行政浪费治理的困境溯源

    刘文萃

    [摘要]对“中国式”行政浪费现象的原因进行深入分析与理性探讨，是破解行政浪费治理困境的逻辑起点。透视中国行政浪费治理的现实困境，既有思想观念与行政文化上的源流与沉疴，更有深刻而复杂的法律与制度的根源和痼疾。由此，破解行政浪费的治理之困，必须充分考虑到传统行政文化与既有体制的现实影响，进而寻求整体考量基础上的制度突破；治理方略必须由过去偏重于思想政治上的德育教化，转向构建教育与法律、制度监督并重的整体治理。

    [关键词]行政浪费；行政成本；治理；困境溯源

    [中图分类号]D63

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)10-0057-03

    近年来，我国政府行政管理费用超常规增长，行政成本长期居高不下，成为社会各界普遍关注的焦点。国务院总理温家宝在第十届全国人大五次会议上作政府工作报告，谈及政府自身建设存在的问题时，亦曾指出：“现在，不少地方、部门和单位讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行，群众反映强烈。”；“公务消费不规范，奢侈浪费。行政成本高”。据中央党校主办的第326期《学习时报》报道：2004年我国“公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13％以上”；“全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入20％左右。”而这样一个统计口径，还主要是就人们通常所说的“三公消费”中的公车消费与公务接待而言的，如果把近些年来一些地方政府部门大造豪华楼堂馆所、决策失误、文山会海、能源资源消耗过高以及政绩工程等行政浪费统统考虑进来，我国政府的行政浪费问题当更为严重。毋庸讳言，无论是基于与其他国家的横向比较，还是立足自身历史与现实的纵向考量，当下中国政府行政浪费问题突出+行政成本过高。都是一个无法回避的事实。而与高昂的行政成本及一些政府部门奢侈浪费现象形成鲜明对比的是，我国在教育、医疗、社会保障等基本民生方面的投入则严重不足。据有关资料统计：“1986～2005年的20多年间，我国抚恤和社会救济财政支出比重仅提高了0.5个百分点，国防、科技、农业生产和农业事业费支出比重分别下降了1.8、1.2、0.4个百分点。”有鉴于此，行政浪费严重，行政成本畸高，长此以往，高昂的行政成本必然挤压民生空间，导致执政成本大而国民收益少，经济、社会发展的成果不能有效分流到社会大众手中。若此，则不仅将会严重地损害党和政府的形象与公信力，进而更会动摇其执政合法性根基。就此意义而言，治理行政浪费，从根本上降低行政成本，已经到了刻不容缓的地步，并非危言耸听。

    为了治理行政浪费，20多年来，党中央和国务院三令五申，各地方政府也曾经出台过一系列旨在遏制各种行政浪费的相关文件和规定，但总体而言，治理成效不大。以公款吃喝为例，民间即有“几十道红头文件管不住官员一张嘴”之说。尤其是近年来，行政奢侈浪费之风日盛，助推行政成本快速畸形攀升，广大人民群众反应强烈。面对问题，我们需要深刻反思的是：“中国式”行政奢侈浪费现象蔓延的深层次原因何在?治理行政浪费，既有广泛的民意基础，又有高层的意愿和决心，何以二十多年来行政浪费现象屡禁不止成为“顽疾”，症结何在?换言之，究竟是什么原因导致了我国目前行政浪费治理的现实困境?对这一问题进行深入分析和理性探讨。乃是破解行政浪费治理现实困境的逻辑起点。有鉴于此，本文主要从文化历史与制度现实的分析视角，来解读和探寻当下我国行政浪费现象蔓延与治理困境的深层根源，以期为破解行政浪费治理之困有所启示和裨益。

