段的诉讼程序的启动、诉权的保护理念都很不相同，可以分阶段的逐步地提高诉前调解程序的适用率，最终得以实现诉讼前置程序。
注释：
傅郁林.“诉前调解”与法院的角色.法律適用.2009（4）（总第277期）.
关键词 诉前调解 前置制度 构想
作者简介：陈华，浙江省青田县人民法院助理审判员。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.251
随着经济飞速发展带来的新问题、新矛盾不断增加，人们的维权意识也不断增强，法院诉讼案件呈“爆炸式”增长态势，案多人少的矛盾日益突出。由于目前尚未形成长效机制、未配备一套完整的规范性流程、诉调衔接机制不够顺畅、当事人对多元纠纷解决机制并不了解等原因，前述的替代性纠纷解决途径适用率不高，甚至有些当事人不愿选择适用非诉讼方式解决纠纷，多元化纠纷解决机制并未发挥出应有的案件分流、缓解法院案多人少矛盾的积极作用。故应当以法律的形式将一些适宜诉前调解的案件类型设置为诉前调解前置程序，当事人只有在穷尽前置性救济途径后才能启动司法程序。这样才能真正保障替代性纠纷解决成为案件分流的有效途径。
一、诉前调解前置制度的概念
诉前调解前置，是指当事人将案件诉至法院时，在立案登记之前，由法院先行将案件引至与法院建立长效合作机制的调解组织即特邀调解组织或特邀调解员调解，如果调解成功，再与法院进行对接，如果调解未果，则将案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是将诉前调解作为案件立案登记之前的前置程序，只有经过诉前调解这道程序，才可以将案件正式立案。
二、诉前调解前置制度的合理性考量
（一）多元纠纷化解机制逐渐完善，搭建了良好平台
在多元化纠纷解决机制改革浪潮下，替代性纠纷解决途径呈多样化趋势，诉调对接平台逐渐完善，行业调解、人民调解、多部门联动一体化处理等前置制度是真正保障替代性纠纷解决方式分流法院案件、为法院“减压”的有效途径。各个法院均建立了诉讼服务中心，建立了特邀调解制度，人民法院吸纳人民调解、行业调解、行政调解、商事调解或其他具有调解职能的组织作为特邀调解组织，吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等具备调解能力的个人担任特邀调解员，与法院形成长效合作机制，明确了特邀调解组织或特邀调解员的职责范围。逐步完善的诉调衔接机制，诉讼与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、效力确认、法律指导等方面可有机衔接，对诉至法院的案件引至调解组织调解，对未能调解的案件返回至法院立案，对由民间调解组织调解的协议亦可进行司法确认。大调解背景下纠纷解决机制的多样化发展、法院建立的特邀调解制度、诉调衔接平台为诉前调解前置制度提供了制度基础和前提保障。如此，只有在穷尽其他非诉途径仍不能解决的问题，再进入诉讼程序，才能让有限的司法资源用在“刀刃”上，让其起到最大的功效。
（二）“裁判”应回归其规范、引导功能
当我们对司法功能进行重新审视，司法在整个社会的解纷体系和社会治理结构中的角色，并不像调解等其他解纷途径一样仅限于解决纠纷，同时，“司法是一个法官诠释公共价值内涵的过程” ，判决才是法官的核心，它不在于其化解了多少案件，而是作为整个纠纷解决体系的参照系，作为其他纠纷解决方式中讨价还价时可供参照的标准。法院判决，具有国民预测与评判功能，为人们确立标准和规则。在非诉讼纠纷解决方式中，人们考虑是否接受解决结果时，总是自觉或不自觉地与若纠纷进入审判所需的成本与收益进行比较。
而我国民事司法制度本身即以调解为重心，抑制和消解了司法作为法秩序维护者和规则形成者而对整个社会纠纷解决的导向功能。 假如司法的结果本身就是调解，那么基于调解结果的不确定性和达成结果原因的多元性、不可知性，这样的“司法”结果无法成为其他纠纷的“参照系”。 虽然就个案来说，繁琐的诉讼程序与昂贵的司法成本，以“裁判”的方式解决纠纷可能会被认为效率低下。但在解决个案过程中形成的确定的、统一的和普适的具有参照价值的规则，将用来维持一般的社会规则秩序，为解决和预防潜在纠纷提供依据或参照，从长远看，将降低宏观社会纠纷解决的总成本，极大提升司法作为解决纠纷和治理社会手段的效率。故此，应重构解纷体系，建立诉前调解前置程序，让案件穷尽其他解纷方式后，再进入诉讼程序，从而达到弱化司法调解，重塑与回归“裁判” 应有的规范、引导、评判功能，这才是解决法院案多人少的正确路径。
三、诉前调解前置制度设置的条件缺陷
（一）诉调衔接机制不够顺畅、平台搭建不够完整
1.特邀调解制度仍在探索阶段，尚不够完整、全套和规范
各地调解主体不一，调解组织和调解人员不够专业，没有明确的程序规范，对特邀调解组织或特邀调解员的规范性操作、期限限制等还处于空白阶段，没有形成制度化的規定。一些调解员缺乏相应的法律知识，所拟的调解协议内容不够明确、存在歧义等，导致在司法确认阶段无法确认。