    一、公有产权的观念溯源

    当代社会，以政府为核心的公共部门与以企业为主体的私营部门构成了两大基本领域。公私两大领域的本质区别之一，就在于产权制度安排上的不同。私营部门有具体而明晰的产权主体，而基于与公众之间委托——代理关系的政府公共部门，则是“虚置”的产权主体。这种产权性质和制度安排上的区别，造就了公私部门在成本观念上的巨大差异。以企业为主体的私营部门，由于产权和责任主体明晰，在激烈的市场竞争环境中，在“逐利”导向的指引和促动下，天然地具有降低成本的强烈意识与内在动力。“省钱就是赚钱”是其成本效益理念的基本反映。与私营部门的企业相比。作为公共部门主体的政府，其与公众之间的关系本质上是一种“委托一代理”关系，其产权主体即公众是一个集合概念，具有模糊性和抽象性。这样一种产权特征与治理结构，决定了政府先天地缺少厉行节减、降低成本的内在动力和机制，相应地。其在资源、成本和效益等方面的观念和意识也较为欠缺；因此，基于委托——代理关系的政府公共部门，先天内部动力不足，若再无外部有效的制约监督，则其出现无效与浪费就几乎难以避免。就我国的实际情况而言，除饱受诟病的“三公浪费”(公款吃喝、公车私用、公费旅游)外，政府公共部门的各种“隐性浪费”同样令人触目惊心。据报道，2002年我国政府机构“能源费用超过800亿元，电力消耗总量占全国总消耗量的5％，接近全国8亿农民生活用电水平”；“公务人员一天最高耗电够普通百姓用19天”。因此，在中国现实的国情背景下，行政透明度不高、有效的激励与监督机制的缺失，使得“不吃白不吃、不用白不用、不拿白不拿”和“有权不用、过期作废”等各种行政“潜规则”意识与腐败行为更容易滋生和蔓延。由此，政府公共部门的产权属性与治理结构，解释和说明了行政浪费治理困境观念上的源流。正因为如此，较之于私营部门，政府公共部门更需强化和完善有效的监督与制约机制，这也是国际上行政浪费治理成功经验的基本总结。

    二、公私不分与暗箱操作的文化溯源

    “崇公抑私”、“立公灭私”一直是中国传统政治文化的主流价值取向与主导政治思维。长期以来，中国“社会对‘私价值的否定造成了个人对‘私追求的畸形发展，这种畸形发展表现为人们总是把对‘私的欲望隐藏在‘公的范畴之内。”我国公务消费中公私不分，假公济私行为的大量存在就是最好的明证。民间盛传“公务消费是个筐，什么都能往里装”，语虽偏颇。却绝非空穴来风，相当程度上映射出我国行政浪费盛行之公私不分的文化上的源流。从中国传统公私文化的分析视角出发，同样也就不难理解为什么中国的政治生态环境下，一些公务消费甚至成了“变相福利”的代名词。以公务用车为例，在当下中国官场政治的生态场域下，公务用车的档次俨然成为行政部门或官员个人的身份与级别的象征，而这反过来进一步助长了公车消费上的相互攀比、公车私用等不良风气，在此意义上，公私不分背

    景下的公车消费本身就是不公的产物；再如以考察之名行旅游之实的公费旅游而言，在一些地方政府和部门也成为按级别享受的“福利”，作为“干部待遇”每年发放，有的甚至还延伸到一些地方乡镇级干部，这在很多地方早已成为公开的行政“潜规则”。

    同时。中国有着两千多年的封建专制传统，对信息的垄断曾经是封建专制统治的重要基石。作为皇权政治对中国社会和文化长期同构与征服的结果，一直以来，中国政府行政过程的神秘、封闭和透明度不高，都是一个比较突出的问题。此种影响根深蒂固，难以在一朝一夕改变。近年来，随着中国社会进步与民主政治的发展，这一状况正在不断得到改观。特别是2008年5月1日开始正式实施的《政府信息公开条例》，明确了“以公开为原则，以不公开为例外”的国际通行的政务公开基本准则，标志着中国行政公开制度化建设开始进入到法制化的新时代，意义重大。但同时我们也应清醒地认识到，文本上的“法制”完善只是走向完善“法治”的开端。从颁布实施至今，一年多的时间过去了，就实际执行情况的检视而言，仍不容乐观。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十一条明确规定：“各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。”但根据北京大学公众参与研究与支持中心OGIPS项目组(Open Government Infomation PublicSupports，简称OGIPS)发布的“政府信息公开工作年度报告(2008-2009年度)的公布情况”的调研结果来看：2009年3月31日前没有按规定及时公布年度报告的国务院部门有41个，其中包括外交部、铁道部、监察部、司法部、文化部等部委，而地方省级人民政府有3个未公布，为广西壮族自治区、浙江省和青海省。这一事实，从一个侧面反映出政府在行政公开理念的实质性转变方面仍有较大差距。由此，真正让公开和透明成为公共领域和公共生活的常态，中国打造透明行政的道路依然漫长而艰巨。而且《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开的范围和内容的界定中，也并没有关于公务消费等关于行政成本及其信息公开的具体规定和说明。因此，目前各级政府部门的行政开支项目和费用明细不公开、不透明，致使公务消费成为一笔“糊涂账”，社会公众充其量能有一个模糊观感，实际的支出情况并不清楚，甚至人大代表也并不真正知晓。基本的知情权得不到实质性保障，有效的制约和监督也就无从谈起。由此，中国传统“官本位”主导下公私不分的行政文化，暗箱操作的行政运作传统所导致的信息的高度不对称，加之现有监督机制的不健全，造成了滋生政府行政浪费的土壤，成为行政浪费治理困境文化上的源流。

    三、问责乏力的伦理与法律溯源

    中国是“儒家文化圈”的发源地，自汉代以来，儒家学说在中国古代社会政治思想与文化领域便一直居于主导地位。儒家思想认为人“性本善”。强调“内圣外王”，主张“为政以德”，性善说构成了儒家“德治”思想的人性基础。但这种“‘德治过了头，就走向了人治，从而也就抵消了法治的权威”；“儒家希冀的是依靠君王百官的‘德治和‘德政来实现其政治理想，而缺乏一种实际意义的，由法制、法治和法政来创立的‘制度伦理建设”。中国社会对于人性本善的伦理预设与德治传统，体现在治国方略上，其重要特征就是重德育教化，轻制度规范。换言之，过于强调和依赖提高行政主体个人的道德自律与职业操守，轻监督制衡的法律规约与制度建设。中国传统社会一直没有像西方社会那样在内部滋生出与现代文明要求相一致的“法治精神”与“契约精神”，当与儒家“德治”思想及“官本位”传统的强势影响关系甚大。当下我们从行政浪费治理方略中，仍然可以看到这种“德治”思想的影响。在现有体制下，总体而言，行政浪费更主要地被视为行政主体的思想和作风问题，相应地，对相关责任主体(部门或个人)的问贵也主要以党纪、政纪的教育惩戒为主，主要形式不外乎书面检查、通报、警告、批评、诫勉谈话等；即使对于性质和情节严重、影响恶劣的案件。就目前已有的公开报道来看，主要的也仍然是以撤销行政职务、开除党籍等党纪政纪惩戒代替司法审查，鲜有直接移送司法机关追究法律责任的个案报道。究其原因，这一方面固然与前文所述的中国德治传统影响有关；另一方面亦是目前整个中国法制化进程的滞后使然。我国目前法律体系下，除《宪法》第14条中有关于“国家厉行节约，反对浪费”的原则性规定外，再没有与之相配套的、细化的法律法规体系支撑。这一现状使得《宪法》的这种原则性的立法意图，由于缺乏可操作性而难以有效应用于司法实践，从而造成了目前行政浪费行为司法惩治“无法可依”的困境。反过来，这又进一步纵容和助长了一些部门和官员“浪费无罪”的不良心态和不正之风。由此，现有问责机制实际上的功效有限。起不到应有的警示和惩戒作用。问责乏力的伦理与法制之困，是导致行政浪费现象屡禁不止的直接原因。