2.缺乏相应配套的规定
目前对诉前调解程序的规范性操作、期限限制等的规定还处于空白，对诉前调解的期限等未作出明确的规定，一些案件调解了一个月甚至几个月，导致案件久调未决，最后又返回法院立案，给当事人一种诉前调解“仅是浪费时间”的直观感受，降低了诉前调解的“制度体验”。同时，因为一些诉调衔接机制不够完善，引调的登记制度不够健全，一些案件在调解过程中超过诉讼时效、保证期间，但却因为登记不完善，在诉讼中无法查明原告实际的主张时间。
（二）当事人的配合度不高
1.当事人的接受度不高
现阶段，设立了许多调解组织，为了方便当事人，甚至开发了许多如“在线法院”、“浙江ODR”即在线矛盾纠纷多元化解平台等电脑软件、手机app可供当事人在线调解，然而当事人对该应用的熟知度和适用率非常低。由于一些当事人对诉前调解成功率期望很低，对诉前衔接机制不熟悉，认为非司法调解均不具强制执行力，故诉前调解仅为浪费时间，甚至对诉前调解十分抵触而拒绝诉前调解。
2.当事人利用诉前调解之名拖延时间、转移财产
一些案件的被告，表面上同意进行诉前调解，但是在调解过程中转移财产，甚至在达成调解协议后的履行期限内转移财产，等到违约后债权人可申请强制执行时，已将名下财产转移。
四、完善建议
（一）建立各种配套制度
1.完善多元纠纷化解机制
建立健全多部门联动纠纷化解机制，协同民间调解、行业调解、行政调解、律师调解、特邀调解组织调解、特邀调解员调解、专职调解员调解等各方力量，形成合力，共同化解纠纷。完善特邀调解员制度，在诉讼服务中心专门设立调解室，将适宜诉前调解的案件引至调解室调解，实现诉前调解、调后确认、无法调解返回立案等各环节无缝对接；健全特邀调解组织制度，与行政部门、保险公司、金融机构等行程长效合作机制。与交警部门、各保险公司形成长效调解合作机制，开展诉前委派调解，推进道交案件一体化处理；促进银行等金融机构联动调解机制建设，与各金融机构建立对接机制，有效分流和化解信用卡和金融借款等纠纷；与劳动行政部门建立“一站式”纠纷解决平台，开通劳动争议纠纷处置绿色通道；利用“互联网+”平台，大力推行网上调解，使在各地当事人可以足不出户实现案件的成功调解。另外，还需建立指导调解员制度，由法院指导调解员科学、规范的调解。完善多元纠纷化解机制，使各类纠纷多元纠纷化解方式全覆盖，为诉前调解前置制度提供条件保障。当事人自然也在制度逐渐完善、适用率逐步提高、成功率不断提升的过程中慢慢接受多元纠纷化解机制。
2.健全诉调衔接机制
健全诉调衔接机制，尤其是各个环节的制度规定，严格规范流程。法院作为各类纠纷的中转站，要将诉至法院的案件引至各调解组织或调解员处调解，确认通过非诉途径调解成功的协议效力，将无法调解成功的案件及时返回法院立案，各环节均需以制度、细则加以规制，健全各环节衔接过程中的登记制度，设立台账，使各个节点均有据可查。制定科学的诉前调解时限，既给案件合理的调解时间，又要有严格时限，在时限内无法调解的案件即返回法院立案，严禁案件久调不决，使诉前调解在科学规范的框架内有序进行。
3.加大诉前保全适用率
鼓励具有债务人具体财产线索的债权人进行诉前保全，使债权人进行诉前调解时无后顾之忧，不用担心债务人在诉前调解期间转移财产。完善诉前保全与司法确认之间的制度衔接。《民诉法》仅规定，申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼，人民法院应当解除保全。应增设条款，赋予申请确认调解协议效力案件有“提起诉讼”的效力，允许诉前保全在诉前调解成功后申请法院确认协议效力案件中继续有效，至于保全费的承担问题，可在诉前调解过程中对该费用予以一并协商。
（二）调解前置制度的制度构思
现阶段，诉前调解的启动尚停留在由人民法院对适宜调解的纠纷引导当事人选择非诉讼方式解决，即诉前调解的启动仅限于当事人的选择。完善民事诉讼法，将诉前调解前置程序纳入法律规范的范畴，根据不同情况，将案件分为法定前置、法院决定前置和当事人选择前置三种情形，将家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的类型化纠纷列为强制诉前调解范畴，再赋予人民法院对前述纠纷之外的案件酌情决定是否前置的权利，由人民法院根据具体案由、案情等情况决定案件立案前是否应当先行诉前调解，剩余的案件，由当事人选择是否进行诉前调解。
五、结语
司法作为公平正义的最后一道防线及纠纷解决结果的终局性，而当前的现状却是，当事人一有纠纷，第一件事就是来法院起诉，司法变成了“第一道”防线，所以，我们应当重构社会的纠纷化解体系，确定司法最终救济原则。当事人只有在穷尽前置性救济途径后才能启动司法程序，这样才能真正保障替代性纠纷解决成为案件分流的有效途径。当然，诉前调解前置程序不可能一蹴而就，这与现阶段的诉讼程序的启动、诉权的保护理念都很不相同，可以分阶段的逐步地提高诉前调解程序的适用率，最终得以实现诉讼前置程序。
注释：
傅郁林.“诉前调解”与法院的角色.法律適用.2009（4）（总第277期）.