    四、监督虚化的体制溯源

    我国行政浪费治理的现实困境，具有深刻的监督体制上的根源。如前所述，在“所有者缺位”、行政不透明和缺乏有效的制约和监督条件下，作为公众“代理人”的行政主体的“经济人”的自利本性就会放大，代理人“行公道而托其私”，利用手中的代理权力满足个人私欲、谋取个人私利，由此导致的行政主体的“浪费冲动”和腐败行为几乎也就难以避免。因此，综观国际上在行政浪费与行政成本控制上卓有成效的国家，无不是以加强对政府公共部门进行有效制约和监督的制度建构与完善为治理基础。以此来检视当下我国行政浪费的监督体制，从形式与法理上看，应该说我们已具备较为完善的多元监督体系格局，不仅有来自人大、纪检、审计、监察等国家政权体制内的“同质监督”，而且近年来来自社会和民间力量的“异质监督”也在逐渐兴起。但总体而言，目前仍然是以体制内的同质监督为主，而来自社会和民间的异质监督则还相当薄弱，且各种监督力量并没有形成有效监督的合力，反而造成了所谓的“上级监督太远、下级监督(包括社会监督)太难、人大监督太软、组织监督太短、纪委监督太晚”的监督困局。以人大的预算监督为例，人大是我国的国家权力机关，代表人民享有宪法和法律所赋予的法定预算监督权，但就现实的情况来看。人大的预算监督并没有有效地落到实处。从国际经验来看，对政府财政的预算、决算的监督审查权是民选代议机构最重要的权力象征之一，相应地，管好老百姓的“钱袋子”也就成为其最重要的基本职能。实践也充分证明，民选代议机构在规范和约束政府财权方面发挥着不可替代的作用，这应该是我们破解行政浪费治理困境的最有价值

    的基本借鉴经验之一。但在当前我国人大财政监督体制下，一方面，目前各级政府的财政收支并没有全部纳入财政预算内，我们的财政预算还只是整个政府财政收支的一部分，换言之，各级政府还存在大量的“预算外资金”游离在现有预算监督体系之外；另一方面，即使是预算内资金，现行预算体制下政府预算报告基本上也都是“粗线条”的，预算项目里的人和事的经费往往也并不分开，致使政府行政支出具体情况难以审查，且执行的变通和弹性还相当大，这进一步弱化了人大对财政资金使用的最终控制权，导致人大财政预算约束的“软化”。再从我国行政成本监督内容缺失的角度来看，当前，各地各级政府部门绩效考评的指标设计中，均突出量化的市场业绩指标，比如GDP增速、财税收入、出口创汇、招商引资等，但少有相应明确的成本考核指标。这种“重结果、轻投入”的政绩观和自上而下“压力型”的干部选拔体制，使得地方政府和部门缺乏厉行节减、降低成本的内在动力与外在压力，一些官员以奢侈浪费、不计成本的方式追求政绩显示，谋求个人升迁的政治资本也就不足为奇。归结起来，现有行政浪费监督体制之困的种种问题集中到一点，就是行政监督缺少公众决定力。原因在于：中国有着世界上绝无仅有的、两千多年漫长的封建专制历史，新中国成立后又仿效苏联建立起“大一统”式的高度集权的计划体制，国家权力“触角”延伸到社会的每一个角落，主导和控制着每一个单位和个人，国家通过对社会的这种“体制性吸纳”而形成的“强政府，弱社会”的权力格局，导致社会的公共空间不断萎缩，自主自治能力不断退化。因此，中国一直没有形成能够有效地制衡国家权力的“公民社会”，缺乏组织化的、分散的公民个体难以制衡强大的公权。加之行政透明度不高，缺少民选代议机构及社会民众与政府进行有效博弈的制度和机制，导致行政浪费监督体制的“虚化”，使得政府浪费行为实际上缺少实质性监督，浪费行为就难以遏制。这是目前我国行政浪费治理监督体制所面临问题的本质与核心所在。

    综上，透视“中国式”行政浪费的治理之困，其成因无疑是相当复杂的，既有思想观念与行政文化上的源流与沉疴，更有深刻而复杂的法律与制度上的根源与痼疾。因此，转型中国的行政浪费治理，必须充分考虑到传统行政文化和既有体制的现实影响，进而寻求整体考量基础上的制度突破。治理行政浪费的基本思路必须有所转变，那就是由过去过于偏重和强调思想政治上的德育教化，转向构建教育与法律、制度监督并重的预防体系。即是说，行政浪费的治理方略，不能简单地寄希望于行政主体的思想觉悟与品性提升的道德自律上，而必须奠基于完善的法律规约与制度钳制基础之上的教育与监督并重的整体治理。进而，笔者认为，破解当下“中国式”行政浪费的治理困境，必须以法律与制度监督的体制、机制的建设与完善作为突破口，概括起来，一曰公开，二曰监督，三曰问责，四曰激励。换言之，只有在职务消费的行政公开、监督体制的有效重构、浪费有罪的法律问责及厉行节减的激励机制等方面，取得实质性突破与进展，才能真正破解行政浪费的治理困境。